農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制建設思考

1、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制建設思考        【摘要】生態(tài)環(huán)境法制建設是事關生態(tài)環(huán)境保護的重要措施，要加大政策扶持力度，推動農(nóng)村可持續(xù)；要完善立法，達到環(huán)境法制的化，可行化，用手段治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題。  【關鍵詞】農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；環(huán)境法制；環(huán)境立法；環(huán)境政策  【正文】  隨著農(nóng)村的發(fā)展與新農(nóng)村建設的加快，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展相比較存在著明顯的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀麗鄉(xiāng)村，出現(xiàn)了水體大面積污染、土壤肥力下降、垃圾隨意堆放、污染加劇的情況。長期以來由于國家政策、資金和

2、技術支持力度不夠，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護落后于城市速度，對農(nóng)村居民衛(wèi)生和健康構成了巨大的威脅。盡管近期國家加大了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策力度，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作取得了較大進展，但由于農(nóng)村的點源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，各種新舊污染相互交織，工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉移，使農(nóng)村環(huán)境形勢仍然十分嚴峻，并危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此要落實科學發(fā)展觀，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，就要加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，切實解決危害農(nóng)民群眾身體健康、威脅城鄉(xiāng)居民食品安全、影響農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的突出生態(tài)環(huán)境問題。而解決這一問題關鍵在于是否建立健全農(nóng)村環(huán)境保護的有效政策、

3、法規(guī)與制度體系。  一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)  (一)水體污染嚴重，水生態(tài)系統(tǒng)破壞  農(nóng)村水體污染主要表現(xiàn)是工業(yè)污水、農(nóng)業(yè)污水和生活污水“三污合流”，未經(jīng)處理的廢水直接污染飲用水源，無法滿足農(nóng)田灌溉；同時近幾年農(nóng)村旱澇災害頻發(fā)，河流斷流，湖泊萎縮，魚蝦絕跡，天然綠洲消失，水庫蓄水減少，地下水位下降嚴重。  （二）基礎設施建設落后，固體垃圾污染嚴重  長期以來，村莊建設規(guī)劃差，基礎設施少，道路無硬化、無公廁、人畜居住混雜、不可降解農(nóng)膜使用量急劇增加卻無法回收，固體垃圾隨意堆放。  （三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不當，環(huán)境資源破壞嚴重  農(nóng)民

4、環(huán)保意識比較薄弱，濫施農(nóng)藥、化肥，懇荒圍湖造田，亂挖亂采，不僅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品受到嚴重污染，也逐漸污染了土壤、空氣、水源，對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)造成極大威脅。另一方面由于人多地少，再加上災害多發(fā)，土地退化、沙化、堿化嚴重，進步加劇了人地矛盾。  （四）集體林權改革滯后，林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)破壞  集體林權改革滯后，經(jīng)營主體不明確、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理，嚴重影響了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性。其次地方政府決策不當，盲目開發(fā)山區(qū)，發(fā)展果業(yè)，加劇了森林植被破壞。再由于農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)民伐木為柴，亂砍濫伐現(xiàn)象屢禁不止，結果是森林生態(tài)系統(tǒng)的破壞，使生物多樣性環(huán)境遭受了破壞，并造成了大量水土流失，土地蓄水量

5、下降。  （五）工業(yè)向農(nóng)村的轉移，加劇了農(nóng)村的工業(yè)污染  鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是一種以低技術含量、布局不合理、無集聚效應、粗放經(jīng)營為特征的工業(yè)化。由于其生存環(huán)境、基礎條件及管理水平的相對薄弱，造成污染后缺乏治理技術與資金，治理困難，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生工業(yè)化污染問題。同時大量污染嚴重的城市工業(yè)企業(yè)搬遷到城郊或農(nóng)村地區(qū)，或者直接將城市垃圾運往農(nóng)村，造成城市工業(yè)污染“上山下鄉(xiāng)”。  二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題法制成因與對策  農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生有著自然、經(jīng)濟與社會等諸多方面原因，這里只對其法制成因與對策進行分析?，F(xiàn)行法制狀況對環(huán)境的保護力度不夠，立法是從過去的經(jīng)濟發(fā)展為重，

