從維穩(wěn)角度看現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度

1、從維穩(wěn)角度談當(dāng)前農(nóng)村土地征收法律制度的缺陷與修補(bǔ)趙林2009 年 2 月 1 日農(nóng)村土地征收是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的法律活動(dòng)， 行政機(jī) 關(guān)依法征收農(nóng)村土地但在實(shí)際施行過(guò)程中多會(huì)引發(fā)程度不同的社會(huì) 矛盾，導(dǎo)致大量足以影響社會(huì)穩(wěn)定事件的發(fā)生。除已知的政治、社 會(huì)因素外，我們運(yùn)用法律基本原理進(jìn)行推導(dǎo)，能夠得出現(xiàn)行農(nóng)村土 地征收法律制度存在漏洞與問(wèn)題的結(jié)論，所構(gòu)建的農(nóng)村土地征收法 律關(guān)系也同樣存在著與我國(guó)當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)不相適應(yīng) 的地方。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度主要涉及物權(quán)法 、土地管理 法、土地治理法 、農(nóng)村土地承包法和土地管理法實(shí)施條例 等法律法規(guī)，均屬于民事法律和行政法律范疇，

2、與公安機(jī)關(guān)在刑事 司法和行政執(zhí)法活動(dòng)中經(jīng)常用到的刑事法律有所不同，為幫助公安 民警開(kāi)展相關(guān)維穩(wěn)工作，有必要加強(qiáng)對(duì)此類(lèi)法律的學(xué)習(xí)和研討。一、土地征收概念土地征收是一種國(guó)家基本的土地法律制度。根據(jù)現(xiàn)行物權(quán)法 土地管理法的規(guī)定，土地征收是指：國(guó)家或政府為了公共目的 使用行政手段強(qiáng)制將集體所有土地收為國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍?度。我國(guó)土地征收法律制度出現(xiàn)過(guò)的幾個(gè)重要發(fā)展變化過(guò)程：（一）過(guò)去， 我國(guó)許多部門(mén)和學(xué)界長(zhǎng)期沒(méi)有分清土地征收和土地 征用這兩個(gè)概念。 我國(guó)憲法確立了土地的二元結(jié)構(gòu)，即：土地 的集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)，不承認(rèn)土地的私人所有權(quán)。土地征收 后，土地的集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)。土地所有權(quán)發(fā)

3、生改變， 就意味著出現(xiàn)了本質(zhì)性變化。而土地征用則一般適用于臨時(shí)性的緊 急狀態(tài)或公共用途，只是改變了土地的使用權(quán)，一旦使用完畢后， 如有可能應(yīng)當(dāng)返還原物，恢復(fù)原狀。（二）2004 年憲法修正案第一次對(duì)土地征收、土地征用進(jìn)行了 區(qū)分。 憲法第 10 條第 3 款已經(jīng)修改為： “國(guó)家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 ”憲法修正 案對(duì)土地征收與土地征用的區(qū)分使我國(guó)的立法更規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，而且 為我國(guó)的土地法和物權(quán)法進(jìn)一步具體規(guī)范土地征收和土地征用制度 奠定了憲法基礎(chǔ)。（三）2004 年憲法修正案對(duì)土地征收補(bǔ)償條款進(jìn)行補(bǔ)充。 現(xiàn)代 財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障規(guī)范大都蘊(yùn)含了三重結(jié)

4、構(gòu)，即：宣稱(chēng)財(cái)產(chǎn)權(quán)受法 律保護(hù)的不可侵犯條款，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行公共制約的制約條款，國(guó)家 根據(jù)公共的需要而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用時(shí)必須予以正當(dāng)補(bǔ)償?shù)恼饔?補(bǔ)償條款。過(guò)去，我國(guó)憲法長(zhǎng)期以來(lái)只有不可侵犯條款以及制約條款，征收 （征用）補(bǔ)償條款一直處于缺位狀態(tài)，這是我國(guó)憲法的一個(gè)重大缺 陷。 2004 年憲法修正案對(duì)此作了重大修改，增加了征收（征用）補(bǔ) 償條款，規(guī)定了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收、征用應(yīng)給予補(bǔ)償。與此相適應(yīng)， 土地征收、征用的補(bǔ)償條款也被補(bǔ)充進(jìn)憲法中。由此，我們可以得出現(xiàn)代土地征收制度設(shè)立的必要條件：一是為 了公共利益的需要， 二是應(yīng)當(dāng)給予公平合理的補(bǔ)償。二、農(nóng)村土地征收制度概述（一）我國(guó)土地國(guó)家所有權(quán)和集

