論頂層設(shè)計的四個關(guān)鍵問題在設(shè)計綜合指數(shù)時,最關(guān)鍵的問題是

1、論“頂層設(shè)計”的四個關(guān)鍵問題在設(shè)計綜合指數(shù)時,最關(guān)鍵的問題是“頂層設(shè)計”到底指什么？如何在深化改革的語境中認識這一 中央的戰(zhàn)略性提法？我們有必要沿著四個關(guān)鍵問題進行理論和實踐 的梳理，澄清并厘定其內(nèi)涵， 構(gòu)建對這一關(guān)鍵詞以及衍生理論和制度 設(shè)計的科學(xué)認知。問題一：為什么要引入“頂層設(shè)計”？“頂層設(shè)計”作為一種戰(zhàn)略思路被引入到改革話語體系中是有 其宏觀背景和具體情境的。 關(guān)于當(dāng)前要進一步深化的改革， 其中有三 點是已經(jīng)基本達成共識的：第一，改革進入攻堅階段，漸進式的改革 已經(jīng)遭遇挑戰(zhàn)。與改革開放初期相比，當(dāng)前的改革已經(jīng)涉入“深水” 區(qū)，之所以要在重點領(lǐng)域推進改革其根本目的固然在于社會主義建設(shè) 事

2、業(yè)發(fā)展的客觀需求， 還在于重點領(lǐng)域目前的利益格局以及長期以來 形成的體制癥結(jié)， 已經(jīng)嚴(yán)重制約了生產(chǎn)力的進一步解放和越來越突出 的社會公平正義的訴求。這些問題已經(jīng)不是“漸進式”和“修補式” 措施能夠解決得了的。第二，伴隨著30多年來的改革開放，政治、 經(jīng)濟和社會文化諸領(lǐng)域的體制建設(shè)和運行模式已經(jīng)逐漸明朗， 社會建 設(shè)和社會管理的整體布局已經(jīng)日漸清晰， 制度建設(shè)積累的結(jié)果以及可 供借鑒的發(fā)展經(jīng)驗都表明， “摸著石頭過河”的改革模式已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前深化改革的需要，科學(xué)系統(tǒng)的整體設(shè)計已經(jīng)迫在眉睫。第三， 社會主義事業(yè)建設(shè)到今天，政治、經(jīng)濟和社會文化諸領(lǐng)域的體制運行 和要素互動已經(jīng)系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化，任何一

3、項改革措施都可能牽一發(fā)而 動全身。因此，接下來的改革就越來越像一項系統(tǒng)的“網(wǎng)絡(luò)工程”， 要實現(xiàn)整體的良性運行，必須要有能夠貫徹總體戰(zhàn)略價值和理念的“藍圖”，能夠?qū)崿F(xiàn)“自上而下”的整體的、系統(tǒng)的、把控全局的設(shè) 計，用以指導(dǎo)實踐， 這就是“頂層設(shè)計”之所以被引入高端戰(zhàn)略構(gòu)思 的主要原因。從中央的視角來看， “頂層設(shè)計”意味著一種態(tài)度和理 念： 從態(tài)度上講， “頂層設(shè)計”意味著改革勢在必行，政府責(zé)無旁貸， 要擔(dān)負起“總設(shè)計師”的角色；從理念上講，“頂層設(shè)計”意味著科 學(xué)發(fā)展觀在治國方略上的具體呈現(xiàn)，那就是在尊重基層創(chuàng)新的基礎(chǔ)上， 科學(xué)地設(shè)計改革的藍圖要高瞻遠矚并從全局著眼。問題二：“頂層設(shè)計”到底要

4、設(shè)計什么？盡管我們可以在一定意義上揣測國家和政府對改革的基本方略， 但關(guān)于什么是“頂層設(shè)計”，實際上官方文獻并沒有給出一個明確的 解釋，這也就導(dǎo)致了在后續(xù)的學(xué)界討論中形成了莫衷一是和眾說紛紜 的局面。實際上，“頂層設(shè)計”指的并不是具體的設(shè)計原則和設(shè)計方 案，而是在于對設(shè)計的全局觀和系統(tǒng)觀以及科學(xué)性的強調(diào)，其實質(zhì)是一種科學(xué)的工程設(shè)計理念。在此理念下，“頂層設(shè)計”強調(diào)高端的總控全局的價值觀和理 念的主導(dǎo)， 以及由此產(chǎn)生的針對改革攻堅的系統(tǒng)性和科學(xué)性的自上而 下的總體設(shè)計。這一理解包含兩層含義： 第一，強調(diào)全局觀和系統(tǒng)觀， 也即強調(diào)設(shè)計的“高端性”政府主導(dǎo)。政府主導(dǎo)改革的合法性可以 從歷史和現(xiàn)實兩個

