環(huán)境污染責任保險制度選擇的利弊分析

1、    環(huán)境污染責任保險制度選擇的利弊分析         一、我國環(huán)境污染責任保險的現(xiàn)狀及困境環(huán)境污染責任保險是保險業(yè)中的一個遲來的新客，是隨著環(huán)境污染事故的不斷出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識的不斷增強而應運而生的。環(huán)境污染責任保險是指以被保險人因污染環(huán)境而應承擔的環(huán)境賠償或治理責任為標的的責任保險。環(huán)境污染責任保險與一般責任保險的不同在于其所應承擔的經(jīng)濟責任是因污染環(huán)境而致。環(huán)境污染責任保險由公眾責任保險發(fā)展而來，它最初產(chǎn)自美國。20世紀60年代以前，美國的環(huán)境風險還不突出，環(huán)境責任

2、案件較少，因此公眾責任保險保單并未將環(huán)境責任損害賠償列為除外責任。到1973年，幾乎所有的公眾責任保險保單都將故意造成的環(huán)境污染和逐漸性的污染所引起的環(huán)境責任列為除外責任，取而以專門的附加保險來提供保障。公眾責任保險保單有兩個附加的污染責任保險條款，一個為指定地點有限污染責任條款，承保污染事故引起的身體傷害和財產(chǎn)損失責任，一般僅限于被保險人污染環(huán)境而造成的突然發(fā)生的損害事故；另一個為指定地點污染責任條款，除了承保身體傷害和財產(chǎn)損失外，還承擔清除受害人處所內(nèi)污染所產(chǎn)生的費用。盡管一直以來，反對環(huán)境污染責任保險的聲音一直存在。反對者認為環(huán)境污染責任保險增加了投保企業(yè)的道德風險。但是，大多數(shù)學者還是

3、支持環(huán)境污染責任保險的。因為在理想情況下，對于企業(yè)來講，如果發(fā)生突發(fā)、意外的惡性污染事件，將需要支付一大筆賠償金去賠償，這將導致企業(yè)財務狀況的惡化，甚至破產(chǎn)。所以，從這個意義上說，企業(yè)如果參加環(huán)境污染責任保險，就可將突發(fā)、惡性污染事件的風險轉(zhuǎn)嫁給保險人，企業(yè)只需要繳納一定的保險費。如果沒有環(huán)境污染責任保險，很多惡性污染事件事后的賠償工作，都是以企業(yè)破產(chǎn)和國家財政支出作為代價的。例如，在中國現(xiàn)行法律下，環(huán)保部門對企業(yè)因環(huán)境污染而開出的最大罰款額度只有100萬元，這個數(shù)字相對中央和地方政府為阻隔污染惡化，以及后期投入的治理費用簡直是杯水車薪。所以，在惡性污染事件發(fā)生之后，由于企業(yè)無能為力，大部分損

4、失只有國家和政府來承擔了。這樣做的結(jié)果是，一方面導致企業(yè)和污染受害者雙輸。另一方面，國家的財政用來補貼企業(yè)的過失行為也有違社會公平，畢竟國家的財政收入來自全體納稅人繳納的稅款。所以，環(huán)境污染責任保險是解決污染事件賠償?shù)谋容^理想的一種方式。中國的環(huán)境污染責任保險始于2005年11月的松花江水污染事故。當時，吉化雙苯廠發(fā)生爆炸事故后，含苯廢水被排人松花江，造成大面積水域被污染，嚴重危及了沿岸老百姓飲用水的安全。這一事件促使了中國環(huán)境污染責任保險制度的出臺。2007年12月，環(huán)境保護部和保監(jiān)會決定在江蘇、湖南、湖北、河南、重慶、深圳、寧波和沈陽開展試點，為2012年在全國范圍內(nèi)推行環(huán)境污染責任保險提