6、環(huán)境保護為輕出發(fā)，“環(huán)境立法缺位,農(nóng)村環(huán)境管理機構匱乏,環(huán)境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配,基本沒有形成環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計工作體系” 。所以，要健全和完善我國農(nóng)村環(huán)境法制建設，以新的角度和新的觀念完善環(huán)境法治建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。下面對影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制建設成因逐一進行分析。  （一）環(huán)境政策原因環(huán)境政策原因主要表現(xiàn)是環(huán)境政策失靈。環(huán)境政策失靈是指國家在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面的宏觀政策失靈和微觀政策失靈。宏觀政策失靈集中表現(xiàn)為政府在宏觀經(jīng)濟政策制定過程中忽視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和缺乏必要的環(huán)境問題保護對策，只到07年國務院專門召開的全國農(nóng)村環(huán)境保

7、護工作會議，才出臺了關于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見，才將農(nóng)村環(huán)境保護工作提到了新的高度。與城市相比，城市早已在這些方面如生活污水集中處理、環(huán)境噪聲和煙塵控治、工業(yè)企業(yè)污染物達標排放、循環(huán)經(jīng)濟與節(jié)能及減排、綜合利用等方面有一套行之有效的政策與措施。同時還有“創(chuàng)建環(huán)境模范城市”的鼓勵政策以及有“飛行監(jiān)測、限期治理、關停企業(yè)”等強制措施，而農(nóng)村在這些方面幾乎是空白。微觀政策失靈是指具體的環(huán)境保護政策的缺陷而導致的環(huán)境問題。一方面是政策不夠健全，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面缺乏實效性強的政策，即使有政策但因原則性太強缺乏可操作性而沒有起到應有的作用。另一方面是已有的環(huán)境保護政策存在著不一致和不協(xié)調之處，尚需

8、完善。無論是政策體系，還是工作力度，農(nóng)村環(huán)保工作都還在起步階段，其中農(nóng)村生活污染治理、規(guī)?；笄菁八a(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用、土壤污染防治技術、農(nóng)藥和化肥面源污染防治等政策幾乎是空白。因此，要根據(jù)農(nóng)村環(huán)境問題量多面廣、監(jiān)督對象復雜的內在特點和工作基礎薄弱的實際現(xiàn)狀，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策支持工作，在政策上傾斜，在經(jīng)濟上扶持，在技術上支持。要多出臺農(nóng)村環(huán)保財政補助、污染減排財政獎勵等政策手段，推動實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?！氨M管農(nóng)村環(huán)境與經(jīng)濟的矛盾有別于城市, 但城市環(huán)境保護積累的經(jīng)驗和各項管理制度足以供農(nóng)村環(huán)境管理借鑒?！?#160;環(huán)境問題的出現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展密不可分。資源、環(huán)境

9、是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要生態(tài)環(huán)境支撐。所以加大政策保障措施，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的關鍵。  （二）立法原因  立法原因主要是指農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法缺位，已有立法對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護力度不夠。環(huán)境保護法立法時間較早，受時代影響側重于工業(yè)污染控制和城市環(huán)境保護，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面關注不夠，僅有幾個條文很簡單。我國目前的諸多其他有關的生態(tài)環(huán)境法規(guī)，如固體廢物污染環(huán)境防治法、水污染防治法、大氣污染防治法等，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理和污染治理的具體措施與制度規(guī)定不足。二是農(nóng)業(yè)自然資源利用與

10、生態(tài)保護缺乏統(tǒng)一規(guī)范，并且未能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村自然資源和農(nóng)村生態(tài)的保護統(tǒng)一起來，農(nóng)民的環(huán)境權益無法得到有效保障。三是行政法規(guī)不到位，本應彌補農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的上位立法的過于原則性和不足這種情形，卻未能出臺一部農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的綜合性行政法規(guī)。“一些重要環(huán)境領域還存在立法空白,如土壤污染防治、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)村噪聲污染、農(nóng)村生活污水污染、農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設等方面的立法基本是空白” 。 各地方即使有相關地方法規(guī)，在規(guī)定上也不盡相同，比較混亂，并且是條塊分割，形不成完整統(tǒng)一制度體系。如農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)業(yè)環(huán)境保護工作，主要是保護和管理農(nóng)業(yè)環(huán)境，控制農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜對環(huán)境的污染，推廣植

