法律制度實(shí)施中的問題與環(huán)境管理的對(duì)策

1、法律制度實(shí)施中的問題與環(huán)境管理的對(duì)策 臺(tái)州市環(huán)境保護(hù)局 胡華琴 汪臨委環(huán)境法的貫徹實(shí)施，極大地推動(dòng)了環(huán)境管理各項(xiàng)制度的落實(shí)，對(duì)遏制環(huán)境質(zhì)量下降趨勢(shì)，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，保障人民群眾的身體健康和生命財(cái)產(chǎn)安全起到了重大作用。但由于環(huán)境法所設(shè)定的法律制度都是當(dāng)時(shí)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)的升華，隨著環(huán)境形勢(shì)的發(fā)展，有相當(dāng)部分已無法適應(yīng)環(huán)境管理的需要，并束縛環(huán)保工作的深入開展。本文擬從解剖環(huán)境法律制度的缺陷入手，對(duì)環(huán)境管理制度作深入淺出的分析，提出探索性的對(duì)策措施，為創(chuàng)新環(huán)境管理模式，加大環(huán)境執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為提供借鑒。一、環(huán)境管理法律制度的評(píng)價(jià)通過幾十年的努力，我國(guó)環(huán)境法律制度相對(duì)健全，為環(huán)境管理和行政執(zhí)法提供

2、了依據(jù)。環(huán)境管理的主要制度有：“環(huán)評(píng)”、“三同時(shí)”制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、排污申報(bào)制度、總量控制制度、排污許可證制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度、行政代執(zhí)行制度、強(qiáng)制淘汰制度等。為了便于分析，我們把她歸納為三大類：即預(yù)防性制度、控制性制度和救濟(jì)性制度。(一)預(yù)防性制度實(shí)施情況評(píng)價(jià)。預(yù)防性制度主要有環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，污染物排放量控制制度。這三項(xiàng)制度的貫徹實(shí)施有效地扭轉(zhuǎn)了未批先建，產(chǎn)業(yè)和區(qū)域布局不合理，企業(yè)規(guī)模小、工藝落后、污染嚴(yán)重的局面，使“先審批、后建設(shè)，先達(dá)標(biāo)、后排放”的項(xiàng)目管理原則，深入人心，家喻戶曉。社會(huì)各界和業(yè)主對(duì)環(huán)保部門的項(xiàng)目管理均予認(rèn)可。有關(guān)部門也都配合環(huán)保部門的項(xiàng)目審批。

3、污染物排放總量得到了一定的控制。預(yù)防性制度的缺陷。我國(guó)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，以及污染物排放總量控制制度都有明確的原則規(guī)定，但在實(shí)際工作中，仍存在諸多問題。一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍不明確。國(guó)家環(huán)?？偩蛛m然頒布了“目錄”，但仍有許多項(xiàng)目沒有包括，又沒有需經(jīng)審批項(xiàng)目的原則規(guī)定。二是對(duì)環(huán)保前置審批，有些法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定，即使有明確規(guī)定，也沒有與有關(guān)部門的規(guī)定相銜接。三是“三同時(shí)”執(zhí)行率偏低，業(yè)主重主體工程、輕環(huán)保設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象仍比較突出。環(huán)保設(shè)施未建成、未驗(yàn)收，擅自投入生產(chǎn)的業(yè)主仍比較多。業(yè)主違反“三同時(shí)”制度，環(huán)保部門可責(zé)令其停止生產(chǎn)，但停產(chǎn)期限，復(fù)產(chǎn)條件和審批

4、程序無具體規(guī)定。四是試生產(chǎn)的環(huán)境管理無章可循。試生產(chǎn)期間出現(xiàn)污染事故和糾紛的情況有上升的趨勢(shì)。試生產(chǎn)需經(jīng)環(huán)保審批沒有法律、法規(guī)依據(jù)，試生產(chǎn)期間的環(huán)境管理難上加難。五是建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收弄虛作假現(xiàn)象不同程度存在，驗(yàn)收形同虛設(shè)。驗(yàn)收不久，環(huán)保設(shè)施運(yùn)行不正常，污染物處理不達(dá)標(biāo)，屢見不鮮。六是污染排放總量控制，并未起到控制排放總量的作用。新建項(xiàng)目沒有與污染排放總量掛鉤，總量分配不科學(xué)不透明，總量控制法律制度不健全等。(二)控制性制度實(shí)施情況的評(píng)價(jià)?？刂菩灾贫劝ìF(xiàn)場(chǎng)檢查制度、排污申報(bào)制度、排污許可證制度、排污收費(fèi)制度等。這些制度的實(shí)施，為環(huán)保部門掌握污染企業(yè)污染防治情況，規(guī)范企業(yè)排污行為，遏制污染反彈提