5、供經(jīng)驗。2008年初，國家環(huán)?？偩趾捅１O(jiān)會簽署了關(guān)于環(huán)境污染責任保險的指導意見，開始在我國推行環(huán)境污染責任保險制度。迄今為止，環(huán)境污染責任保險已經(jīng)試點近兩年了。各地區(qū)的試點工作顯示，環(huán)境污染責任保險遭遇了諸多尷尬。以某保險公司在湖南的經(jīng)營情況為例，到2009年上半年為止，湖南參保企業(yè)共36家，有5家企業(yè)已經(jīng)出險。保險公司說將來有信心努力做到60家企業(yè)參保。在試點期間，投保率是大家所關(guān)心的重要數(shù)據(jù)。投保率不高，違背了保險經(jīng)營基礎的大數(shù)法則，長期發(fā)展會產(chǎn)生惡性循環(huán)，導致保險經(jīng)營失敗。針對環(huán)境污染責任保險投保率低這一現(xiàn)象，一些地方也推出了一系列激勵措施，例如，某地區(qū)環(huán)保局設定了一個參保期限，對當?shù)卦?/p>

6、期限內(nèi)主動參保的企業(yè)，可在排污費里拿出50%給予補貼；如在期限內(nèi)不參保的，不僅不能享受補貼，同時還會在申報環(huán)保專項基金以及新項目審批等方面被“從嚴把關(guān)”，并在違規(guī)時被“從嚴處罰”。實際上，這些舉措已經(jīng)帶有了明顯的強制性色彩。根據(jù)我國目前的規(guī)定，參保環(huán)境污染責任保險是非強制的，自愿投保的，政府只是鼓勵參保。如果要將參保環(huán)境污染責任保險由非強制上升為強制，需要修改立法，而試點地區(qū)所遭遇的這一系列尷尬，讓人們把解決問題的方向都指向了從“非強制”到“強制”的根本變化上。所以，一時間，是否應當像機動車輛第三者責任保險那樣，把“非強制”的環(huán)境污染責任保險轉(zhuǎn)成“強制”的，又成為了人們討論的焦點。那么，“強制

7、”是否是解決環(huán)境污染責任保險的最好或唯一的方法呢？“強制”有哪些有利和不利的影響呢？除了“強制”以外，我們是否還有其他方法可以選擇呢？本文將在這幾個方面進行深入分析和論述。二、強制性責任保險的利由于責任保險在供給和需求方面都具有許多與其他保險產(chǎn)品不同的特征，強制性責任保險的產(chǎn)生就是為了解決責任保險所具有的正外部性、逆選擇等許多不利于購買責任保險的因素。避免當風險發(fā)生時而責任保險又缺位，從而使受害人的權(quán)益受損的情況發(fā)生。強制性責任保險的推出是因為存在以下優(yōu)勢：1、保障受害人的利益，保證賠償，穩(wěn)定社會強制性責任保險要求特定人必須投保，可以保障受害人在任何情況下都能夠得到有效賠償，維護社會公益。通常

8、，責任風險發(fā)生后，如果過錯者沒有投保，或者保險公司拒絕受理，或者過錯者因自己的經(jīng)濟條件無法承擔賠償責任時，受害人的權(quán)益就無法得到保障。此時，受害人不得不求助于政府，這樣就會加重政府負擔，不利于社會的穩(wěn)定與和諧。而強制性責任保險能夠借助保險公司的力量保證賠付，從而解決問題。這是強制性責任保險最大的優(yōu)點，也是開辦強制性責任保險的初衷。另外，大多數(shù)國家的強制性責任保險通常都賦予受害者具有直接請求權(quán)，受害者可以直接向保險公司提出索賠，從而使受害人得以迅速獲得理賠，這也更大地保障了受害人的利益。2、解決逆選擇的問題，降低了保險公司的經(jīng)營風險逆選擇是保險公司面臨的一個非常難以解決的問題。其含義是指每個人在

