政府投資項目“代建制”實踐中若干問題探討

1、政府投資項目“代建制”實踐中若干問題探討資項目''代建制,實踐中若干問題探討政府投資項目SomeProblemStuaiesofAgentConstructioninPubliCProject代建制萬海濤一WanHaitao實(江西省工程咨詢中心,江西南昌330046)踐出(JjangxiEngineeringConsultingCenter,JiangxiNanchang330046)若干摘要:國務院于2O04年7月發(fā)布的關于投資體制改革的決定明確指出:"加強政府投資項目管理.改進建設問實施方式","對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行'代建制

2、"'.近年來,國內(nèi)一些省市如北京市,上海市,深圳市,陜西省等題探相繼試點推行"代建制".由于國家尚未頒布相應的管理辦法,各地對于在"代建制"實踐中遇到的有關問題往往感到無所適討從.本文就"代建制"實踐中出現(xiàn)的若干典型問題進行探討.關鍵詞:政府投資:代建制:代建單位:探討中圖分類號:F20l文獻標識碼:A文章編號:l67l-4792-(2007)l2-0039-02國務院于2004年7月發(fā)布的關于投資體制改革的決定)從發(fā)展趨勢來看,代建單位的性質(zhì)主要應為企業(yè)型.從明確指出:加強政府投資項目管理,改進建設實施方式,對目前

3、來看,我國的政府機關比較龐大,人員嚴重超編超支,非經(jīng)營性政府投資項目加快推行"代建制",即通過招標等財政負擔很大,國家一直在精簡機構,裁減人員,若代理單方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制位采取機關或事業(yè)型,與政府精兵簡政政策不符,加重了財項目投資,質(zhì)量和工期,竣工驗收后移交給使用單位.爾后,政負擔.而且要達到項目建設管專業(yè)化的要求,必須廣泛全國各地開始推行政府投資建設工程代建制項目管理模式的吸納各方面的專業(yè)技術人才,一旦代建項目數(shù)量較大,人員試點工作,并取得顯著成效.由于國家尚未頒布相應的管理隊伍勢必隨之膨脹.而具有專業(yè)素質(zhì)的社會化代建企業(yè),從辦法,在代建

4、項目實施過程中面臨的一些問題還沒有明確的事基本建設項目管理的經(jīng)驗豐富,有長期從事項目建設管理法律依據(jù),各地在實踐探索巾對代建制的理解不同,對政府的專業(yè)技術人才,利用其對政府投資項目進行專業(yè)化管理,投資項目管刪體制改革目的缺乏深入的認識,從而在代建制比政府自設的機關或事業(yè)單位更能保證項目設計水平,工程的做法及操作上出現(xiàn)了一些問題.本文就"代建制"實踐中質(zhì)量和造價控制,也更有利于人力資源的集約利用.所以長出現(xiàn)的若干典型問題進行探討.遠米看,未來的代建單位應當是自主經(jīng)營,自負盈虧的企業(yè).1代建單位的性質(zhì)2代建單位的資質(zhì)代建單位性質(zhì)的確定是影響代建制整體規(guī)范制定的個毋庸置疑,&qu

5、ot;代建制"實施的成功與否,代建單位在其根本性問題.但從目前各地"代建制"實踐情況看,代建單巾起到了相當大的作用.可以這樣說,代建單位的選擇是"代位的性質(zhì)有三種:企業(yè)型,事業(yè)型和政府機關型.代建單位建制"能否取得成功最為關鍵的一個因素.什么樣的單位有性質(zhì)的混亂不利于"代建制"的具體運行和控制.資格參與代建單位的招投標,自然也成為政府部門首先要面項目代建管理制度設立的初衷,是為了解決政府權力與對的問題.目前,社會上的工程設計,咨詢,建設類公司主市場資本距離過近的問題,是在政府法人與企業(yè)主體之問人要有:工程投資評估公司,工程勘