11、物病蟲害的綜合防治。國家環(huán)?？偩重撠熮r(nóng)村村鎮(zhèn)環(huán)境保護工作，各個地方政府所頒布的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例涉及到漁業(yè)、水利、林業(yè)多個部門，內容和規(guī)定都存在差異。因此，加強立法工作，完善農(nóng)村環(huán)保的地方性法規(guī)體系是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的基礎。將來的環(huán)境保護法的修改應強調農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，并制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境單行法；相關法律法規(guī)的立法也要關注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護。同時盡快制定土壤污染防治辦法等專項法規(guī)，逐步把農(nóng)村環(huán)境保護納入法制化管理體系之中，修訂原有涉及農(nóng)村環(huán)境保護而不適宜的法律法規(guī)，做到有法可依，責權清晰，有效防止農(nóng)村地區(qū)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)、生活以及外來污水和廢棄物的污染，防止農(nóng)村生態(tài)遭到破壞。 

12、（三）法律制度原因在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護制度方面，考察現(xiàn)有的有關生態(tài)環(huán)境建設的基本法律制度，會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的制度比較零散、不全面，缺乏對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的基本法律制度系統(tǒng)而明確的規(guī)定，無法滿足生態(tài)環(huán)境建設的實際需要，從而導致制度缺位、制度執(zhí)行和監(jiān)督不力的情況。目前相關法律法規(guī)雖已建立了環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生態(tài)環(huán)境管理制度，但這些制度主要應用于城市環(huán)境污染的治理方面。同時在農(nóng)村生態(tài)保護方面仍存在制度缺位現(xiàn)象，至今仍沒有一套治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的制度具體安排。在這種制度缺位的情況下，諸如土地退化、水土流失、水資源浪費與污染嚴重等重大生態(tài)環(huán)境問題難以得到

13、有效治理。再次，盡管在有些方面建立了制度，但由于制度執(zhí)行不力，致使制度功能不能有效發(fā)揮。從環(huán)境污染的治理制度來看，如排污收費制度，資源收費制度雖然對控制環(huán)境污染有積極的作用，但在實施中存在著一定問題。此外，生態(tài)環(huán)境保護和建設是一項系統(tǒng)工程，涉及計劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水利和科技等多個部門，管理體制與環(huán)節(jié)多、各項治理措施相互脫節(jié)，造成制度執(zhí)行和監(jiān)督不力。因此要盡快建立起農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的基礎制度?！稗r(nóng)村環(huán)境保護制度和考核體系建設要盡快建立,將城市環(huán)保和農(nóng)村環(huán)保置于平等位置,從法律、法規(guī)體系上,對農(nóng)村環(huán)境保護制度的建立提供依據(jù)”， 它是構成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設法律的基本內容，對于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境

14、建設法律的目的與任務具有極為重要的意義。這些制度應當包括：除繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費制度、環(huán)境影響評價制度等制度在農(nóng)村環(huán)境保護工作中切實可行外，還應建立如下制度：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃制度、農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進實施制度，生態(tài)環(huán)境建設問責制度、農(nóng)村環(huán)保責任制度和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境考核制度，畜禽養(yǎng)殖污染防治管理制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境信息公開制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補償制度、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設財政轉移支付制度、生態(tài)環(huán)境破壞事故防范與預警制度、農(nóng)村環(huán)境糾紛法律援助和公益訴訟制度等。  1         （四

15、）政府管理原因生態(tài)環(huán)境問題形成的重要原因之一是環(huán)境管理不當。主觀上來看農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是有政策但政策在部門之間協(xié)調不足或沖突，無手段和措施來達到政策目標；農(nóng)村環(huán)境管理機構匱乏，環(huán)境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配，基本沒有形成有效行政管理工作體系和管理措施?？陀^上是農(nóng)村生產(chǎn)與生活中不的行為，長期形成的一些生活陋習和農(nóng)村環(huán)?；A設施的缺失，地處偏遠、點多面廣，排污主體具有不確定性，監(jiān)管主體很難界定，難以用城市的監(jiān)管的手段與用行政執(zhí)法的手段來治理。因此要克服以上不足，農(nóng)村環(huán)境治理要走與城市環(huán)境治理不同的工作思路，要創(chuàng)新工作方法，增強服務意識，變監(jiān)督管理為預防管理，變單純的依法行政為服務與執(zhí)法相

