集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策

1、集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對策我國土地的社會主義公有制,包括全民(即國家所有制和農(nóng)民集體所有制。農(nóng)村合作化以后,由于集體土地所有體制的幾經(jīng)變化,各種形式的農(nóng)民集體所有并存,且有的界限不清。隨著改革開放的深入發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的逐步建立,土地作為資源和資產(chǎn)的重要作用日益凸現(xiàn)。為了應(yīng)對實行家庭承包經(jīng)營和對外開放后出現(xiàn)的新形勢,國家加強了對土地管理的立法。故綜觀所有土地問題的立法,行政性的保護國有土地所有權(quán)的法律法規(guī)居多,而經(jīng)濟性的保護集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)相對不足,致使在集體土地所有權(quán)方面存在諸多法律缺陷。為滿足農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,必須進一步健全以完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)為主要內(nèi)容的集體土地法

2、律制度。一、集體土地所有權(quán)的缺陷1.性質(zhì)模糊在人民公社時期,政社合一的體制使集體組織具有雙重屬性,集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊不清。過去,人們一提到集體土地所有權(quán)性質(zhì)問題,大只在于說明它與國有和私有的區(qū)別,至于土地所有權(quán)的主體、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及實現(xiàn)形式,則很少有人問津。實行家庭承包經(jīng)營后,這個問題才逐漸引起重視。近幾年來,學(xué)者們對集體土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)表了各種不同的觀點,其中具有代表性的有三種:第一,集體所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán);第二,集體土地所有權(quán)是一種新型的總有,集體成員對集體財產(chǎn)(土地享有占有、使用和收益權(quán),并且依法按平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán);第三,集體所有權(quán)是“

3、個人化與法人化的契合”,集體財產(chǎn)(土地為集體組織法人所有,而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。(注:參見溫世揚:集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析,中國法學(xué)會民法學(xué)經(jīng)濟法學(xué)98西安年會學(xué)術(shù)研討會論文。根據(jù)土地管理法和有關(guān)法律的規(guī)定,農(nóng)村依法屬于集體所有的土地歸“農(nóng)民集體”所有,由“集體經(jīng)濟組織”或村民委員會或者村民小組經(jīng)營、管理?？梢?集體經(jīng)濟組織是一個經(jīng)濟單位,即凡資產(chǎn)屬于集體所有的從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織均可稱為集體經(jīng)濟組織,而以土地所有權(quán)為核心的“農(nóng)民集體”-分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村內(nèi)的“農(nóng)民集體”,并且在一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村民小組的區(qū)域內(nèi),這種對應(yīng)的“農(nóng)民集體”只能有一個?！凹w經(jīng)濟組織”則無對應(yīng)

4、關(guān)系,一個“農(nóng)民集體”可以有多個集體經(jīng)濟組織。所以,以上第一種觀點認(rèn)為集體土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織享有,既不符合當(dāng)前的實際,也不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。第二、第三種觀點認(rèn)為,集體組織成員的權(quán)利和集體組織的權(quán)利都是集體土地所有權(quán)的組成部分,這一點值得肯定。第二種觀點注意到了集體成員的權(quán)利,忽略了集體組織的權(quán)利,“總有”的權(quán)利不能實現(xiàn),故有不足之處。第三種觀點認(rèn)為集體土地所有權(quán)應(yīng)由集體法人組織享有。集體組織是不是法人和應(yīng)不應(yīng)該成為法人值得討論。目前,法律尚無明確規(guī)定。但應(yīng)指出集體組織成員對集體財產(chǎn)(土地享有的只是社員權(quán)而非股權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為,“農(nóng)民集體所有權(quán)的主體就是一定組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民”?！稗r(nóng)民集

5、體”既非個人,也非法人,不是一種獨立的民事主體,不能作為人格者享有土地所有權(quán)。(注:見韓松:我國農(nóng)民集體所有權(quán)的實質(zhì),法律科學(xué)92年第1 期;我國農(nóng)民集體所有權(quán)的享有形式,法律科學(xué)93年第3期。 即認(rèn)為,集體土地所有權(quán)是一種抽象的權(quán)利,不是具體的,實實在在的權(quán)利。這種觀點雖然反映了當(dāng)前“農(nóng)民集體”和集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀,但無助于解決業(yè)已存在的現(xiàn)實問題。筆者認(rèn)為,集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán),“農(nóng)民集體”不是一個抽象的名詞,而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。在“農(nóng)民集體”中每個成員的權(quán)利是平等的,如對集體土地享有平等的承包經(jīng)營權(quán)。集體成員的權(quán)利是集體所有權(quán)的組成部分