5、體所有權(quán)的平等性建國(guó)以來(lái)，國(guó)家和集體土地所有權(quán)屬于歷史形成的，彼此不存在 隸屬和派生關(guān)系，是兩種具有獨(dú)立性的民事權(quán)利，并由此確立了土 地的二元化結(jié)構(gòu)，即：土地的集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)。從我國(guó)土 地所有權(quán)發(fā)展的過(guò)程來(lái)看，兩者在地位上是平等的。但從我國(guó)土地 征收制度的發(fā)展歷史看，集體土地所有權(quán)并沒(méi)有得到平等對(duì)待和充 分保護(hù)。（二）我國(guó)土地征收制度應(yīng)遵循的基本原則可持續(xù)發(fā)展原則土地管理法將可持續(xù)發(fā)展作為基本原則之一，這是由土地在 我國(guó)的特殊重要性決定的。在我國(guó)，土地具有多重功能。土地既是 重要生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資 源要素。在我國(guó)，可持續(xù)發(fā)展原則應(yīng)當(dāng)包含以下兩方面內(nèi)容

6、：（ 1）“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策” 。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)人均耕地 僅 1.2 畝，僅相當(dāng)于世界人均數(shù)的 1 3，而且現(xiàn)在還有流失加劇的 趨勢(shì)，而過(guò)濫的土地征收正是我國(guó)耕地流失的一個(gè)主要途徑。（ 2）注重社會(huì)公平，保障失地農(nóng)民的利益。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村為我國(guó)的工業(yè)化作出了巨大的貢獻(xiàn)，農(nóng)村生活水平提高有限，過(guò)泛的 土地征收使相當(dāng)部分農(nóng)民生活出現(xiàn)問(wèn)題，社會(huì)公平受到損害。如果 社會(huì)公平不能保證，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“效率”將處于不穩(wěn)定狀態(tài)。三、現(xiàn)行農(nóng)村土地征收中存在的容易引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定事件的法 律環(huán)節(jié)從維穩(wěn)角度談農(nóng)村土地征收法律制度的缺陷與修補(bǔ)， 實(shí)質(zhì)上就是 分析此類(lèi)影響社會(huì)穩(wěn)定事件產(chǎn)生的法律條件和社會(huì)環(huán)境，找出

7、法律 制度設(shè)計(jì)上的問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然后運(yùn)用立法手段，修改、制定相 關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度進(jìn)行彌補(bǔ)和完善，從 而創(chuàng)造出一個(gè)有利于從根本上遏制因農(nóng)村土地征收而導(dǎo)致的影響社 會(huì)穩(wěn)定事件高發(fā)的法制環(huán)境。（一）征收目的上的問(wèn)題1986 年土地管理法分則部分規(guī)定， “國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、 國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)”可以征收土地。這一法律條文所 籠統(tǒng)規(guī)定的土地征收目的明顯超過(guò)了其總則部分所確立的“公共利 益需要”的法理要求，為之后各地大量濫占農(nóng)地提供了法律依據(jù)。1998 年，為遏制我國(guó)耕地流失狀態(tài)， 國(guó)家對(duì)涉及土地征收目的相 關(guān)法律條文進(jìn)行了修正。在當(dāng)年制定的土地管理法中，只在總 則部

