國(guó)際糧食援助發(fā)展評(píng)述

1、國(guó)際糧食援助發(fā)展評(píng)述                        第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際發(fā)展援助成為國(guó)際關(guān)系和合作的重要形式，成為發(fā)展資源從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家流動(dòng)的重要途徑。六十多年來(lái)，國(guó)際發(fā)展援助體系不斷成熟和完善，國(guó)際援助主體不斷擴(kuò)展，援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，援助方式也日趨多元化，財(cái)政援助、技術(shù)援助、糧食援助和債務(wù)減免成為最主要的援助方式。其中，糧食援

2、助在國(guó)際發(fā)展援助中占據(jù)著重要地位。目前，國(guó)際糧食援助體系已經(jīng)發(fā)展得非常成熟和完善，國(guó)際糧食援助已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度化和規(guī)范化。 一、國(guó)際糧食援助的起源和發(fā)展 國(guó)際性制度化的糧食援助起源于美國(guó)。第二次世界大戰(zhàn)以后，美國(guó)農(nóng)業(yè)在數(shù)十年的國(guó)家投資下有了長(zhǎng)足發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品過剩，為了解決農(nóng)產(chǎn)品過剩，更好地實(shí)現(xiàn)杜魯門的四點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃以及為將來(lái)農(nóng)產(chǎn)品的出口找到潛在的國(guó)際市場(chǎng)，美國(guó)于1954年通過了公共法案(Pubfic Law 480)，允許向發(fā)展中國(guó)家低價(jià)銷售或直接捐贈(zèng)糧食，該法案是美國(guó)糧食援助，也是全世界糧食援助的最早的正式文件，一直影響到現(xiàn)在的國(guó)際糧食援助行動(dòng)。此后，美國(guó)成為全世界最大的糧食援助國(guó)，2004

3、年，美國(guó)的糧食援助總量占全世界糧食援助總量的57。 1961年，聯(lián)合國(guó)和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織聯(lián)合成立了世界糧食計(jì)劃署(WFP)，其宗旨就是以糧食為手段幫助受援國(guó)在糧農(nóng)方面達(dá)到生產(chǎn)自救和糧食自給的目的。糧食計(jì)劃署的成立標(biāo)志著國(guó)際糧食援助開始成為多邊援助實(shí)施的重要方式，此后，歐盟和加拿大開始減少雙邊糧食援助計(jì)劃，而主要通過糧食計(jì)劃署來(lái)開展糧食援助行動(dòng)。 1967年，為了規(guī)范和協(xié)調(diào)糧食援助主要提供國(guó)的糧食援助，使之走向制度化的道路，美國(guó)、加拿大、挪威、瑞典、澳大利亞以及歐盟其他成員國(guó)和阿根廷等23個(gè)國(guó)家簽署了國(guó)際糧食援助公約(Food Aid Convention)，該公約經(jīng)過五次重新談判簽署，最后一次是

4、在1999年簽署的。2002年6月30日，國(guó)際糧食援助公約到期，目前還在對(duì)指定新的糧食援助公約進(jìn)行評(píng)估，2007年公約成員國(guó)在巴黎進(jìn)行了關(guān)于新一輪國(guó)際糧食公約的談判，但并未最終達(dá)成一致。國(guó)際糧食援助公約的主要內(nèi)容包括： 目標(biāo)：通過國(guó)際社會(huì)的共同努力，保證每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000萬(wàn)噸適合食用的谷物。 援助方式：捐贈(zèng)。捐贈(zèng)是以提供最大可能數(shù)量的谷物或現(xiàn)金的方式進(jìn)行，如果以提供現(xiàn)金方式進(jìn)行捐贈(zèng)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先從加入谷物協(xié)定的發(fā)展中國(guó)家采購(gòu)谷物。 捐贈(zèng)衡量方式：以小麥來(lái)衡量。 得到糧食援助的條件：首先要得到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的發(fā)展委員會(huì)的認(rèn)可，在給予援助時(shí)。應(yīng)優(yōu)先考慮最不發(fā)達(dá)國(guó)家、其他低收入國(guó)家或中低收