9、買不買保險和買什么保險時，都是按照對已有利的原則做出決策的。也就是說高風險的人更傾向于購買保險，而低風險人更傾向于不買保險，嚴重的逆選擇可能會導致保險公司的經(jīng)營失敗。保險公司通常是通過采用限制性的保單條款、嚴格核保、嚴格理賠等多種方式來應對逆選擇的。然而，這樣做又會提高保險公司的經(jīng)營成本。另一個方面，盡管保險公司采用了多種方法來防范逆選擇，但是仍然很難徹底解決。強制性責任保險則要求無論責任風險的大小都一律要求強行投保，而且無論責任風險的大小都要購買相同的責任限額，投保人無法自行選擇。同時，所有投保人的保單條款都是完全一樣的，也無法自行選擇。也就是說，強制性責任保險是以統(tǒng)一條款、統(tǒng)一費率、強制銷

10、售、強制投保的形式運作的，其本質(zhì)上等同于一張團體保險。借助這樣強制性的標準化、規(guī)范化的經(jīng)營模式，強制性責任保險能夠從根本上解決逆選擇的問題，并且降低了保險公司所面臨的經(jīng)營風險。3、保費整體上比較低廉，減輕了投保人的負擔強制性責任保險由于是按照國家法律來實施的，因此大多數(shù)都是非盈利性的保險，按照不盈不虧的原則進行經(jīng)營的這個不盈不虧的原則有四層含義：首先，在費率結(jié)構(gòu)中不包含利潤項。其次，純保險費是不盈不虧的。如果當年度純保險費收入超過了賠款及已發(fā)生未報告賠款的，則會將此差額提存準備金，作為盈虧調(diào)節(jié)的資金；如果多年累計下來都是盈余，則會降低純保費。第三，附加費用不盈不虧。經(jīng)營強制性責任保險的各個商業(yè)

11、保險公司，由于經(jīng)營績效的高低不同，所支出的各項附加費用也會有所不同。但是經(jīng)營強制性責任保險的全體保險公司的附加費用總額上應當維持不盈不虧。也就是說，個別保險公司經(jīng)營強制性責任保險的盈虧由其自行負責。第四，保險資金運用所得不盈不虧，保險資金的運用收益將抵減保險費。因此，理論上，強制性責任保險的這種不盈不虧的原則將使強制性責任保險的價格大大低于商業(yè)性責任保險。另外，強制性責任保險的經(jīng)營成本比較低，使得其價格低于商業(yè)性保險。由于強制性責任保險大多都是全國統(tǒng)一條款、統(tǒng)一費率、統(tǒng)一保險金額，同時又是強制性購買，也不存在任何的逆選擇問題，因此，保險公司無須自行設計產(chǎn)品，只需要采用國家統(tǒng)一的條款費率；保險公

12、司也無須主動地積極展業(yè)，完全可以坐等客戶自行上門；保險公司也無須嚴格核保，因為根本不存在逆選擇問題。所以保險公司的在產(chǎn)品設計、銷售、核保等環(huán)節(jié)的經(jīng)營成本都能大大地降低，從而能減輕投保人的負擔。第三，強制性責任保險既然是國家法律要求的，通常都是免稅的。所以保險公司經(jīng)營強制性責任保險的所得是不需要交納任何稅收的，包含營業(yè)稅和所得稅。這使強制性責任保險的成本進一步降低，減輕了投保人的負擔。三、強制性責任保險的弊（一）強制性責任保險的成本前面分析了強制性責任保險的經(jīng)營模式能夠降低某些成本，解決商業(yè)性責任保險所無法解決的逆選擇等難題。但是強制性責任保險的產(chǎn)生、建立與實施過程中還會隨之發(fā)生許多其他的成本，

13、包括立法過程成本、執(zhí)法管理成本和遵守法律成本等等，而這些成本在商業(yè)性責任保險中是不存在的。1、立法過程成本通常，強制性責任保險的產(chǎn)生與實施都必須具有完善的法律基礎的。而法律的制定是需要成本的。任何法律的立、改、廢都會耗費一定的人力、物力和財力，如調(diào)研論證費用、召開立法座談會、立法聽證會的費用、以及審議表決費用等。以我國目前唯一的強制性保險為例，在交強險的實施過程中，首先是有關(guān)機構(gòu)經(jīng)過長期的調(diào)查研究、醞釀與準備，提請全國人民代表大會常務委員會，經(jīng)過討論后通過了道路安全交通法，并授權(quán)國務院制定具體辦法。而國務院又在機動車交通事故責任強制保險條例中，授權(quán)保監(jiān)會會同公安部門、衛(wèi)生主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門