8、分保留了“公共利益的需要”的原則性規(guī)定，將 1986 年土地 管理法中采用列舉式具體規(guī)定的土地征收目的的相關(guān)內(nèi)容全部刪 除。這一變化主要體現(xiàn)了嚴(yán)格限制征地目的的立法意圖，但卻在立 法完整性和規(guī)范化方面留下了缺憾。相關(guān)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）現(xiàn)行法律對(duì)“公共利益需要”的具體范圍規(guī)定得不明確。 由于 1998 年土地管理法分則部分已經(jīng)將土地征收目的內(nèi)容全部 刪除，導(dǎo)致在法律實(shí)施過(guò)程中無(wú)法具體把握“公共利益需要”這一 法律原則的外延。如此過(guò)于原則性的規(guī)定將不足以控制部分行政機(jī) 關(guān)濫用土地征收權(quán)的沖動(dòng)。（ 2）部分法律條文與“公共利益需要”的法律原則存在矛盾。 土地管理法第 43 條第一款規(guī)

9、定： “任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)， 需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地” ，而該條第二款對(duì)國(guó) 有土地進(jìn)行了明確： “國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原 屬于農(nóng)民集體所有的土地。 ”這一法律規(guī)定表明：任何單位和個(gè)人進(jìn) 行建設(shè)需要使用國(guó)有新增建設(shè)用地的，都將啟動(dòng)土地征收程序。而 該法律條文中沒(méi)有對(duì)所指的“建設(shè)”進(jìn)行公益建設(shè)屬性和經(jīng)營(yíng)建設(shè) 屬性的明確區(qū)分，那么由此進(jìn)行的相關(guān)征收行為將直接違反憲法 確立的“公共利益”目的的法律精神。在實(shí)際的法律生活中， 部分低位階法律法規(guī)在實(shí)質(zhì)上突破了國(guó)家 土地征收目的的憲法性規(guī)范，在法理上存在矛盾和問(wèn)題；但該類(lèi)條 款恰恰卻是一些行政機(jī)關(guān)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)施土

10、地征收而廣泛使用 的法律依據(jù)。（ 3）現(xiàn)行法律缺乏土地征收目的合法性審查機(jī)制。土地征收目的審查機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一是有關(guān)機(jī)關(guān)在土地征收申請(qǐng)、批 準(zhǔn)前進(jìn)行的土地征收目的合法性的事前審查，二是土地征收被批準(zhǔn) 后予以救濟(jì)的事后審查。我國(guó)土地管理法規(guī)定，土地征收必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院或省、自治 區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，但是沒(méi)有對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的 不符合法律規(guī)定時(shí)所必需的救濟(jì)機(jī)制作出任何規(guī)定。當(dāng)公力救濟(jì)制 度無(wú)法及時(shí)幫助此類(lèi)有訴求的失地農(nóng)民時(shí)，將使其采用不易受控制 的私力方式， 最終可能會(huì)導(dǎo)致影響社會(huì)穩(wěn)定事件出現(xiàn)。（二）征收程序上的問(wèn)題1998 年土地管理法對(duì)土地征收程序進(jìn)行了修改。主要包括： 第一

11、，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的地位，新增 了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度。第二，將征地審批權(quán)集中到省和國(guó)務(wù)院兩 級(jí)政府，縣市人民政府只有執(zhí)行權(quán)。第三，增加了土地征收方案、 補(bǔ)償安置方案公告制度和補(bǔ)償?shù)怯浿贫龋晟仆恋卣魇粘绦?。相關(guān)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（ 1）土地征收程序規(guī)定不夠明確、清晰。土地征收程序在法律條文中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜 在一塊，沒(méi)有像先進(jìn)法制國(guó)家那樣在法律條文中專(zhuān)章規(guī)定，這在立 法技術(shù)上存在不足。（2）土地征收程序比較簡(jiǎn)單、粗糙，具體制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。 例如，我國(guó)沒(méi)有規(guī)定公告后土地權(quán)利人增加改良物的限制，對(duì)征收 后沒(méi)有按原計(jì)劃利用土地