5、角度得到證明：歷史層面，30年來的改革開放經(jīng) 驗表明，政府主導(dǎo)的改革基本上是成功的，不僅在經(jīng)濟上取得了“奇 跡般”的增長，而且在國家治理和社會治理方面形成了日趨成熟的體 制框架和運行模式，積累了豐富的經(jīng)驗；現(xiàn)實層面，改革事關(guān)全局， 關(guān)乎社會主義事業(yè)的興衰成敗，在我國尚未形成較為發(fā)達的_的前提下，由政府把控全局，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域利益關(guān)系，積極推進各項制度和 運行機制的變革和完善是最穩(wěn)妥也是最現(xiàn)實的選擇。 同時需要明確的 是，“頂層設(shè)計”不是“設(shè)計頂層”，也不是“自上而下”的灌輸， “頂層設(shè)計” 不僅不排斥和忽視基層創(chuàng)新， 同時還會將基層創(chuàng)新以及 諸層面的互動納入到設(shè)計中。第二，“頂層設(shè)計”理念下，改革

6、的最基本框架和最核心問題 在重點領(lǐng)域的推進要通過科學(xué)系統(tǒng)地設(shè)計來實現(xiàn)， 這才是設(shè)計的主要 內(nèi)容，其最核心的設(shè)計應(yīng)該包括四個方面：首先是_改革。也即進 一步加快步伐， 建立一整套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和社會文化各項事 業(yè)的民主政體，使_成為推進各領(lǐng)域發(fā)展的“推進器”，全面勝任 新時期國家和社會“治理”的角色要求。其次是經(jīng)濟體制改革。核心 任務(wù)和目標(biāo)就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。 當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的核心問題在 于如何在人口紅利逐漸衰退的前提下，由“勞動力密集型”的生產(chǎn)方 式向“技術(shù)和資金密集型” 生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。再次是社會管理體制改革。 社會管理體制改革和創(chuàng)新的設(shè)計要求于對長期以來重經(jīng)濟輕社會發(fā) 展模式的一種

7、糾正和補償，以及對上述社會問題和_深化趨勢的一種應(yīng)對。社會管理體制究其本質(zhì)是_的延伸，也即如何設(shè)計與當(dāng)前_相匹配的多元參與管理體制。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、 公眾參與”的社會管理體制的倡導(dǎo)，本身就是“頂層設(shè)計”理念的一 種體現(xiàn)。 最后是文化體制改革。 文化體制改革的核心是在進一步確立 社會主義核心價值體系主導(dǎo)地位的前提下實施文化強國戰(zhàn)略， 其重點 是社會主義道德建設(shè)、 文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和振興以及公共文化服務(wù)體系建 設(shè)等多方面的綜合。上述四個方面的“頂層設(shè)計”不僅要體現(xiàn)在理念上，也即要由 中央統(tǒng)一認識， 在全局層面設(shè)計改革的宏觀戰(zhàn)略和整體藍圖， 實現(xiàn)一 種“自上而下” 的系統(tǒng)設(shè)計思路；同時也

8、要具體體現(xiàn)在對四個領(lǐng)域的 整體把握和具體的系統(tǒng)設(shè)計層面， 包括對其目標(biāo)和核心任務(wù)以及當(dāng)前 面臨的主要障礙因素的整體認知和把控， 以及在此基礎(chǔ)上的政策和制 度設(shè)計、資源整合以及整體過程監(jiān)控和評估機制的確立。問題三：“頂層設(shè)計”誰來設(shè)計？從既有的研究和筆者前文的某些具體闡述很容易讓人們形成一 種認知，那就是“頂層設(shè)計”的主體應(yīng)該是“政府”，或者是政府組 織下的“高端視野”，這里的“高端”可以是政府設(shè)置的組織，也可 以是政府的相關(guān)機構(gòu)。實際上上述認知是對“頂層設(shè)計”的誤解。作 為一種科學(xué)決策和戰(zhàn)略管理的工程學(xué)設(shè)計理念和操作方法， “頂層設(shè) 計”本身只是一種工具， 而所謂的“高端”也不是固定的組織和人群。 首先，從當(dāng)前_改革和社會管理體制創(chuàng)新的總體趨向來看，“頂層 設(shè)計”的主體應(yīng)該是多元的， 是以政府為主導(dǎo)的一套多元參與決策的 機制，而不是政府職能部門設(shè)計和決策的產(chǎn)出過程。其次，筆者再次 重申，“頂層設(shè)計”實際上是一套工程設(shè)計理念和原則，其核心是高 端視角的系統(tǒng)性和科學(xué)性要求，這也就意味著主體也應(yīng)該是系統(tǒng)的，也即設(shè)計從中央到地方，從政治經(jīng)濟領(lǐng)域到其他諸領(lǐng)域，