14、規(guī)定機動車交通事故責任保險限額，保監(jiān)會負責審批保險費率。2006年6月19日，保監(jiān)會又批復同意中國保險業(yè)行業(yè)協(xié)會制定的機動車交通事故責任強制保險條款。直到2006年7月1日，第一版交強險才出臺。而后，2007年12月29日，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上又討論并通過了全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改中華人民共和國道路交通安全法）的決定。此之外，在交強險實施的過程中，還進行了多次聽證會、專家會議討論以及多次修改等等。這一切活動都是需要成本的。2、執(zhí)法管理成本執(zhí)法管理成本是政府為了保障法律的貫徹落實而支付的一切費用，包括為實施法律進行的宣傳、機構(gòu)設置、人員配備、體

15、制改革、審批許可及執(zhí)法監(jiān)督等諸多方面的投入。法律的尊嚴是需要花成本去維護的，嚴格遵守法律也需要花成本去監(jiān)督的。以交強險為例，在機動車輛強制性第三者責任保險制度確定并出臺之后，為了貫徹實施這一制度，為了實現(xiàn)交強險不盈不虧的目的，我們至少必須從兩個方面進行執(zhí)法管理。其一是監(jiān)督“強制性”是否能夠落實。法律賦予交通管理部門對于沒有購買交強險就上路的車輛處以兩倍保費的罰款。但是即使法律這樣規(guī)定，目前交強險的投保率也只有38%。其中，汽車的投保率已達70%左右，而摩托車和拖拉機的投保率比較低。其二是對經(jīng)營交強險業(yè)務的保險公司進行核查。因為我國交強險運作采取的是商業(yè)運作模式，中國保監(jiān)會依法對保險公司的機動車

16、交通事故責任強制保險業(yè)務實施監(jiān)督管理。同時，保監(jiān)會每年對保險公司的機動車交通事故責任強制保險業(yè)務情況進行核查，并向社會公布。另外，社會各界，特別是媒體也可以通過各種形式對交強險的經(jīng)營管理情況進行監(jiān)督。當然，這些監(jiān)督行為也都是需要成本的。3、遵守法律成本遵守法律成本包括守法成本和違法成本。守法成本是基于法律規(guī)范的強制性需求，約束對象為遵守法律規(guī)定引起的行為改變而付出的成本。違法成本是指人因違反法律規(guī)定而承擔的民事、行政、刑事責任以及由此而造成的經(jīng)濟、信用、人格權(quán)等方面的損失。在大多數(shù)法律的要求中，社會公眾和組織在遵守法律時都可能產(chǎn)生成本。強制性責任保險也一樣給社會公眾和組織帶來了守法成本。以交強

17、險為例，要遵守法律，無論駕駛員及車輛的風險大小，都必須支出950元購買交強險。這項支出是公眾額外支出的成本。因為如果不是國家強制力的存在，被假設為“理性經(jīng)濟人”的守法主體，是不會增加自己支出的。特別是對于那些風險比較低的車輛和駕駛員，如果沒有交強險制度，他們可能是根本不需要支出950元的，這項支出是被迫支出的。如果沒有遵守法律，也會產(chǎn)生違法成本。社會成員在選擇違法時，違法行為一方面會對社會造成一定的破壞，這些損失就構(gòu)成了立法的機會成本。另外，國家在糾正違法時對違法者施加的懲罰也減少了社會福利，從而構(gòu)成了法律強制力的價格。而就強制性責任保險而言，如果選擇違法，則大多會被處以經(jīng)濟處罰。比如，車輛沒