5、供了法律保障。但這些制度本身和實(shí)施過程中仍存在許多缺陷。一是對(duì)企業(yè)拒絕現(xiàn)場(chǎng)檢查，沒有剛性的措施。個(gè)別企業(yè)對(duì)執(zhí)法人員的檢查百般刁難，待勉強(qiáng)同意檢查，卻誤了檢查的時(shí)間。二是排污申報(bào)無法服務(wù)環(huán)境管理需要。主要有：時(shí)間滯后，申報(bào)數(shù)據(jù)可信度差，申報(bào)數(shù)據(jù)核定難等問題。三是排污許可證制度嚴(yán)重滯后，許可設(shè)定的條件，許可取得的程序，許可證的內(nèi)容，排放污染物的核定程序和污染排放情況的監(jiān)督等法律、行政法規(guī)都沒有明確的規(guī)定，部門規(guī)章也沒有系統(tǒng)的、可供操作的規(guī)定。四是排污收費(fèi)制度。排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例較原來的辦法有了較大的突破，對(duì)規(guī)范企業(yè)的排污行為，加大收費(fèi)力度較為有利。但新條例收費(fèi)程序和技術(shù)上要求較高，環(huán)保部門的力

6、量和人員素質(zhì)還跟不上要求，協(xié)議收費(fèi)在各地仍比較突出；其次新條例對(duì)超標(biāo)進(jìn)入城市污水集中處理管網(wǎng)的收費(fèi)沒有明確規(guī)定?！俺瑯?biāo)進(jìn)管”是否構(gòu)成違法也沒有明確界定。(三)救濟(jì)性制度實(shí)施情況的評(píng)價(jià)。救濟(jì)性制度包括限期治理制度、強(qiáng)制淘汰制度、行政代執(zhí)行制度等。這些制度是在預(yù)防性制度和控制性制度難以達(dá)到環(huán)境管理要求下制定補(bǔ)救性制度。它一定程度上強(qiáng)補(bǔ)了前面許多制度難以湊效后帶來的環(huán)境問題，是保證環(huán)境安全的一項(xiàng)強(qiáng)制性措施。救濟(jì)性措施的缺陷。限期治理制度是污染防治設(shè)施達(dá)不到環(huán)保要求時(shí)，對(duì)企業(yè)采取的強(qiáng)制治理措施。多年的實(shí)踐證明是行之有效的環(huán)境管理制度。但仍存在一定的缺陷。主要有：限期治理的期限和種類不明確，限治期間的環(huán)

7、境管理要求不明確，逾期行政處罰彈性較大，可以處罰款，也可以關(guān)閉等。行政代執(zhí)行制度是固廢法立法的創(chuàng)新，其目的和作用是為了保證法律所規(guī)定的義務(wù)得以實(shí)際履行。但這項(xiàng)制度有一個(gè)特定的條件，即法定義務(wù)人拒不履行必須履行的義務(wù)和他人代為履行可以達(dá)到同一目的。這種制度實(shí)施目前還有兩大問題，即代履行人的處置能力不能滿足處置人的要求，以及處置人考慮到經(jīng)濟(jì)承受情況隱瞞危險(xiǎn)固廢產(chǎn)生量，環(huán)保部門也難以準(zhǔn)確地掌據(jù)處置人的實(shí)際產(chǎn)生量。其次，代處置的程序、處置人與代處置人的糾紛處理，不承擔(dān)處置費(fèi)用的行政責(zé)任，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的主體等問題法律都沒有明確規(guī)定。強(qiáng)制淘汰制度是指隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和技術(shù)進(jìn)步，工業(yè)企業(yè)的工藝、產(chǎn)品也要相應(yīng)

