論我國(guó)城鄉(xiāng)平等選舉的進(jìn)步與問(wèn)題

1、論我國(guó)城鄉(xiāng)平等選舉的進(jìn)步與問(wèn)題 關(guān)鍵詞: 選舉/選舉法/選舉權(quán)/直接選舉/間接選舉 內(nèi)容提要: 2010年3月14日，全國(guó)人大對(duì)選舉法進(jìn)行了重大修改。此次修改的主要內(nèi)容是將人大代表的名額分配按城鄉(xiāng)居民四比一比例計(jì)算人口數(shù)修改為按相同比例計(jì)算人口數(shù)進(jìn)行分配。即城鄉(xiāng)居民在選舉時(shí)，不僅一人一票，而且每票同值。這一修改是我國(guó)民主政治的巨大進(jìn)步，但在實(shí)施過(guò)程中仍有需要解決的觀念與技術(shù)上的課題。 2010年3月14日十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法的決定。此次選舉法修改涉及原選舉法中的若干條款，其中，最引人關(guān)注的是將城鄉(xiāng)居民按照“四比一”的比例

2、選舉人大代表的規(guī)定修改為“一比一”，即同比例選舉人大代表。這一修改標(biāo)志著我國(guó)在法律上真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比例選舉，在實(shí)現(xiàn)我國(guó)真正意義上平等選舉的道路上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但同時(shí)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中仍有一些需要解決的問(wèn)題。 一、平等選舉與城鄉(xiāng)居民投票價(jià)值 （一）選舉與民意表達(dá) 我國(guó)第一部憲法即1954年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律上一律平等”；現(xiàn)行憲法即1982年憲法也明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”。而自1953年選舉法開(kāi)始，一直都有關(guān)于城鄉(xiāng)之間選民在投票權(quán)上不平等的規(guī)定。 同時(shí)，從代議制的基本功能上說(shuō)，其終極目的是為了實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，即人民當(dāng)家作主。而人民又是由具有不同利益的

3、階級(jí)、階層、集團(tuán)和群體組成的。這些具有不同利益的階級(jí)、階層、集團(tuán)和群體為了維護(hù)自己的利益，都有平等地選舉自己的代表到代議機(jī)關(guān)去代表自己利益的權(quán)利。在代議機(jī)關(guān)中，具有不同利益的階級(jí)、階層、集團(tuán)和群體的代表充分表達(dá)自己所代表的利益，并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)民主程序和民主原則進(jìn)行妥協(xié)，而形成國(guó)家這一社會(huì)共同體的共同意志即法律。在這一意義上說(shuō)，法律是平衡國(guó)家這一社會(huì)共同體中不同階級(jí)、階層、集團(tuán)和群體的不同利益的產(chǎn)物或者結(jié)果?，F(xiàn)代民主的基本決策原則是“多數(shù)決原則”，即少數(shù)服從多數(shù)、以多數(shù)意見(jiàn)為社會(huì)共同體的意見(jiàn)。簡(jiǎn)言之，多數(shù)決定、少數(shù)服從。這樣，如果一個(gè)階級(jí)或者階層在社會(huì)成員構(gòu)成中占據(jù)著多數(shù)，而由于在投票價(jià)值上

4、的不平等規(guī)定，使他們?cè)诖硭麄儽磉_(dá)利益的代議機(jī)關(guān)中的代表人數(shù)居于少數(shù)，就不能夠充分地表達(dá)自己的意志、維護(hù)自己的利益。因此，社會(huì)共同體中每一階級(jí)、階層、集團(tuán)和群體都有權(quán)平等地參與國(guó)家意志的形成。代議機(jī)關(guān)的構(gòu)成大體上應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)的構(gòu)成，或者說(shuō)代議機(jī)關(guān)的成員構(gòu)成是社會(huì)成員構(gòu)成的“縮小版”。而要達(dá)到這一點(diǎn)就必須保證在投票價(jià)值上的平等。 在我國(guó)，代議制即是人民代表大會(huì)制度，代議機(jī)關(guān)即是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。無(wú)論是全國(guó)人大，還是地方各級(jí)人大，都是由人民選舉產(chǎn)生、代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。因此，人民