5、入國(guó)家。 從最早美國(guó)開始實(shí)施糧食援助到現(xiàn)在，國(guó)際糧食援助發(fā)生了重要的變化，糧食援助的目標(biāo)從上世紀(jì)50年代一些發(fā)達(dá)國(guó)家處理剩余農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)橛脕?lái)作為解決發(fā)展中國(guó)家糧食不安全問題的一種政策手段，糧食援助從雙邊發(fā)展援助轉(zhuǎn)向以多邊援助為主。糧食援助制度越來(lái)越規(guī)范，但是糧食援助在全世界國(guó)際發(fā)展援助中的所占的比重卻越來(lái)越低，1965年糧食援助曾經(jīng)占到全球國(guó)際援助總量的22，隨后開始逐年下降，尤其是上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，糧食援助所占的份額不到5。根據(jù)世界糧食計(jì)劃署的統(tǒng)計(jì)，1995年其糧食援助總量為1020萬(wàn)噸左右，2007年僅為540萬(wàn)噸。 二、國(guó)際糧食援助主體和受援國(guó) 從提供糧食援助的資源主體來(lái)看，主要有三

6、種類型：多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)、雙邊援助機(jī)構(gòu)和國(guó)際非政府組織。根據(jù)世界糧食計(jì)劃署的統(tǒng)計(jì)，從1995年到2004年，多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)在國(guó)際糧食援助中所占的份額逐年上升，雙邊援助的糧援所占的份額逐年下降。以2004年為例，國(guó)際多邊糧食援助占到了52，國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)糧食援助占27.4，雙邊糧食援助僅占20.6。 目前在國(guó)際糧食援助中發(fā)揮重要作用的多邊國(guó)際機(jī)構(gòu)主要有七個(gè)，分別是糧食援助公約、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界貿(mào)易組織、世界糧食計(jì)劃署、經(jīng)合組織、聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)和聯(lián)合國(guó)難民署，這些國(guó)際機(jī)構(gòu)在國(guó)際糧食援助中發(fā)揮著重要作用。尤其是世界糧食計(jì)劃署，它已經(jīng)成為全球糧食援助的主要管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)，世界糧食援助的90

7、都是通過世界糧食計(jì)劃署來(lái)運(yùn)作的。                             從國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，糧食援助的提供國(guó)主要是美國(guó)、歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、韓國(guó)和中國(guó)，其中美國(guó)是全球提供糧食援助最多的國(guó)家，提供的糧援總額占到全球糧援的56，其次是歐盟。中國(guó)在2005年停止接受世界糧食計(jì)劃署的援助，當(dāng)年中國(guó)就以

8、57.7萬(wàn)噸的援助總量一躍成為僅次于美國(guó)和歐盟的世界第三大糧食援助捐贈(zèng)國(guó)。 美國(guó)的糧食援助在全球糧援中占有重要地位，而且美國(guó)也是唯一一個(gè)將糧食無(wú)償援助和銷售相結(jié)合的國(guó)家，糧食援助已經(jīng)成為美國(guó)對(duì)外援助的重要內(nèi)容。為此，美國(guó)建立起了一套非常完整的糧食援助體系來(lái)開展這方面的工作。 國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)在國(guó)際糧食援助中的作用越來(lái)越重要，自2001年以來(lái)，國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的糧食援助額度要高于雙邊糧食援助，國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)的糧食援助主要包括樂施會(huì)、關(guān)懷國(guó)際等機(jī)構(gòu)。樂施會(huì)的前身是英國(guó)牛津饑荒救治委員會(huì)，成立的初衷是供給食物以解決饑荒問題。多年來(lái)，樂施會(huì)利用種種策略對(duì)付饑荒，目前全球已經(jīng)成立了13個(gè)區(qū)域性樂施會(huì)機(jī)構(gòu)