18、有購買交強險就上路，則交通管理部門有權(quán)處以兩倍保費的罰款，即1900元罰款。這項支出無疑也增加了社會公眾的成本支出。（二）強制性責任保險的缺陷除此之外，強制性責任保險這種制度并非是十全十美的，其仍然存在著一些無法解決的缺陷。所以，強制性責任保險在一開始推出時就受到人們的置疑。人們認為強制性責任保險制度具有以下不足：1、強制性責任保險的賠償能力比較有限：強制性并不能保證所有的受害人都能夠得到補償，其賠償范圍和賠償金額都是有限的；而且，強制性責任保險提供的是不完全的保障，所要求的最低保障限額不能夠滿足受害人的全部需求；同時，在強制性責任保險的法律體系中，受害人在獲得賠償之前可能會有相當長的時滯；除

19、此之外，強制性責任保險這種經(jīng)營模式并不能夠完全減少未投保的數(shù)目。2、強制性責任保險不能從根本上解決侵權(quán)責任風險：因為，強制性責任保險不能夠防止或減少損失的發(fā)生次數(shù)，也無法降低損失的發(fā)生概率。3、強制性責任保險破壞了保險公司的正常經(jīng)營：因為強制性責任保險限制了保險公司選擇優(yōu)質(zhì)客戶的自由；而且強制性責任保險使優(yōu)秀的投保者為惡劣的投保者提供了費率補貼，這種做法顯然是極其不公平的。所以，政府機構(gòu)為了施行強制性責任保險制度，為了盡量解決強制性責任保險制度所具有的缺陷，采取了各種措施，努力保證強制性責任保險制度的有效性。例如加大執(zhí)法力度，確保投保率；加大監(jiān)管力度，提高保險公司經(jīng)營效率和經(jīng)營激情；采取差別費

20、率獎勵低風險者等等。而這些措施在提高強制性責任保險制度有效性的同時，也進一步提高了它的成本。四、強制性責任保險的利弊比較綜上所述，強制性責任保險不是一個十全十美的解決方案，我們應當對其進行利弊分析。如果在利弊分析結(jié)果中，強制性責任保險制度帶來的凈經(jīng)濟效益為負，而國家卻仍然要動用國家機器去強制性地實施，那么這就違反常規(guī)了。經(jīng)濟學中有一個俘獲理論，它認為，制定制度的機構(gòu)實際上代表了社會的某一特殊利益集團，實行制度的整個過程最終將變成是為這一特殊利益集團的產(chǎn)業(yè)服務，服從制度者被實施制度者所俘獲。俘獲政府者將促使政府獎勵某項制度，這種人可能是那些有可能從中獲益的人。這種違反常規(guī)的制度勢必會受到人們的指

21、責和不滿。所以，政府在考慮是否應當將環(huán)境污染責任保險修改為“強制性”責任保險制度時，在正式立項前必須進行利弊分析。如果在強制性責任保險的利弊分析結(jié)果中，強制性責任保險制度帶來的凈經(jīng)濟效益為負，那么這項制度是沒有必要存在的，可能以商業(yè)性責任保險制度來實施會更加合理。五、各國環(huán)境污染責任保險制度的借鑒環(huán)境污染責任保險在其他國家已經(jīng)存在許多年了，它們的發(fā)展歷程值得我們借鑒。具體來講，目前西方國家的環(huán)境污染責任保險制度，主要有強制型、任意型、綜合型三種模式。美國和瑞典采用的是典型的強制型環(huán)境污染責任保險制度。美國采用了專門承保機構(gòu)承保環(huán)境污染責任保險，其強制性保險制度主要適用于有毒物質(zhì)和廢棄物的處理、

22、處置可能引發(fā)的損害賠償責任。1976年，美國的資源保全與恢復法授權(quán)國家環(huán)保署長對毒性廢棄物的處理、儲存或處置制定管制標準，其中包括必要或可期待的財務責任。而后，環(huán)保署署長在其依法發(fā)布的行政命令中，要求業(yè)主就日后因?qū)Φ谌说膿p害賠償責任（包括對人身和財產(chǎn)的損害）而關(guān)閉引起的費用以及關(guān)閉后三十年內(nèi)所可能引發(fā)的監(jiān)測與維護費用進行估算，并且必須投保。在責任范圍上，強制性保險一般只限于突發(fā)性事故。瑞典是世界上環(huán)境管理最為嚴格的國家之一。瑞典限定了強制性責任保險的賠償條件，在其環(huán)境保護法第十章中規(guī)定將訴訟程序置于保險程序之前，要求受害者必須是在通過侵權(quán)訴訟得不到賠償?shù)那闆r下才能獲得環(huán)境損害保險賠償。不論是