5、中的任何階級(jí)、階層、集團(tuán)和群體都有權(quán)平等地參與國(guó)家的政治生活，表達(dá)自己的利益。 （二）城鄉(xiāng)投票價(jià)值差別規(guī)定的不平等性 關(guān)于城鄉(xiāng)投票價(jià)值差別規(guī)定不平等的性質(zhì)，鄧小平在1953年作選舉法草案說(shuō)明時(shí)的解釋是，“在城市與農(nóng)村間，在漢族與少數(shù)民族間，都作了不同比例規(guī)定，就某種方面來(lái)說(shuō)，是不完全平等的?！钡囆∑讲⑽疵鞔_說(shuō)明“不完全平等”的性質(zhì)是什么。通說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)選舉法關(guān)于城鄉(xiāng)投票價(jià)值差別規(guī)定不平等的性質(zhì)屬于形式上的不平等，而不屬于實(shí)質(zhì)上的不平等；在我國(guó)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景下，以這種形式上的不平等保證實(shí)質(zhì)上的平等。 另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)城鄉(xiāng)居民選舉人大代表的不同比例的規(guī)定，并不影響投票的價(jià)值，即

6、我國(guó)實(shí)際上早已實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民之間的“同票同權(quán)”。在關(guān)于選舉法修正案（草案）的報(bào)道中，“同票同權(quán)”的字樣被廣泛使用，許安標(biāo)直言，“這個(gè)概念不是很準(zhǔn)確?！彼忉屨f(shuō)，從我國(guó)現(xiàn)在的選舉來(lái)講，無(wú)論是直接選舉還是間接選舉，參加選舉的每一個(gè)選民或者是代表，他們都有相同的表決權(quán)，他們所投的票在計(jì)算候選人能否當(dāng)選的份量和影響力上也是相同的。所以，每一票的權(quán)利是相等的。大家原來(lái)說(shuō)“同票不同權(quán)”，實(shí)際上把這個(gè)現(xiàn)象有點(diǎn)弄混了。實(shí)際上我們現(xiàn)在說(shuō)的四比一的問(wèn)題，主要是一個(gè)代表名額分配的問(wèn)題，即我們?cè)诜峙涞胤礁骷?jí)人大代表名額和全國(guó)人大代表名額的時(shí)候，按照一個(gè)什么樣的規(guī)則來(lái)進(jìn)行分配。分配的時(shí)候，在選舉過(guò)程中，每一個(gè)人的投票權(quán)

7、利、票的價(jià)值和影響力都是相等的。為此，許安標(biāo)認(rèn)為，用“同票同權(quán)”好像不是很準(zhǔn)確，好像在人民代表大會(huì)選舉上，我們代表里面有不同的構(gòu)成，好像有的一票頂四票，有的是四票頂一票。 筆者認(rèn)為，將我國(guó)選舉法上關(guān)于城鄉(xiāng)居民之間不同比例的投票權(quán)解釋為屬于形式上的不平等是不妥當(dāng)?shù)?。所謂形式上的不平等，即指表面上是不平等的。選舉法關(guān)于城鄉(xiāng)居民投票差別規(guī)定首先當(dāng)然在直觀上或者表面上是不平等的，問(wèn)題是這一所謂表面上的不平等有無(wú)影響到實(shí)質(zhì)上的投票權(quán)的實(shí)現(xiàn)。按照1979年選舉法的規(guī)定，全國(guó)人大代表名額，在城鄉(xiāng)之間按照八比一的比例進(jìn)行分配，即八個(gè)農(nóng)民的選票的價(jià)值與一個(gè)城市居民相同，必然影響到農(nóng)民所選舉的代表的人數(shù)，也必然影