6、,全體成員大會是集體的最高權(quán)力機關(guān)。但是,集體中的成員不能以個人身分享有和行使集體所有權(quán),對集體土地和其他財產(chǎn)不享有可分割的特定份額。所以,集體所有既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有,也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。對集體土地所有權(quán)作此理解,符合民法通則第74條“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有”和第78條“共同共有人對共有財產(chǎn)享有權(quán)利,承擔(dān)義務(wù)”以及共同共有人不得要求將共有的財產(chǎn)分出或者轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。集體土地所有權(quán)性質(zhì)的模糊,是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn),其直接后果將進一步導(dǎo)致對土地?zé)o人負(fù)責(zé)。2.主體虛位集體土地所有權(quán)的主體和集體土地的所有權(quán)的行使,是集體土地所有權(quán)的表現(xiàn)形式。鑒于歷史

7、和現(xiàn)實的原因,雖然在征求意見的過程中反映較多,但新頒布的土地管理法對此沒有作出更加明確、具體的規(guī)定,對原規(guī)定基本上未作大的改動。該法第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”同修改前比較,增加了已經(jīng)屬于村內(nèi)農(nóng)民集體所有的,可由村民小組經(jīng)營、管理的規(guī)定。刪去了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”作為集體經(jīng)濟組織主要形式的規(guī)定,對鄉(xiāng)(鎮(zhèn)和村內(nèi)農(nóng)民集體的次序作了調(diào)整。從這條規(guī)定中可以明

8、確三點:一是集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體;二是農(nóng)民集體有鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體之分;三是集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或村民小組經(jīng)營、管理。尚不明確的亦有三點:其一,農(nóng)民集體可否對土地直接進行經(jīng)營、管理;其二,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或村民小組對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營、管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利,這種權(quán)利是通過委托取得的還是授權(quán)取得的;其三,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體,這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系?由于以上原因,實踐中碰到不少困難。例如,“農(nóng)民集體”一方面是集體土地所有權(quán)主體,另一方面又不能直接從事經(jīng)營、管理,這違反了財產(chǎn)所有權(quán)的法律原則?；蛟S有人會說“農(nóng)民集體”不是具體的經(jīng)

9、濟組織,故不能經(jīng)營、管理。而作為社區(qū)群眾自治組織的村民委員會、村民小組為什么又可以對集體土地進行經(jīng)營、管理呢?又如,1962年制定的人民公社60條規(guī)定“三級所有,隊為基礎(chǔ)”,“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊所有”。這一格局后來在多數(shù)地方變化不大。實行家庭承包經(jīng)營和廢除人民公社以后,就其范圍而言,與公社對應(yīng)的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府,與大隊對應(yīng)的是村民委員會,與生產(chǎn)隊對應(yīng)的是村民小組。所以,現(xiàn)在集體土地大多數(shù)實際上屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體所有。為了尊重歷史,在立法上仍舊保留了“三級所有”的形式。但又突出了村農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的重要主體的地位。(注:見民法通則第74條,農(nóng)業(yè)法第11條,土地管理法第10條

10、。在集體土地確權(quán)登記發(fā)證時,許多地方由省級人民政府作出規(guī)定:鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地只確認(rèn)使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證,不發(fā)所有權(quán)證,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府代管;村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地,統(tǒng)一由村民委員會申請登記,所有權(quán)證發(fā)給村民委員會,只是要求在所有權(quán)證上備注村民小組實際占有的范圍和數(shù)量。在實行家庭承包經(jīng)營時,統(tǒng)一規(guī)定村民委員會為發(fā)集體土地的包方。這種名不正、言不順的作法,一方面造成了集體土地所有權(quán)主體的缺位或錯位,另一方面也違背了民事主體法律地位平等的原則。再如,由于“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的體制原因和“一大二公”的思想原因,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之間的關(guān)系一直不清楚。有的學(xué)者根據(jù)民事