8、跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，以先進(jìn)的工藝、產(chǎn)品替代落后的工藝、產(chǎn)品的一項(xiàng)強(qiáng)制性的制度。該制度在許多污染防治法律、法規(guī)中都有明確的規(guī)定，它對(duì)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，降低能耗，減少環(huán)境污染有著積極的作用。但實(shí)施過程中，也反映了一些問題。主要有：淘汰落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品的實(shí)施主體與污染監(jiān)督的實(shí)施主體不一致，環(huán)保部門工作比較被動(dòng)；強(qiáng)制淘汰的目錄與實(shí)際需要淘汰的相距甚遠(yuǎn)，有些非常落后的工藝和產(chǎn)品沒有列入淘汰目錄。二、環(huán)境管理的對(duì)策（一）務(wù)實(shí)創(chuàng)新，揚(yáng)長(zhǎng)避短，確保環(huán)境管理各項(xiàng)制度的貫徹實(shí)施。上升到法律制度的環(huán)境管理制度是環(huán)保系統(tǒng)長(zhǎng)期積累的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)的概括和升華，不能適應(yīng)環(huán)境管理的需要只是其中的一部份或幾個(gè)環(huán)節(jié)，在實(shí)際工作中要

9、以務(wù)實(shí)創(chuàng)新姿態(tài)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，認(rèn)真貫徹實(shí)施。1、法律有明確授權(quán)，但無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容規(guī)定的，環(huán)境管理部門在不違法的情況下，可以要求行政相對(duì)人履行義務(wù)，對(duì)拒不履行義務(wù)的，可以采取相應(yīng)的措施。2、在環(huán)境管理中，找不到直接的具體的管理規(guī)定的，如果原則規(guī)定適用，適用原則規(guī)定。如建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄中沒有列入的建設(shè)項(xiàng)目，可以適用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄中的分類管理依據(jù)和具體適用的要求。3、在行政處罰中，法律有原則規(guī)定，而無具體規(guī)定的，可參照同類法律規(guī)定，結(jié)合環(huán)境管理的實(shí)際，自由裁量決定對(duì)行政相對(duì)人的處罰。如行政處罰中的罰款數(shù)量，有些法律沒有具體的處罰額度范圍，環(huán)保部門可以根據(jù)法律法規(guī)的同類規(guī)定，自由裁

10、量，但要適當(dāng)。4、法律有原則規(guī)定而無明確規(guī)定的，地方政府可以制定規(guī)范性文件作出具體規(guī)定，但不能與上位法和上級(jí)規(guī)定相抵觸。（二）加強(qiáng)調(diào)研，建章立制，彌補(bǔ)環(huán)境法律法規(guī)的缺陷。法律是管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華。立法的指導(dǎo)思想都希望所起草的法律適度超前。但法律往往跟不上社會(huì)的進(jìn)步，幾乎所有頒布實(shí)施的法律都滯后于社會(huì)發(fā)展或者不久即滯后于社會(huì)發(fā)展。所以靠立法解決所有社會(huì)問題是不現(xiàn)實(shí)的。環(huán)境法也一樣，不能僅靠立法來解決所有環(huán)境管理問題。而應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)的框架內(nèi)，不斷總結(jié)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新環(huán)境管理方法，不斷地規(guī)范環(huán)境管理行為。1、不斷地總結(jié)環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境保護(hù)工作的特性（社會(huì)性、綜合性和復(fù)雜性）決定了環(huán)境管

11、理工作必須充分運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的手段，多管齊下、齊抓共管。多年的環(huán)境管理實(shí)踐，積累了許多成功的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)。我們要及時(shí)地加以總結(jié)、概括，并進(jìn)一步提煉、升華，為環(huán)境立法提供依據(jù)。2、建立和完善符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的環(huán)境管理規(guī)章制度。市縣人民政府雖然沒有立法權(quán)，但只要在法律法規(guī)的框架內(nèi)，制定適合于本地持點(diǎn)的環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度，并不與法律法規(guī)相抵觸，對(duì)深化地方環(huán)境管理是非常有益的，也符合最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律范圍問題的座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要精神的。制定環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度或規(guī)范性文件要考慮以下因素：一是環(huán)境管理需要；二是解決本地區(qū)的突出的環(huán)境問題；三是可操作性；四是不與上位法和上級(jí)規(guī)定相抵觸