8、響到農(nóng)民在代議機(jī)關(guān)的表達(dá)權(quán)，并進(jìn)而影響到農(nóng)民利益的尊重和保護(hù)。在這一差別規(guī)定上的所謂的實(shí)質(zhì)平等或者真正意義上的平等，如果是保證城市居民的話語(yǔ)權(quán)、保護(hù)城市居民的利益，則其正當(dāng)性基礎(chǔ)就非常令人質(zhì)疑，如果是因?yàn)槌鞘芯用翊砹松鐣?huì)先進(jìn)的文化、先進(jìn)的生產(chǎn)力，在城市居民人口較少的情況下，而需要通過(guò)這一制度安排，以保證城市居民代表的人數(shù)，在一定意義上其正當(dāng)性基礎(chǔ)是可以成立的。上述通說(shuō)認(rèn)為，在人大代表構(gòu)成中城市居民代表多于農(nóng)民代表才是實(shí)質(zhì)上的平等。那么，按照這一通說(shuō)，反過(guò)來(lái)說(shuō)，是否可以認(rèn)為，在農(nóng)民人口數(shù)居多的情況下，在人大代表構(gòu)成中農(nóng)民代表人數(shù)多于城市居民代表，就屬于實(shí)質(zhì)上的不平等？因此，這里首先必須回答一個(gè)

9、基本的問(wèn)題：在農(nóng)民人口數(shù)居多的情況下，在人大代表構(gòu)成中，農(nóng)民代表為什么不能多于城市居民代表？ 我國(guó)目前實(shí)行直接選舉與間接選舉并用的原則。即在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉中適用直接選舉，而在縣級(jí)以上人大代表選舉中適用間接選舉。這樣，在城鄉(xiāng)居民不同比例規(guī)定下，每一選票的價(jià)值的差異并不明顯，或者說(shuō)，在選票上并沒(méi)有體現(xiàn)。例如，在縣級(jí)人大代表中，既有農(nóng)民的代表，也有城市居民的代表，這些代表選舉上一級(jí)人大代表時(shí)，在投票的價(jià)值上并沒(méi)有差異。在直接選舉的情況下，城鄉(xiāng)選區(qū)在選民人數(shù)上的差異就可明顯地看出選票價(jià)值上的差異。 雖然代表人數(shù)的多少直接取決于名額的分配規(guī)則，表面上與投票價(jià)值之間并不存在直接的關(guān)聯(lián)。但是，代表名

10、額分配的基礎(chǔ)是選民的數(shù)量。如果城鄉(xiāng)居民按照四比一的比例計(jì)算，即是將四個(gè)農(nóng)民折合成一個(gè)城市居民，實(shí)際上在投票價(jià)值上當(dāng)然存在四比一之差。例如，在選舉縣級(jí)人大代表時(shí)，因城鄉(xiāng)居民不同比例選舉，農(nóng)民代表在縣級(jí)人大代表的構(gòu)成中必然占據(jù)少數(shù)，在縣級(jí)人大選舉市級(jí)人大代表時(shí)，農(nóng)民代表雖然與城市居民代表在投票價(jià)值上完全相同，但因農(nóng)民代表在人數(shù)上占據(jù)少數(shù)，農(nóng)民當(dāng)選為市級(jí)人大代表的可能性就不大。由此折射出農(nóng)民與城市居民在投票價(jià)值上的實(shí)際差異。在直接選舉的情況下，如果城市居民與農(nóng)民混合在一個(gè)選區(qū)進(jìn)行投票，當(dāng)然無(wú)法體現(xiàn)四比一的投票價(jià)值之差，但按照我國(guó)選區(qū)劃分的規(guī)則，這是不可能的?？梢钥闯?，那種認(rèn)為即使在存在城鄉(xiāng)居民不同比