6、察設計單位,工程監(jiān)理單為增加一個市場的環(huán)節(jié).通過委托專業(yè)項目管理的企業(yè)實施位,工程造價咨詢單位,工程總承包公司等.它們作為代建管理的方式米隔離行政權力與市場資本,以防止其發(fā)生腐敗單位都有其自身的優(yōu)勢和缺點,相關部門在制定代建單位資現(xiàn)象,提高管理的效率;而受托代建的項目管理單位,也可質(zhì)標準的時候要分別考慮各種單位的特點,保證只有專業(yè),以通過項目管理從政府公共財政獲得相應的管理報酬(代建正規(guī),符合要求的單位才能參與代建單位招投標.費用)并承擔相應的項目風險.正是由于代建管理中代建單綜合各地對代建單位資質(zhì)的要求,合格的代建單位至少位責任機制的真正落實,得以促使代建單位從維護自身利應具備以下基本條件:

7、益,規(guī)避項目風險的利己心態(tài)出發(fā),增強對代建項目實施的(1)具有乙級監(jiān)理單位資質(zhì),前期拆遷資質(zhì)和招標代理監(jiān)管,最終實現(xiàn)政府,社會公共利益與代建單位的共贏.如資質(zhì);果按照某些地方政府所試點的代建制模式,僅僅是將現(xiàn)有政(2)投資額較大的工程項目,相地對代建單位注冊資府的相應職能部門進行重組或者是另外組建新的政府職能部金數(shù)額的大小也有較高的要求;門(或事業(yè)單位)承擔當?shù)厮姓顿Y項目的代建管理,(3)主要負責人和技術負責人應由具有高級職稱的在職實質(zhì)上是政府機構的一種職能延伸,依然在政府管理的大框人員擔任,應有工程建設實踐經(jīng)驗和組織,協(xié)調(diào),指揮能力,架內(nèi),這種不徹底的做法帶有相當?shù)木窒扌?或負責管理過

8、投資總額5000萬元以上的工程建設項目;Q一(4)應有一定數(shù)額專業(yè)技術職稱的在職人員,包括高級工程師,高級經(jīng)濟師,投資項目管理師,注冊造價師注冊結(jié)構工程師,注冊監(jiān)理工程師,注冊建造師以及有承發(fā)包代理資格人員等,并具有較強的審查設計,審核概預算,對工程質(zhì)量安全進行直接監(jiān)理的能力.3代建單位的選擇方式'代建單位陛質(zhì)的確定對于代建單位的選擇方式具有重要的影響,組建政府機構(或事業(yè)單位)進行政府投資項目代建,實際上是一種變相的行政性壟斷,甚至于個別并不具備項目代建資格的單位成為了項目代建單位,這些都從一定程度上影響了項目的建設效果,降低政府投資項目的效率,帶來較大的負面影響.因此,應首先把好項

9、目代建單位的選擇關,讓真正有能力的代建單位成為項目代建市場的主力軍.從原理上講,限于政府投資項目使用的資金來源于政府的公共財政,在市場發(fā)達的市場經(jīng)濟國家,其最終來源于廣大納稅人所繳納的國家稅收.因而,對于公共財政在一國之內(nèi)的支出,所有符合其相應目的與要求的納稅人均可與之進行交易.因此,在市場上存在眾多可能交易者的情況下,國家作為從事交易的一方公法人,理應從中以市場競爭方式擇優(yōu)選任之,民主機制已經(jīng)大大限制了政府的契約自由權利.所以,在市場上存在眾多的符合相應資質(zhì)條件要求的代建單位的情況下,政府作為項目業(yè)主和委托人應當采用競爭締約的方式選任合格的代建單位,一般應該以招標的方式確定.4代建項目的范圍

10、目前多數(shù)地力-fffX,l代建項目的范圍僅限于政府投資項目,其中相當一部分地區(qū)還進一步將"代建制"的實施范圍限制在政府投資的公益性項目(或稱非經(jīng)營性項目),面比較窄.筆者認為,將強制實施"代建制"項目管理方式的范圍限制在政府投資的公益性項目(或稱非經(jīng)營性項目)的范圍內(nèi)是較為適宜的,但同時也應擴大代建項目范圍,鼓勵在不由政府單獨或主要出資的經(jīng)營性項目中積極嘗試推行"代建制"."代建制"是以委托代理理論為基礎,以契約的形式從制度方面規(guī)范各方的行為,使各方的責,權,利對等.實質(zhì)上,"代建制"只是一種工