12、所承擔(dān)的后果也沒(méi)有規(guī)定。此類(lèi)制度缺陷 普遍存在于我國(guó)的土地征收程序中，直接后果就是無(wú)法有效解決在 具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新矛盾。（ 3）對(duì)被征收人的權(quán)益保護(hù)不足。 主要表現(xiàn)在： 第一，被征收 人在土地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。 土地管理法 規(guī)定， 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)聽(tīng)取被征地方的意見(jiàn)。 由于征地補(bǔ)償安置方案之前已經(jīng)確定，被征地人在之后發(fā)表意見(jiàn)的 實(shí)際效果和影響很?。欢?，被征地方還應(yīng)該具有針對(duì)除征地補(bǔ)償 安置問(wèn)題以外的其他方面發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)力和機(jī)會(huì)。如果土地被征收 方的相關(guān)訴求無(wú)法表達(dá)，將可能導(dǎo)致矛盾和問(wèn)題的聚積。第 二，對(duì) 被征地方的救濟(jì)措施規(guī)定不足。 土地管

13、理法實(shí)施條例規(guī)定，對(duì)補(bǔ) 償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批 準(zhǔn)征地的人民政府裁決，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人 民法院起訴。此類(lèi)立法對(duì)土地征收爭(zhēng)議的行政和司法救濟(jì)措施缺乏 明確全面的規(guī)定，將可能使土地征收行為相對(duì)人采取簡(jiǎn)單、過(guò)激手 段直接對(duì)抗，激化矛盾。（三）征收補(bǔ)償上的問(wèn)題 土地征收造成的不可預(yù)期和僅由少數(shù)人承受的損害意味著特別 的犧牲。對(duì)于這種損害，理論上應(yīng)該是由受益者即公眾承擔(dān)補(bǔ)償義 務(wù)的，但由公眾承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)是不可行的，因此，就由公眾的合法 代表國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。相關(guān)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）補(bǔ)償范圍項(xiàng)目較少，不能覆蓋被征地人所有損失。土地治理法

14、規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給 予補(bǔ)償。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以 及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。近期，失地農(nóng)民的社保資金也列入 了補(bǔ)償范圍。在實(shí)踐中，存在著被征地人實(shí)際損失不能夠被充分補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象， 如鄰接地?fù)p失、間接可得利益損失等這些雖暫無(wú)法律依據(jù)但理應(yīng)補(bǔ) 償?shù)目陀^損失。 鄰接地?fù)p失補(bǔ)償 ：由于土地征收，可能導(dǎo)致殘存的 土地或鄰接地價(jià)格下跌或遭受其他損失，對(duì)該部分應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償； 由于土地征收使殘存的土地明顯難以滿(mǎn)足以前的用途時(shí)，土地所有 人具有請(qǐng)求征收全部土地的權(quán)力。 間接可得利益損失補(bǔ)償 ：由于土 地征收，使被征地者利用原有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行盈利的活動(dòng)受到影響，出現(xiàn)

15、 了另外的間接損失，包括營(yíng)業(yè)停止或營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小的損失，建筑物 遷移造成的租金損失等。此外，征收土地造成農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的損失 也應(yīng)包括在補(bǔ)償范圍之內(nèi)。（ 2）以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。我國(guó)土地治理法規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前 3 年平均年產(chǎn) 值的 6 10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前 3 年平均年產(chǎn)值的 46 倍，地上附著物和青苗的補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這一法律規(guī)定使確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)反映了一種與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策 性?xún)r(jià)格，不能反映被征收土地的地理位置、勞動(dòng)生產(chǎn)率，可能會(huì)過(guò) 于偏離土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期；同時(shí)給予土地行政 管理部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大，這些

16、都在實(shí)踐中成為了失地農(nóng)民訴求 最為集中的方面。（ 3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。 相比過(guò)去， 1998 年土地管理法雖然已 經(jīng)大幅提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際補(bǔ)償效果不佳，特別是在經(jīng)濟(jì) 發(fā)達(dá)地區(qū)其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地的市場(chǎng)價(jià)格相比是偏低的。加之， 一些地方在征地時(shí)僅以法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償額，被征地方 獲得的補(bǔ)償相當(dāng)?shù)?，不能夠保證“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低” 這一法律原則的實(shí)現(xiàn)。（ 4 ）補(bǔ)償無(wú)法分享土地增值部分。 在土地征收中，行政機(jī)關(guān)運(yùn) 用行政手段，以較低補(bǔ)償費(fèi)獲得集體所有土地，然后再投放到中市 場(chǎng)獲得很高的土地出讓金。該項(xiàng)土地增值部分?jǐn)?shù)額非常大，其實(shí)質(zhì) 就是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫厮a(chǎn)生的級(jí)差地