11、例的情況下農(nóng)民與城市居民已具有相同表決權(quán)的觀點(diǎn)，是值得商榷的。 （三）城鄉(xiāng)投票價(jià)值差別的合憲性 那么，自1953年選舉法開(kāi)始，有關(guān)城鄉(xiāng)選民不同比例投票權(quán)的規(guī)定是否構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民的歧視從而構(gòu)成違憲？ 依據(jù)憲法關(guān)于平等的理論，平等可以分為形式平等和實(shí)質(zhì)平等。形式平等主要是指人格平等和身份平等，實(shí)質(zhì)平等是指不論人們?cè)谙忍焐洗嬖诤畏N差異，結(jié)果上則完全先天?，F(xiàn)代的平等主要是指形式平等、輔之以實(shí)質(zhì)平等。在形式平等的背景下，就必然允許差別規(guī)定的存在，換言之，那種認(rèn)為只要存在差別規(guī)定就是違反平等精神、構(gòu)成歧視的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。其判斷的基本標(biāo)準(zhǔn)是，差別規(guī)定是否具有合理的根據(jù)和是否在合理的限度之內(nèi)。如果差別規(guī)定具有合

12、理的根據(jù)和在合理的限度之內(nèi)，則是在平等的范疇之內(nèi)的，是為平等所包容的；反之，如果差別規(guī)定不具有合理的根據(jù)或者雖具有合理的根據(jù)但超出了合理的限度，都是違反平等原則的，也就是構(gòu)成了歧視。選舉法關(guān)于城鄉(xiāng)之間選民在投票權(quán)上的差別規(guī)定是否具有合理的根據(jù)和在合理的限度之內(nèi)，即是判斷這一規(guī)定是否構(gòu)成違憲的根本點(diǎn)。 先看這一規(guī)定是否具有合理根據(jù)。在城鄉(xiāng)選民之間規(guī)定不同的投票權(quán)的基本根據(jù)主要有兩點(diǎn)： 第一，我國(guó)農(nóng)村人口與城市人口的巨大差異。在我國(guó)的所有人口中，有70%80%的人口居住在農(nóng)村，而只有20%30%的人口居住在大城市或者中小城市。第二，我國(guó)是一個(gè)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家。在我國(guó)所有

13、階級(jí)中，工人階級(jí)代表了社會(huì)發(fā)展的先進(jìn)性和方向。工人階級(jí)為了保證對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，除了通過(guò)自己的政黨即中國(guó)共產(chǎn)黨提出先進(jìn)的政治主張和工人階級(jí)自身起模范帶頭作用外，在作為人民行使國(guó)家權(quán)力的全國(guó)人大和地方各級(jí)人大中有較多人數(shù)的代表，以保證先進(jìn)政治主張得以法律化，也是非常必要的?；谏鲜鰞牲c(diǎn)，就需要在投票權(quán)的價(jià)值上作出不同比例的規(guī)定。 再來(lái)看這一規(guī)定是否在合理的限度內(nèi)。1953年選舉法沒(méi)有明確規(guī)定城鄉(xiāng)選民之間在投票權(quán)價(jià)值上的差別比例，但實(shí)際上存在著較大的差別：1979年時(shí)，我國(guó)處于改革開(kāi)放初期，農(nóng)村比較落后，城市也不很發(fā)達(dá)，仍然有70%80%的人口居住在農(nóng)村，考慮到這一現(xiàn)實(shí)情況，選舉法規(guī)定城鄉(xiāng)選民之間的投

14、票價(jià)值在全國(guó)為八比一、省級(jí)為五比一、縣級(jí)為四比一。這一比例可以說(shuō)是在1953年選舉法基礎(chǔ)上的進(jìn)步。1995年，我國(guó)改革開(kāi)放政策已經(jīng)進(jìn)行了16年，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治等各方面都獲得了較快的進(jìn)步和發(fā)展。特別是在城鄉(xiāng)之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化：（1）城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)上差異逐漸縮??；（2）城鄉(xiāng)居民之間由原來(lái)的固定和封閉狀態(tài)的二元體系到逐漸開(kāi)放，特別是廣大農(nóng)民逐漸流動(dòng)到城市；（3）農(nóng)村的交通狀況獲得了巨大改變；（4）農(nóng)村的文化水平得到顯著提高。農(nóng)村人口中的一部分逐漸轉(zhuǎn)移到附近的城鎮(zhèn)，一部分人口則轉(zhuǎn)移到大中城市，純粹以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民比改革開(kāi)放之前已大為減少?；诖朔N情況，全國(guó)人大常委會(huì)在這次選舉法修