16、結合。具體工作中要將農(nóng)村環(huán)境污染防治納入年度考核范圍，實行行政問責制的工作體制，形成黨委領導、政府推動、部門聯(lián)動的工作格局，落實工作人員與經(jīng)費，探索多元化、市場化、專業(yè)化的農(nóng)村環(huán)保治理社會化管理模式和機制。其次，制訂農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃及年度實施意見，根據(jù)年度工作重點，將各項整治和建設任務分別落實到相關部門，并建立農(nóng)村環(huán)境保護責任制，設立環(huán)境指標作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的重要指標，專門出臺年度生態(tài)任務和環(huán)保專項行動考核辦法。再次，要強化農(nóng)村環(huán)境服務與執(zhí)法力度。在服務上，要象創(chuàng)建國家環(huán)保城市一樣大力開展生態(tài)鄉(xiāng)村示范創(chuàng)建，重點開展農(nóng)村點源污染防治、生活污水與垃圾治理、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的管理、土壤污染防治、流域

17、河道整治、生態(tài)產(chǎn)業(yè)實施等關鍵工程。加大農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染控制與治理技術的推廣運用力度，落實好“以獎促治”和“以獎代補”的政策措施，做好農(nóng)村環(huán)保項目申報，積極爭取中央和省里的專項資金，加快推進農(nóng)村環(huán)境保護基礎設施建設。在執(zhí)法上各執(zhí)法單位要切實克服地方保護主義，積極配合有關部門加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)管和對違法排污企業(yè)的打擊力度，加大農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度。  （五）生態(tài)環(huán)境技術規(guī)范制定與推廣原因現(xiàn)階段農(nóng)民的環(huán)境保護意識還不強，對環(huán)境保護的認識尚不足，對環(huán)境保護的知識很欠缺。濫用化肥與農(nóng)藥、秸桿隨意焚燒、家禽糞便污染水源等問題日益突出，農(nóng)民卻對破壞環(huán)境的行為及其產(chǎn)生的后果渾然不知。長期以來，農(nóng)民缺乏環(huán)保理

18、念，而政府在農(nóng)村環(huán)境保護中主導作用不足，農(nóng)民缺少科學規(guī)范來保護環(huán)境，也缺乏科技與資金，導致農(nóng)村污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。過去的農(nóng)業(yè)技術推廣體系隨著各鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡與壓縮，基本處于癱瘓與失靈狀態(tài)。既是尚存的農(nóng)技推廣系統(tǒng)由于缺少財政支持，也無法開展農(nóng)業(yè)技術推廣，從而切斷了農(nóng)民獲取環(huán)保措施的最重要渠道。農(nóng)村的環(huán)境污染治理正是由于存在著政策、技術、等方面問題，從而使農(nóng)村污染治理體系滯后于農(nóng)村化進程，基本沒有形成有效防控與治理機制。因此要組織農(nóng)業(yè)科技服務專家隊伍，在農(nóng)村中大力普及環(huán)保法規(guī)和科技知識，提高農(nóng)村干部群眾保護環(huán)境、防治污染和維護生態(tài)平衡的自覺性和責任感；要大力推廣綠色植保和環(huán)保防治技術，引導農(nóng)民節(jié)約型、環(huán)境友好型生態(tài)畜牧業(yè)、改善農(nóng)村環(huán)境質量、地表水環(huán)境等環(huán)境問題；要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，控制農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等對農(nóng)田和水源的污染。積極推進農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測工作,加強農(nóng)村環(huán)境質量監(jiān)測。要針對農(nóng)村環(huán)境保護工作現(xiàn)狀和農(nóng)民群眾的特點，采取符合農(nóng)村實際、貼近農(nóng)民群眾的形式，制訂簡單易懂的安全控害技術規(guī)程，把農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)安全與監(jiān)控、農(nóng)村生活污染防治、畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治、秸稈綜合利用、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)藥化肥面源污染防治、土壤污染防治等技術編發(fā)成切合實際的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護技術手冊，把生活與生產(chǎn)活動的科學規(guī)范以及環(huán)境保護法律法規(guī)送到農(nóng)民身邊、農(nóng)戶家中，使環(huán)?？萍贾R與法律法