11、法律的一般原理,指出以土地為核心的農(nóng)民集體,不僅各集體之間地位獨立、權(quán)利平等,即使與作為國有土地所有權(quán)主體的國家,其地位和權(quán)利也應(yīng)該是平等的。這無疑是正確的。但也有人對不同的農(nóng)民集體作這樣的理解:鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體是指本鄉(xiāng)(鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民;村農(nóng)民集體是指本村(村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民;村內(nèi)的農(nóng)民集體是指本村民小組范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。并且由此得出結(jié)論:現(xiàn)在的三種農(nóng)民集體之間存在著包涵、從屬關(guān)系。農(nóng)民集體的主體是農(nóng)民,各集體之間的利益關(guān)系是一致的。所以,小范圍的集體應(yīng)服從大范圍的集體。甚至有的學(xué)者還認(rèn)為農(nóng)民集體組織之間存在上下級關(guān)系。(注:王衛(wèi)國:中國土地權(quán)利研究第116頁,第98頁,中國政法大學(xué)

12、出版社1997年5月出版。 這種認(rèn)識在農(nóng)村工作干部中表現(xiàn)得尤為明顯。這實際上已躍進了農(nóng)民集體“越大越公”,和必須由低級向高級過渡的老路。在此還需要提一下的是,1986年制定的民法通則第74條中只規(guī)定了村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體,而隨后制定的土地管理法、農(nóng)業(yè)法中均規(guī)定村內(nèi)各農(nóng)民集體亦可為集體土地所有權(quán)主體。二者之間的沖突,至今未在立法上加以協(xié)調(diào)。3.權(quán)能不全土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán),但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。我國民法通則第71條規(guī)定財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利“,換句話說,占有、使用,收益和處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。土地是”

13、一切生產(chǎn)和一切生存的源泉“,(注:馬克思恩格斯選集第二卷,第109頁。 對人類的生存與發(fā)展有著特別重大的意義,所以,古今中外的國家無不十分重視對土地資源的利用與管理,對所有權(quán)人的權(quán)利作出適當(dāng)?shù)南拗啤Ｎ覈丝诒姸?土地資源稀缺。國家對國有土地和集體所有的土地均實行嚴(yán)格的保護政策。新的土地管理法規(guī)定,為了合理利用土地,切實保護耕地,國家實行土地利用總體規(guī)劃制度,土地用途管制制度,耕地特殊保護制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以,集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)。這種限制是必要的,但是不能忽視,在現(xiàn)在的有關(guān)土地問題的法律法規(guī)中,對集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定明確具體,而保護性規(guī)定相對模糊、抽象。在使用權(quán)和收益權(quán)方

14、面,明顯地存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。通過承包合同取得集體土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民,在逐漸建立起來的市場經(jīng)濟體制下,本應(yīng)享有根據(jù)合同的約定和國家產(chǎn)業(yè)政策,自主合理使用土地和爭取最大收益的權(quán)利。然而在不少基層人民政府常常以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名,用行政命令的方式,把國家保護農(nóng)民利益為基本出發(fā)點的指導(dǎo)性計劃,變成損害農(nóng)民利益的指令性計劃,強行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。當(dāng)前,使用權(quán)和收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的兩項最為重要的權(quán)能,如果不能保證切實享有,與農(nóng)民生存權(quán)休戚相關(guān)的集體土地所有權(quán)將失去存在的價值。此外,農(nóng)民因承包經(jīng)營集體土地而承擔(dān)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)統(tǒng)籌的款項中,亦部分含有以

15、行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配的性質(zhì)。集體土地使用權(quán)還應(yīng)包括使用權(quán)人有依法有償進行出讓和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,但由于缺少可操作的規(guī)定,實踐中這一權(quán)利也難以行使。1988年12月修訂的土地管理法第2 條中曾規(guī)定“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國務(wù)院另行規(guī)定。1993年7月制定的農(nóng)業(yè)法第13條第2款規(guī)定”在承包期內(nèi),經(jīng)發(fā)包方同意,承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面,也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！叭欢?國務(wù)院一直未能制定集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法,在新的土地管理法中則只規(guī)定”土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓“,是否要制定”具體辦法“未作規(guī)定。依據(jù)法律