15、改中，將原來(lái)的八比一、五比一、四比一的比例統(tǒng)一規(guī)定為四比一。在改革開(kāi)放實(shí)行30年后的今天，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)獲得了全面發(fā)展和進(jìn)步，城鄉(xiāng)之間選民在投票價(jià)值上需要存在不同比例的社會(huì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)正在逐漸消失。在這一背景下，此次全國(guó)人大常委會(huì)修改選舉法，擬取消城鄉(xiāng)之間投票價(jià)值比例的規(guī)定，是對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展變化的正常反映和及時(shí)反應(yīng)。這一修改使得我國(guó)社會(huì)各階級(jí)、階層、集體和群體都能夠平等地選派自己的代表進(jìn)入到人民代表大會(huì)之中，代表自己的利益，表達(dá)自己的訴求，參與國(guó)家的政治生活，必然有利于協(xié)調(diào)不同利益之間的關(guān)系，有利于社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。 上述表明，全國(guó)人大及其常委會(huì)依據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)變化發(fā)展，在不同歷史時(shí)期將城鄉(xiāng)選民投

16、票價(jià)值比例逐漸縮小?？梢哉f(shuō)，在總體上，投票價(jià)值比例與我國(guó)社會(huì)的具體情況是相適應(yīng)的。因此，不同歷史時(shí)期的投票價(jià)值比例規(guī)定是處于合理限度之內(nèi)的。統(tǒng)而言之，在我國(guó)的具體國(guó)情下，城鄉(xiāng)投票價(jià)值比例的規(guī)定，既具有合理根據(jù)，也在合理的限度之內(nèi)，是為平等原則所包容的，并未對(duì)農(nóng)民構(gòu)成歧視。換言之，選舉法關(guān)于投票價(jià)值比例的規(guī)定并未構(gòu)成違憲。 二、城鄉(xiāng)居民同比例選舉的問(wèn)題 按照2010年全國(guó)人大對(duì)選舉法的修改，2010年3月14日以后人大代表的選舉將實(shí)行城鄉(xiāng)居民同比例選舉。這一修改無(wú)疑是我國(guó)民主政治的巨大進(jìn)步，但在實(shí)行過(guò)程中仍有以下問(wèn)題需要解決。 （一）農(nóng)民代表的人數(shù) 如前所述，官方在修改選舉法過(guò)程中，多次說(shuō)明在實(shí)

17、行城鄉(xiāng)居民同比例選舉的情況下，農(nóng)民代表的人數(shù)不多增加。這一說(shuō)法或者是缺乏根據(jù)，或者是可能在選舉過(guò)程中能夠利用技術(shù)手段控制農(nóng)民代表的人數(shù)。 1、農(nóng)民代表增加的可能性 在直接選舉下，在劃分選區(qū)時(shí)，農(nóng)村選區(qū)與城市選區(qū)的選民人數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相當(dāng)，即農(nóng)村選區(qū)將會(huì)比不同比例選舉的情況下有很大增多。換言之，縣級(jí)人大代表由農(nóng)村選區(qū)選舉的人數(shù)比不同比例選舉下會(huì)有很大增加?？梢酝评?，在縣級(jí)人大選舉市級(jí)人大代表時(shí)，所選舉的農(nóng)民代表就有可能比不同比例選舉下增加；如果市級(jí)人大代表中農(nóng)民代表比例增加，在選舉省級(jí)人大代表時(shí)，農(nóng)民代表的比例也就有可能增加，以此推論，全國(guó)人大代表中農(nóng)民代表的比例就可能比不同比例選舉下增加。 當(dāng)然，