9、。關(guān)懷國(guó)際最初成立于1946年，其主要目的是幫助歐洲的戰(zhàn)爭(zhēng)難民，最早是將食物和基本生活用品以“關(guān)懷包裹”的形式發(fā)放給戰(zhàn)后歐洲數(shù)百萬(wàn)面臨饑餓危險(xiǎn)的人，現(xiàn)在關(guān)懷國(guó)際的人道主義救助已經(jīng)覆蓋了65個(gè)國(guó)家和地區(qū)。 國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)、雙邊機(jī)構(gòu)和國(guó)際非政府組織構(gòu)成了國(guó)際糧食援助的主體，在國(guó)際糧食援助中發(fā)揮著重要作用。但不同的機(jī)構(gòu)在糧食援助方面存在一些差異，國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的糧食主要來(lái)自成員國(guó)承諾的糧食和現(xiàn)金的捐贈(zèng)額，其援助目標(biāo)主要是人道主義救助，在援助對(duì)象的確定方面通常要對(duì)受援國(guó)進(jìn)行援助需求評(píng)估，只有通過援助需求評(píng)估的國(guó)家和地區(qū)才能獲得糧食援助。雙邊機(jī)構(gòu)的糧食主要來(lái)自捐助國(guó)政府，受援國(guó)的確定往往取決于兩國(guó)之間的國(guó)際

10、關(guān)系，援助的政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)較強(qiáng)。國(guó)際非政府機(jī)構(gòu)的糧食主要來(lái)自政府供給和募捐，捐助的主要目標(biāo)是人道主義救助，援助對(duì)象通常是經(jīng)歷了戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害等意外事件，急需人道主義援助的國(guó)家和地區(qū)。 按照國(guó)際糧食援助公約以及世界糧食計(jì)劃署的糧食援助實(shí)踐，被列入糧食援助的受援國(guó)主要包括四種類型：一是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，主要包括阿富汗、安哥拉、孟加拉國(guó)、蘇丹、贊比亞等49個(gè)國(guó)家。二是低收入國(guó)家，主要包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、印度等24個(gè)國(guó)家。三是中下收入國(guó)家，主要包括阿爾及利亞、玻利維亞、博茨瓦納等52個(gè)國(guó)家。四是世貿(mào)組織凈食品進(jìn)口的發(fā)展中國(guó)家，主要包括巴巴多斯、毛里求斯、圣盧西亞、特立尼達(dá)和多巴哥等五個(gè)國(guó)家。 從

11、糧食援助的投向區(qū)域來(lái)看，撒哈拉以南非洲和東南亞地區(qū)是目前獲得國(guó)際糧食援助最多的地區(qū)，根據(jù)世界糧食計(jì)戈0署的統(tǒng)計(jì)，1995年以來(lái)，投向到不同地區(qū)的糧食援助量在年度間呈波動(dòng)狀態(tài)，但基本的趨勢(shì)是投向撒哈拉以南非洲的糧食援助所占的比重呈逐年上升，尤其是世界糧食計(jì)劃署的多邊糧食援助，2007年其援助資源總額的72都投向了撒哈拉以南非洲地區(qū)。 三、國(guó)際糧食援助的內(nèi)容和方式 根據(jù)國(guó)際糧食公約，糧食援助的主要內(nèi)容包括谷物和非谷物兩大類，谷物資源主要包括小麥和面粉、稻谷、混合強(qiáng)化食品等，非谷物資源主要包括食用油、奶粉、糖和種子等。從援助資源總量來(lái)看，谷物援助占絕大部分。以2007年為例，全球594萬(wàn)噸糧食資源中

12、谷物為509萬(wàn)噸，占世界援助總量的85.7，而谷物中小麥和面粉大約占60，為主要的糧食援助資源品種。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，近年來(lái)谷物資源所占的份額略有下降。 國(guó)際糧食援助按援助方式可以分為緊急糧食援助、計(jì)劃糧食援助和項(xiàng)目糧食援助三類。緊急糧食援助是指無(wú)償?shù)叵蛟馐茏匀粸?zāi)害和人為災(zāi)害的國(guó)家、地區(qū)或人群提供的糧食援助，主要目的在于救生、預(yù)防和生計(jì)恢復(fù)。計(jì)劃糧食援助是指將援助糧食直接提供給援助國(guó)政府或其代理方在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)出售，所獲得的收入用于支付受援國(guó)政府的公共部門開支或減少國(guó)際收支赤字，這類糧食援助方式主要通過影響供需情況和受援國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策以及從食物出售所得的收入分配方式來(lái)影響受援國(guó)家農(nóng)業(yè)部門和食物安全、