17、租。由于國(guó)家沒(méi)有 在法律中對(duì)征地過(guò)程中產(chǎn)生的這部分增值額予以確認(rèn)，失地農(nóng)民將 不能從土地增值中享有權(quán)益，也不能分享到城市化和工業(yè)化成果， 這是失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失最大的一個(gè)方面。當(dāng)然，土地征收后出現(xiàn)的土地增值很大程度上是由政府開(kāi)發(fā)建設(shè) 帶來(lái)的，需要政府投入大量資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，行政機(jī) 關(guān)也應(yīng)當(dāng)取得征地后土地增值的一部分。（ 5）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象較多。 土地治理法實(shí) 施條例規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物 及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有。但法律條文卻沒(méi)有具體規(guī)定土地補(bǔ) 償費(fèi)的處分規(guī)則。由于我國(guó)集體所有權(quán)的主體虛位，相關(guān)立法沒(méi)有 明確規(guī)定到底誰(shuí)是“集體”，實(shí)踐中

18、是將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用支配 權(quán)交給了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村干部一級(jí)，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被截留，失地農(nóng)民利 益容易被侵害，容易引發(fā)補(bǔ)償糾紛。（ 6）補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償效果不明顯。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式主要是金錢(qián)補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。當(dāng)前，由于勞動(dòng)用工制度 發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)無(wú)法勝任安置勞動(dòng)力的重任，因此貨 幣安置方式在實(shí)踐中使用最多。補(bǔ)償費(fèi)用往往直接發(fā)到農(nóng)民手上， 常常出現(xiàn)坐吃山空現(xiàn)象，農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障，無(wú)法使其真正 安置就業(yè)，容易誘發(fā)事端。除此之外，國(guó)土資源部在關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知這 一部門(mén)規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞?，但是?于該部門(mén)規(guī)章的法律位階較低， 影響了實(shí)際執(zhí)行效

19、果。（四）現(xiàn)階段的法律應(yīng)對(duì)方法 從根本上講，現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度存在的這些問(wèn)題多屬 于法律制度設(shè)計(jì)上存在的缺陷，理應(yīng)通過(guò)國(guó)家的立法活動(dòng)予以修訂 和創(chuàng)新。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)重視“三農(nóng)”問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)村土地征收制 度中存在的上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于 2004 年 10 月發(fā)布了國(guó)發(fā) 2004 28 號(hào)文即國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 ，國(guó)土資源部 也于 2004 年 11月發(fā)布了關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn) 分別對(duì)土地征收制度進(jìn)行了一定程度的改進(jìn)，分別在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、知情權(quán)、土地補(bǔ)償費(fèi)分配等方面出臺(tái)了若干維護(hù)被征地農(nóng) 民利益的新規(guī)定。分別是：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，

20、應(yīng)按照保證被征 地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，仍不足以使被 征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償 使用收益予以補(bǔ)貼；用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)； 對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè) 安置、入股分紅安置、異地移民安置；在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)應(yīng)將擬征土地的用途、 位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng) 濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)，并應(yīng)告知當(dāng)事人對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑 有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利；按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在 農(nóng)村集體

21、經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制 訂；土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷(xiāo)建制的，土地補(bǔ) 償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置；省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一 年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)建 設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。2008 年 10 月 12 日，中共中央在北京召開(kāi)了十七屆三中全會(huì)， 作出了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)改 革決定）中，分別對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)能，承包土地、集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn)，土地征收保障制度等重大問(wèn)題上作出了重大決定。從中，我 們可喜地看到了農(nóng)村土地征收法律制度進(jìn)一步改革、完善的方向：一、賦予農(nóng)民承包土地新的權(quán)利。 改革決定提出： “完善土 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障