18、在縣級(jí)人大代表選舉時(shí)，農(nóng)村選區(qū)選舉的代表不一定是農(nóng)民，而可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部即城市居民。換言之，農(nóng)民不一定選擇農(nóng)民作自己的代表，而可能選舉更具有代表能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。但這僅僅是選舉過(guò)程中的一種可能性，并不能由此得出農(nóng)民代表不會(huì)增加的結(jié)論。農(nóng)民是選舉農(nóng)民作自己的代表，還是選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作自己的代表，完全是選民自己的自由選擇。 2、以技術(shù)手段控制農(nóng)民代表人數(shù)的可能性 按照現(xiàn)行選舉法的制度安排，以技術(shù)手段控制農(nóng)民代表人數(shù)的基本方法主要有兩條：（1）候選人提名機(jī)制。選舉法第29條第2款規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！备鶕?jù)這一候選人

19、提名機(jī)制，各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的候選人既可以是農(nóng)民代表候選人，也可以是城市居民代表候選人，為了控制農(nóng)民代表的人數(shù)，更多地推薦城市居民代表候選人，而不推薦農(nóng)民代表候選人。當(dāng)然，選民或者代表十人以上聯(lián)名也可以推薦代表候選人，按照這一規(guī)定，農(nóng)村選民或者農(nóng)民代表推薦農(nóng)民代表候選人的可能性就完全存在。各政黨、各人民團(tuán)體推薦的代表候選人在效力上是否高于選民或者代表推薦的候選人，對(duì)此選舉法并未明確。雖然選舉法用的是選民或者代表“也可以推薦代表候選人”，筆者認(rèn)為，這里的“也可以”并不代表在推薦代表候選人的效力上要低于各政黨、各人民團(tuán)體推薦的代表候選人。（2）正式代表候選人的確定機(jī)制。根據(jù)選舉法的

20、規(guī)定，直接選舉下，如果所提代表候選人的人數(shù)超過(guò)正式代表人數(shù)的最高差額比例，由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單；對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見(jiàn)的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。在間接選舉下，如果所提代表候選人的人數(shù)超過(guò)正式代表人數(shù)的最高差額比例，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，按照本級(jí)人大的選舉辦法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進(jìn)行投票選舉。實(shí)踐中，在直接選舉下，通過(guò)預(yù)選的方式確定正式代表候選人的情況極為鮮見(jiàn)，因此，可以通過(guò)由選舉委員會(huì)以協(xié)商的方式確定正式代表候選人來(lái)控制農(nóng)民代表的人數(shù)。在

21、間接選舉下，代表候選人較多時(shí)直接進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選結(jié)果確定正式代表候選人，這種方式較難控制農(nóng)民代表的人數(shù)。 筆者認(rèn)為，一方面，實(shí)行城鄉(xiāng)居民同比例選舉是我國(guó)民主政治的巨大進(jìn)步：另一方面，在實(shí)行城鄉(xiāng)同比例選舉以后，農(nóng)民代表不會(huì)增加，以消除對(duì)農(nóng)民代表增加的顧慮，這是自相矛盾的說(shuō)法。首先，這一顧慮本身是缺乏正當(dāng)性的。在強(qiáng)調(diào)國(guó)家尊重和保障人權(quán)的時(shí)代，在我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面獲得巨大進(jìn)步的背景下，在逐漸消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步的宏觀戰(zhàn)略思維下，仍然擔(dān)心農(nóng)民代表的增加，是一種舊思維下的觀念。其次，在城鄉(xiāng)居民同比例選舉下，農(nóng)民代表仍然不能增加，選舉法這一修改的實(shí)際價(jià)值即不存在。 （二）地