11、程建設管理模式,不但非經(jīng)營性的政府投資項目可以運用,其他項目也可運用.例如:(北京市政府投資項目代建制管理辦法(試行)已明確規(guī)定,政府項目中,非經(jīng)營性,一般經(jīng)營性的基礎設施和公用事業(yè)類工程建設項目應采取代建制模式.5代建項目總投資如何框定上海,北京,武漢,廈門,寧波等市已經(jīng)以代業(yè)主模式試點了為數(shù)不少的公共建筑工程和市政公用工程項目.在已實施的代業(yè)主項目中總投資框定各式各樣,有的項目總投資依同類項目投資指標估算;有的項目有了初步方案,總投資額依據(jù)概算;有的項目甚至就以立項計劃投資額直接框定.依此"投資額"通過競爭"招標"選擇"代業(yè)主"單

12、位,其"最低價"中標的中標價有幾分科學性值得質(zhì)疑.由此導致的往往只是"業(yè)主"權限在不同部門間重新分配.因此,建議實施代業(yè)主的項目,投資總額必須要有合理科學的依據(jù),應該不吝重金聘請相應專業(yè)的工程顧問公司進行詢,特別是代業(yè)主項目的前期論證和投資總額測算必須詳細周全,可靠有據(jù);同時未能履行投標承諾或合同的,必須嚴厲追究代業(yè)主單位的經(jīng)濟責任,特別是法人代表責任.只有這樣方能有效提高投資效益,杜絕爭權奪利,真正體現(xiàn)"代建制"的社會與經(jīng)濟效益.6代建服務費代建單位提供的是專業(yè)化的技術與管理服務,其業(yè)務范疇屬于咨詢服務業(yè).因此,被服務單位(業(yè)主)應

13、支付其相應的報酬,這就是代建服務費.代建服務費一般以"工時費用十利潤"的方式計算,其中"工時費用"即是代建工作的成本,"工時費用十利潤"可按項目總投資的一定比例計取.目前,我國實施代建制的地區(qū)大都對履行代建人職責所獲取的代建費用有原則性規(guī)定,即通過公開招投標方式,按工程投資總額的一定比例確定代建費用,其總額不超過現(xiàn)行標準的建設單位管理費上限.這一原則雖然已經(jīng)在許多城市中采用,但在實踐中易產(chǎn)生兩方面問題:(1)按現(xiàn)行的建設單位管理費標準不能滿足履行代建工作的需要,導致"代建制"難以推進.現(xiàn)行的建設單位管理費是指建設工

14、程從立項,籌建,建設,聯(lián)合試運轉(zhuǎn),竣工驗收,交付使用及評估等全過程管理所需的費用,包括建設單位開辦費和建設單位經(jīng)費,如果是全過程代建服務費中應包含了監(jiān)理費,而且還不應該等同于所謂的建設管理費,代建管理含有技術與管理創(chuàng)新,實質(zhì)上應更高于原來的建設管理費用.因此代建費用總額限定在建設單位管理費以內(nèi)并無理論依據(jù).筆者認為提高代建服務費的標準是"代建制"健康發(fā)展的基礎.(2)在我國信用機制和擔保機制不健全的情況下,會出現(xiàn)代建單位在代建工作投標巾無序競爭的現(xiàn)象,使代建費一降再降.如廈門市某代建單位中標的代建費僅占項目總投資的0.7代建費用的非理性競爭,將使代建單位的風險轉(zhuǎn)嫁到工程建設

15、目標實現(xiàn)的比例上,以致阻礙"代建制"的發(fā)展.因而,在"代建制"推行初期,為了避免出現(xiàn)上述兩種傾向,保證制度的順利實施,應對代建費采取適當寬松政策.首先,應根據(jù)工程投資規(guī)模,技術難度和建設風險等因素確定代建費的下限,要求代建單位的代建費包括一筆風險補償費用;其次,建立嚴格的代建人淘汰機制,避免代建人通過降低項目管理水平來減少代建成本,降低代建費用.總之,政府投資項目推行"代建制"是深化投資體制改革的有益探索,是工程項目建設管理方式的重大轉(zhuǎn)變.盡管各地在實踐巾出現(xiàn)了諸多偏差和問題,但只要在實際操作中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓,不斷采取對策進行規(guī)范和完善,同時相關主管部門能夠與時俱進地制訂相應的法規(guī)加以引導,統(tǒng)一,我們深信"代建制"有可能成為像總承包(EPC),項目融資建設(B01_")等模式一樣普及的項目建設管理方式,其發(fā)展空間十分廣闊.參考文獻【1】尹貽林,閻孝