16、規(guī)定,取得集體土地使用權(quán)的主體包括個人或者單位。取得集體土地使用權(quán)的途徑主要有:(1 本集體組織成員通過簽訂承包經(jīng)營合同無償取得農(nóng)用土地使用權(quán)和按規(guī)定取得的宅基地使用權(quán);(2 本集體組織以外的單位或者個人,通過簽訂承包經(jīng)營合同有償取得的集體土地的使用權(quán);(3單位或個人通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式有償取得的集體所有的”四荒“地使用權(quán)。另外,國家交由集體使用的國有土地的使用權(quán),亦可通過上述辦法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。理論界普遍認(rèn)為,無償取得的承包經(jīng)營權(quán)(等于社員權(quán)加使用權(quán),因具有社會保障性質(zhì),應(yīng)限制或禁止轉(zhuǎn)讓,但可在本集體組織成員間轉(zhuǎn)包;凡有償取得的土地使用權(quán),使用權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓。目前,集體土地使用權(quán)不能正常

17、進行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包,不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制,土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。在集體土地所有權(quán)的各項權(quán)能中,受到限制最多的莫過于分權(quán)。集體土地所有權(quán)不能交易,也不能轉(zhuǎn)讓(國家征用者除外。根據(jù)憲法和土地管理法規(guī)定,“國家為公共利益的需要”,可以依法對集體所有的土地實行征用,征用后轉(zhuǎn)為國家所有。實踐證明,國家征用的土地實際上只有一部分用于“公共利益的需要”,而其他部分則用于商業(yè)性目的。統(tǒng)統(tǒng)視為“公共利益的需要”,至少有兩大弊端:一是容易助長多征、亂征集體土地之風(fēng);二是嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民集體的利益。前些年不少地方政府大搞“以地生財”,政府將低價征用來的土地,高價出讓給商家、企業(yè)使用,或者用地人給政府某些好處

18、后低價使用,在這里政府充當(dāng)了合伙人的角色。另外,現(xiàn)有規(guī)定對被征用的土地,只給少量的地力、地上損失補償費和失去土地人口的安置費,不包括土地本身的價格。實際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在,而否認(rèn)了集體土地(財產(chǎn)所有權(quán)的存在。二、完善集體土地所有權(quán)的對策1.明確集體土地所有權(quán)改革的價值取向關(guān)于集體土地所有權(quán)制度的改革,80年代以來,理論戰(zhàn)線和實際工作部門不斷提出各種主張:(注:王衛(wèi)國:中國土地權(quán)利研究第116頁,第98頁,中國政法大學(xué)出版社1997年5月出版。(1 取消集體土地所有權(quán),實行農(nóng)村土地國有化;(2取消集體土地所有權(quán),實行農(nóng)村土地私有化;(3部分取消集體土地所有權(quán),實行農(nóng)村土地的國家所有、集

19、體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者集體所有和農(nóng)民私人所有二者并存;(4保留集體土地所有權(quán),實行農(nóng)村土地使用制度的改革。我國土地資源有限,人多地少的矛盾突出。據(jù)悉,目前我國人均占有耕地僅為世界人均數(shù)3.75畝的47%。土地制度是社會制度的基礎(chǔ)。在我國歷史上,土地所有權(quán)制度的變革曾引起過社會的激烈的振蕩,甚至政權(quán)的更迭,所以,土地制度的改革必須慎之又慎。印度實行土地私有制后,結(jié)果農(nóng)民的土地不斷被兼并,失去土地的農(nóng)民擁入城市,流落街頭,社會矛盾叢生。這種狀況,我們應(yīng)當(dāng)引以為戒。因為上列前三種主張均涉及集體土地所有權(quán)制度的改革,所以在修改土地管理法時未予考慮,而是堅持農(nóng)村土地集體所有制,適度加強了集體土

20、地使用權(quán)的規(guī)定。對于如何完善集體土地所有權(quán)和使用權(quán),學(xué)者們的見解又有所不同。有的認(rèn)為,我國的現(xiàn)實情況決定了農(nóng)村土地制度改革必須先建立相對完善的土地使用權(quán)制度,在此基礎(chǔ)上才有條件完善土地所有權(quán)制度。(注:皮純協(xié):新土地管理法理論與適用第102頁,中國法制出版社1999年1月出版。筆者則認(rèn)為,完善所有權(quán)制度比完善使用權(quán)制度更為重要。所有權(quán)和使用權(quán)在地位上存在從屬性,即后者從屬于前者,前者決定后者。改革開放以來,在集體土地立法上就存在管理權(quán)優(yōu)位于所有權(quán)的現(xiàn)象,已經(jīng)導(dǎo)致在一些地方以行政權(quán)排擠、代替所有權(quán)的不良結(jié)果。若循先完善使用權(quán)后完善所有權(quán)的思路立法,同樣會不可避免地出現(xiàn)上述情況。那時,要完善所有權(quán)