22、區(qū)平等問(wèn)題 選舉法第14條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者本級(jí)選舉委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域所轄的下一級(jí)各行政區(qū)域或者各選區(qū)的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配?！钡?6條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額，由根據(jù)人口數(shù)計(jì)算確定的名額、相同的地區(qū)基本名額數(shù)和其他應(yīng)選名額數(shù)構(gòu)成?！备鶕?jù)選舉法的上述規(guī)定，在分配人大代表名額時(shí)，要考慮三方面因素：（1）該行政區(qū)域的人口數(shù)；（2）相同的基本數(shù)；（3）其他應(yīng)選數(shù)。因此，人口數(shù)只是確定代表名額的一個(gè)因素，而不是全部因素。此次

23、的同比例選舉，只是城鄉(xiāng)居民之間按照相同人口數(shù)計(jì)算代表名額基數(shù)，而不是按照城鄉(xiāng)居民四比一的比例計(jì)算代表名額基數(shù)。換言之，只是在計(jì)算人口數(shù)時(shí)，不分農(nóng)民還是城市居民身份，并不是在全國(guó)人大或者地方各級(jí)人大選舉范圍內(nèi)，純粹按照人口數(shù)分配代表名額。 依據(jù)選舉法的規(guī)定，全國(guó)人大代表不超過(guò)3000人。3000名全國(guó)人大代表中，其基本構(gòu)成是，以十一屆全國(guó)人大代表數(shù)為例：（1）相同基本名額數(shù)代表。假如省、自治區(qū)、直轄市不分大小和人口多少，一律20人即相同基本數(shù)，全國(guó)32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共計(jì)640人。（2）解放軍代表共268人。（3）香港特別行政區(qū)代表共36人。（4）澳門特別行政區(qū)代表共12人。（5）臺(tái)灣省代表

24、，共13人。（6）歸國(guó)華僑代表共35人。（7）少數(shù)民族代表。根據(jù)選舉法的規(guī)定，人口特少的少數(shù)民族至少有一名全國(guó)人大代表。少數(shù)民族代表共411人，其中有一部分應(yīng)當(dāng)是在總名額中專門指定給人口特少的少數(shù)民族的，數(shù)字不詳，假定100人。（8）其他特殊人士代表。數(shù)字不詳，假定100人。（9）按照人口數(shù)產(chǎn)生的代表。十一屆全國(guó)人大代表共計(jì)2987人，假定十二屆全國(guó)人大代表仍然保持這一數(shù)量，在扣除上述各種因素考慮的名額之后，還剩余1783人。該1783名全國(guó)人大代表按照人口數(shù)進(jìn)行分配，即按照人口數(shù)進(jìn)行分配的基數(shù)不是2987名，而只是1783名。 全國(guó)人大代表的選舉采用地域代表制和職業(yè)代表制。以地域代表制為例，

25、在城鄉(xiāng)居民不同比例選舉下，城鄉(xiāng)居民之間在投票價(jià)值上存在著不平等；在實(shí)行同比例選舉下，在某一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)居民之間在投票價(jià)值上實(shí)現(xiàn)了平等，但又形成了新的地區(qū)之間在投票價(jià)值上的不平等問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行一院制的人民代表大會(huì)制，全國(guó)人大代表名額的分配既要考慮城鄉(xiāng)之間的平等問(wèn)題，也要考慮地區(qū)之間的平衡問(wèn)題。因此，在分配全國(guó)人大代表名額時(shí)，考慮各地區(qū)、各民族、各方面的因素，是具有合理根據(jù)的。但如果過(guò)多地考慮這些因素，即相同基本數(shù)和其他應(yīng)選數(shù)在總名額中占據(jù)的比例過(guò)高，實(shí)際由人口數(shù)確定和分配的名額就會(huì)過(guò)少。換言之，在實(shí)行城鄉(xiāng)居民同比例選舉之后，如果全國(guó)人大由省、自治區(qū)、直轄市選舉的代表人數(shù)與實(shí)行城鄉(xiāng)居民不同比例選舉時(shí)基本相同甚至完全相同，這樣，在