23、大規(guī)模的環(huán)境損害，還是相鄰的、只影響到特定少數(shù)人的環(huán)境損害受害人，都有權(quán)依據(jù)環(huán)境損害賠償法或環(huán)境損害保險獲得環(huán)境損害賠償。法國、英國和日本是典型的采用任意型環(huán)境污染責任保險制度的國家。法國、英國等以任意責任保險為原則，是否投保環(huán)境污染責任保險取決于投保人的自愿，法律和政府一般無權(quán)強制企業(yè)投保，但在法律有特別規(guī)定的情況下也可以實行強制責任保險。法國于20世紀70年代開辦專業(yè)的環(huán)境污染責任保險。在此以前，企業(yè)可能發(fā)生的突發(fā)性事故是以一般的責任保險單承保的。1977年，由英國保險公司和法國保險公司組成了污染再保險聯(lián)營，制定了污染特別保險單。其承保范圍不再限于偶然性、突發(fā)性的環(huán)境損害事故，而且對于因單

24、獨、反復性或繼續(xù)性事故所引起的環(huán)境損害也予以承保。英國則是采用了非特殊機制承保。1965年，英國規(guī)定核裝置安裝者必須負責最低限額為500萬英磅的核責任保險。1970年，承保因聲震等噪音污染而造成的損害賠償責任。1974年，倫敦保險市場第一次對單獨、反復性或繼續(xù)性環(huán)境損害也予承保。在日本，相關(guān)機構(gòu)是根據(jù)地方政府和中央政府官員給出的“行政建議”，與企業(yè)就其運營和工業(yè)發(fā)展設施達成“污染控制協(xié)議”。協(xié)議限定了具體的排放標準，提出了監(jiān)督和報告的要求。污染控制協(xié)議是一種自愿協(xié)議，不具有法律強制力。但是，日本的大多數(shù)工業(yè)公司不愿意因沒有實現(xiàn)他們自愿制定的標準而失去信譽，因而盡管這是自愿的，但的確是非常有效的

25、一個實施機制。德國是將強制責任保險制度與財務保證或擔保制度相結(jié)合的綜合型國家。在德國，特定設施的所有人必須采取一定的預先保障義務履行的預防措施，包括責任保險、由州和聯(lián)邦政府免除或保障賠償義務的履行、金融機構(gòu)提供財務保證或擔保等三項措施。1991年，德國開始實施強制環(huán)境損害責任保險，要求設施所有人必須投保，以使受害人能及時得到損害賠償。由于法律做出了強制性的規(guī)定，所以環(huán)境污染責任保險實質(zhì)上就成了特定設施的企業(yè)法定強制性義務。盡管不同發(fā)達國家的環(huán)境污染責任保險采用不盡相同的模式經(jīng)營，但它們在發(fā)展中有著一些共同的特點和發(fā)展趨勢。首先，這些發(fā)達國家比較傾向于實行強制保險。說明發(fā)達國家更加注重環(huán)境惡化和環(huán)境民事責任的問題。其次，其環(huán)境污染責任保險的承保范圍逐步加大。從國外環(huán)境污染責任保險的實踐來看，隨著風險管理技術(shù)的提高和環(huán)境保險經(jīng)驗的積累，環(huán)境污染責任保險的承保范圍呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。如：美國最早的環(huán)境改造保險單中，基本責任包括人身傷害或死亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境破壞損失以及清理的救護費用等；1988年之后，承保范圍包括被保險人漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故和第三者責任及其清理費用等；1989年，美國保險服務業(yè)在其綜合普通責任保險單中加貼“有限污染責任擴展批單”，將污染責任擴展到