12、。要克服照搬照抄留于形式，解決不了實(shí)際問題的花架子。3、規(guī)范環(huán)境管理行為。比較健全的環(huán)境法律制度和長(zhǎng)期積累的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，為規(guī)范環(huán)境管理行為，依法治理環(huán)境創(chuàng)造了條件，在今后的工作中要不斷地完善和深化。要把所有環(huán)境管理行為納入法制化軌道。對(duì)可能涉及相對(duì)人合法權(quán)益的行為都應(yīng)當(dāng)有科學(xué)、合法的管理程序。所有可能涉及相對(duì)人合法權(quán)益的，都應(yīng)當(dāng)做到公平、公正、公開。4、創(chuàng)新環(huán)境管理方法。要善于總結(jié)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)。引進(jìn)和借鑒國(guó)內(nèi)外環(huán)境管理的模式。要不斷研究和探索環(huán)境管理的方法。要主動(dòng)地消化吸收系統(tǒng)外的行政管理部門的管理經(jīng)驗(yàn)和模式。要運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)的研究方法，探索環(huán)境管理的新模式。（三）突破傳統(tǒng)，銳意改革，

13、創(chuàng)新環(huán)境管理新模式我國(guó)的環(huán)保工作隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、法律法規(guī)的健全和污染企業(yè)環(huán)保意識(shí)的提高，日新月異。環(huán)保部門的工作思路也要與時(shí)俱進(jìn)，在總結(jié)發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要銳意改革，創(chuàng)新工作模式，以適應(yīng)日益發(fā)展的環(huán)境管理的需要。1、改重審批輕監(jiān)管為嚴(yán)審批緊監(jiān)管。審批是法律授予環(huán)保部門的權(quán)力。希望通過審批來否決不符合法律法規(guī)規(guī)章和環(huán)境管理要求的項(xiàng)目。如果不從嚴(yán)把好審批關(guān)，環(huán)境管理的預(yù)防措施就無法落實(shí)，環(huán)保部門的形象就會(huì)受到傷害，以后監(jiān)管就比較困難。所以審批一定要嚴(yán)，一定要強(qiáng)化責(zé)任，切實(shí)做到誰審批誰負(fù)責(zé)，誰過錯(cuò)誰受罰。審批是環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，批后監(jiān)管則是環(huán)境管理的根本措施。監(jiān)督一定要“緊”，這包括時(shí)

14、間要“緊”，項(xiàng)目審批后就要跟蹤監(jiān)管。力度要大，對(duì)不按建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”和竣工驗(yàn)收要求的，要發(fā)現(xiàn)一個(gè)查處一個(gè)，不能姑息遷就。2、改末端控制為全過程管理。一個(gè)項(xiàng)目，其原料、工藝、設(shè)備、產(chǎn)品、技術(shù)、管理等形成后，再去監(jiān)管，則可能事倍功半。能實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)的管理，則可能是投入小而收效大。因而，環(huán)境管理就應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目選擇的時(shí)候嚴(yán)格把關(guān)，將投入大、產(chǎn)出低、能耗大、效益低、工藝復(fù)雜、污染嚴(yán)重的項(xiàng)目拒之門外。大力推行先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和污染防治技術(shù)。積極推行清潔生產(chǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)采用無毒、無害或者低毒、低害的原料，替代毒性大、危害嚴(yán)重的原料；采用資源利用高、污染物產(chǎn)生量小的工藝和設(shè)備，替代資源利用低、污染物產(chǎn)生量

15、高的工藝和設(shè)備；對(duì)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物、廢水和余熱等進(jìn)行綜合利用或者循環(huán)使用，采用能夠達(dá)到國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制指標(biāo)的污染防治技術(shù)。對(duì)已建的企業(yè)污染物排放超過國(guó)家和地方規(guī)定污染物排放總量控制指標(biāo)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核。使用有毒、有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)過程排放有毒、有害物質(zhì)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)定期實(shí)施清潔生產(chǎn)審核，并將審核結(jié)果報(bào)告所在地的縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門。3、改經(jīng)驗(yàn)管理模式為利用先進(jìn)的科技手段加創(chuàng)新的管理模式監(jiān)管污染企業(yè)的排污行為?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管是多年來行之有效的環(huán)境管理手段，今后仍然需要加強(qiáng)。但僅僅靠監(jiān)管人員的現(xiàn)場(chǎng)檢查來監(jiān)督污染企業(yè)的排