13、食物營(yíng)養(yǎng)等發(fā)展議題。項(xiàng)目糧食援助是指通過“以工代賑”和“以糧代賑”的方式無(wú)償向目標(biāo)貧困人群提供糧食援助，以促進(jìn)減貧和改善貧困群體的營(yíng)養(yǎng)狀況，具體做法是在就業(yè)淡季和食物不足的時(shí)候?yàn)槿鮿?shì)群體提供就業(yè)機(jī)會(huì)，并讓他們?cè)谔岣吆桶l(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和預(yù)防饑餓方面發(fā)揮重要作用。在上述三類糧食援助方式中，緊急和項(xiàng)目糧食援助是以饋贈(zèng)方式提供的，而計(jì)劃糧食援助是以優(yōu)惠借貸形式提供的。                    

14、0;        從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，緊急援助在糧食援助中所占的份額呈上升趨勢(shì)，1995年，緊急援助資源總額僅占糧食援助資源總額的34.8，2007年，這一比重已經(jīng)上升到61.8。項(xiàng)目援助和計(jì)劃援助所占的份額逐年下降?？梢灶A(yù)測(cè)，由于全球氣候變暖，自然災(zāi)害發(fā)生更加頻繁以及金融危機(jī)的影響，以人道主義救援為主要目標(biāo)的緊急糧食援助將變得越來(lái)越重要。 四、國(guó)際糧食援助對(duì)國(guó)際發(fā)展的影響 國(guó)際糧食援助對(duì)緩解全球糧食安全問題，尤其是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食安全問題發(fā)揮了重要作用。以2007年為例，僅通過世界糧食計(jì)劃署的多邊糧食援助平臺(tái)，就向

15、全球80個(gè)國(guó)家和地區(qū)的8610萬(wàn)饑民提供了糧食援助。糧食援助主要流向了欠發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是撒哈拉以南非洲地區(qū)，糧食援助的重點(diǎn)人群為社會(huì)弱勢(shì)群體，以世界糧食計(jì)劃署2007年的糧食援助投向來(lái)看，其援助目標(biāo)群體中有7160萬(wàn)為婦女和兒童，占整個(gè)援助目標(biāo)群體的83.16。以中國(guó)為例，中國(guó)是從1978年安置越南華僑難民時(shí)開始接受WFP的國(guó)際糧食援助的，2005年12月31日，WFP全面停止了對(duì)華糧食援助，前后正好二十六年。二十六年間，WFP已經(jīng)在中國(guó)實(shí)施了近70個(gè)無(wú)償糧食援助項(xiàng)目，總金額達(dá)9.25億美元，中國(guó)有400多個(gè)縣的3500萬(wàn)貧困人口因此受益，援助項(xiàng)目遍及中國(guó)各省、自治區(qū)和直轄市，覆蓋214個(gè)市縣

16、。因此，糧食援助在解決饑荒問題上作用明顯。有關(guān)研究顯示，糧食援助要優(yōu)于一般的財(cái)政援助，因?yàn)閶D女和兒童等社會(huì)弱勢(shì)群體更容易受到糧食不安全和營(yíng)養(yǎng)不良的消極影響，而相對(duì)于其他形式的援助資源，食物更容易被婦女掌握，通過這種食物的轉(zhuǎn)移方式，能夠保證婦女和兒童營(yíng)養(yǎng)狀況滿足的優(yōu)先性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，家庭所有成員都能受益。 但是糧食援助資源總額逐年下降也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。以2007年為例，全球糧食救助總額從2006年的700萬(wàn)噸下降到594萬(wàn)噸，降幅為15。世界糧食計(jì)劃署發(fā)放的糧食援助總額從2006年的370萬(wàn)噸下降到了2007年310萬(wàn)噸，減少了16，其計(jì)劃執(zhí)行的167個(gè)主要項(xiàng)目中只有35獲得足夠的資金支持，有17的糧食援助項(xiàng)目得到資金支持還不到計(jì)劃的50。 糧食援助額度的下降，一方面取決于全球的糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2007年全球糧食生產(chǎn)歉收以及石油等工業(yè)原料價(jià)格的上漲，導(dǎo)致國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲，糧食援助成本大幅提高。據(jù)WFP的估算，2007年WFP將食品送到每一個(gè)饑民手中的平均全部成本比2002年增加了50。五年間，小麥上漲了63、大米上漲了61、玉米上漲了45。2