21、,難度會更大。所以二者應(yīng)當(dāng)同步進行。2.改革農(nóng)民集體組織形式前文已經(jīng)論及,不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行法律法規(guī)中所提到的“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟組織”是兩個不同的概念,前者為享有集體范圍內(nèi)土地所有權(quán)的唯一組織,后者為不特定的經(jīng)濟實體,只對屬于本經(jīng)濟組織的財產(chǎn)享有權(quán)。二者的混淆是造成集體土地所有權(quán)不清的關(guān)鍵所在。改革農(nóng)民集體組織(集體土地所有權(quán)主體,可以著重從兩個方面進行:(1在修改民法通則或制定民法典時,統(tǒng)一規(guī)定“農(nóng)民集體組織”為集體土地所有權(quán)的主體,具有法人資格。在此順便說明一下,對集體土地進行經(jīng)營、管理的“集體經(jīng)濟組織”、村民委員會或村民小組,是否具有法人資格,現(xiàn)有法律未予明確。按常理,村民委員會和村

22、民小組均為群眾自治組織,不具有法人資格。而不論何種性質(zhì)的經(jīng)濟組織是否具有法人資格,則不宜由法律來規(guī)定,應(yīng)通過工商登記來認(rèn)定。建議制定農(nóng)民集體組織規(guī)則(或章程(其名稱可以是××經(jīng)濟(或資產(chǎn)管理委員會,或者其他適合的名稱,規(guī)定農(nóng)民集體組織的性質(zhì)、組成、職責(zé)、權(quán)限以及行使權(quán)利的原則、程序等。使集體土地所有權(quán)主體明晰,行使權(quán)利有現(xiàn)實的組織形式和規(guī)范的運作程序。(2 將目前的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村和村內(nèi)的三種農(nóng)民集體所有改為一種,即村農(nóng)民集體所有或曰村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同共有。理由有三:其一是“三級所有”的體制早已過時,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)和村內(nèi)的農(nóng)民集體所有大多數(shù)都已名存實亡;其二是村農(nóng)民集體所有規(guī)

23、模比較適合當(dāng)前農(nóng)村的生產(chǎn)力水平和組織管理水平,村黨支部和村民委員會又可對其進行指導(dǎo)、監(jiān)督;其三是當(dāng)前不少地方對土地管理法第10條中規(guī)定的三種農(nóng)民集體所有已經(jīng)作了選擇性的理解,且在確權(quán)發(fā)證時將所有權(quán)證發(fā)給了村民委員會,尤其是在地少人多經(jīng)濟比較發(fā)達的東南沿海地區(qū),有的省已作出規(guī)定,集體土地統(tǒng)一歸村農(nóng)民集體所有。另外,自90年代初以來,理論界對集體土地歸村農(nóng)民集體所有,已基本形成了共識。實行土地村農(nóng)民集體所有,因不涉及土地制度的改變,不會引起社會振蕩,又可以使原來所有權(quán)主體缺位的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)和村內(nèi)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體清晰。3.強化農(nóng)用土地使用權(quán)按照用途之別,土地管理法將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)民集體所有的土地絕大部分屬于農(nóng)用地。集體農(nóng)用地由農(nóng)戶長期承包經(jīng)營后,農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)能否得到切實保障,不僅關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益,也影響到集體土地所有權(quán)的完善。對承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)歷來有兩種不同的看法,一種認(rèn)為是債權(quán),另一種認(rèn)為是物權(quán)?，F(xiàn)在,盡管這兩種認(rèn)識的分歧依然存在,但都認(rèn)識到債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán),不利于維護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,不利于使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn),不利于使用權(quán)制度的穩(wěn)定。強化農(nóng)用地使用權(quán)(承包經(jīng)營權(quán)是維護集體土地所有權(quán)的有效措施之一,而強化的途徑是將承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。當(dāng)前,承