16、污行為顯然達(dá)不到環(huán)境管理的目的。只有依靠科技進(jìn)步，靠現(xiàn)代化的管理手段才能達(dá)到事半功倍的效果。要加大環(huán)?？萍纪度耄兄坪烷_發(fā)適合于本地污染企業(yè)特點(diǎn)的在線監(jiān)測(cè)、監(jiān)控設(shè)備。要制定配套的制度，監(jiān)督企業(yè)正常使用在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)備。環(huán)保部門要配備專職的監(jiān)控人員，監(jiān)視企業(yè)的排污行為，發(fā)現(xiàn)異常情況，在分析的基礎(chǔ)上及時(shí)提供給現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員，并報(bào)告給主管領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查，防止被監(jiān)視企業(yè)弄虛作假，偷梁換柱。（四）強(qiáng)化教育，健全機(jī)制，提高環(huán)境執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。提高環(huán)保執(zhí)法人員整體素質(zhì)，教育是基礎(chǔ)，機(jī)制是動(dòng)力，制度是保障。所有執(zhí)法人員都應(yīng)受到良好的教育，通過激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造性，通過制度來規(guī)范和約束人的行為

17、，各項(xiàng)管理工作才能有序高效開展，環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)制度才能真正落實(shí)，環(huán)保事業(yè)才能不斷地上新的臺(tái)階。1、強(qiáng)化素質(zhì)教育。素質(zhì)教育包括基礎(chǔ)教育、理想信念教育和業(yè)務(wù)教育或叫知識(shí)更新?；A(chǔ)教育由各大專院校進(jìn)行，環(huán)保部門只要把好進(jìn)人關(guān)即可。思想信念教育，也可稱之為公務(wù)業(yè)務(wù)人員的職業(yè)道德教育。環(huán)保執(zhí)法人員必須具備那些素質(zhì)，必須遵守那些紀(jì)律，必須有為事業(yè)獻(xiàn)身的精神等。環(huán)保業(yè)務(wù)教育應(yīng)當(dāng)包括：環(huán)境保護(hù)知識(shí)及完成業(yè)務(wù)工作所需要的知識(shí)。這些知識(shí)應(yīng)當(dāng)適合于環(huán)保部門的各個(gè)崗位。也就是說所有崗位都應(yīng)當(dāng)具備這些最基本的知識(shí)。為了達(dá)到這一要求，要定期不定期的進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流，使所有執(zhí)法人員達(dá)到既定的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求。同時(shí)還要組織知識(shí)

18、更新培訓(xùn)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外有知名的學(xué)者、專家授課，使環(huán)保執(zhí)法人員及時(shí)了解國(guó)內(nèi)外環(huán)境管理最新成果和信息，以借鑒各地的經(jīng)驗(yàn)，使臺(tái)州的環(huán)保工作與時(shí)俱進(jìn)。2、建立機(jī)制。一個(gè)好的機(jī)制，可以形成莫大的動(dòng)力，產(chǎn)生出意想不到的效果。制度著重于規(guī)范，機(jī)制則著重于激勵(lì)。環(huán)保工作的“三性”即社會(huì)性、綜合性和復(fù)雜性，決定了環(huán)保部門的工作量。環(huán)保部門現(xiàn)有的力量根本不能滿足日益增加的環(huán)保工作，建立激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)所有環(huán)保工作人員的積極性迫在眉睫。激勵(lì)制內(nèi)容可以包括：年度崗位目標(biāo)考核，工作成果考核，專項(xiàng)工作考核。鼓勵(lì)環(huán)保工作人員在提高效率的基礎(chǔ)上，努力創(chuàng)造成果，使臺(tái)州環(huán)保工作上一個(gè)新的檔次。3、健全制度。制度的完善和落實(shí)，是做好各項(xiàng)工作的保證。近年來各地