行政計(jì)劃的基本程序研究

1、行政計(jì)劃的基本程序研究    _hasgo122 摘要： 行政計(jì)劃基本程序立法模式有：在行政程序法典中規(guī)定行政計(jì)劃程序；制定綜合 性的行政計(jì)劃法典；分散規(guī)定模式。行政計(jì)劃基本程序的相關(guān)制度有專(zhuān)家參與機(jī)制、信息公 開(kāi)機(jī)制、計(jì)劃的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制法律救濟(jì)機(jī)制。在對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行深入研究的同時(shí)，也對(duì) 行政計(jì)劃的基本程序進(jìn)行理性的設(shè)計(jì)。 關(guān)鍵詞：行政計(jì)劃；基本程序；立法模式；相關(guān)制度；程序設(shè)計(jì) Abstract:The basic procedures of administrative plan legislation include regula ting th

2、e administrative plan process in the administrative procedure code, estab lishing the comprehensive administrative plan code, and decentralizing the regul ation model. The related provisions of the basic administrative plan procedures comprise the mechanism of participation by experts, information d

3、isclosure mecha nism, the mechanism for monitoring and evaluation, legal relief mechanism. In th e paper, the theories concerned are discussed and the basic procedures of the ad ministrative plan are rationally designed. Key words: administrative plan; the basic procedures; legislatio n model; the r

4、elated system; the program design 一、行政計(jì)劃基本程序立法模式研究 （一）在行政程序法典中規(guī)定行政計(jì)劃程序 據(jù)目前所知，將行政計(jì)劃程序納入正式的行政程序法典的國(guó)家只有德國(guó)。德國(guó)在其1976 年的行政程序法中專(zhuān)門(mén)規(guī)定了確定計(jì)劃程序，并且在其后的行政程序法歷次修訂中 ， 均保留了這一內(nèi)容。受德國(guó)行政程序法的影響，日本1983年的行政程序法（草案）、韓 國(guó)1987年行政程序法（草案）中均有 行政計(jì)劃內(nèi)容的規(guī)定。但是，日本在1993年公布的行政程序法沒(méi)有行政計(jì)劃內(nèi)容的規(guī)定 ，韓國(guó)1996年正式公布的行政程序法也沒(méi)有規(guī)定行政計(jì)劃程序。 國(guó)內(nèi)行政法學(xué)者們對(duì)行政計(jì)劃程序是否

5、應(yīng)納入行政程序法典也存在較大的爭(zhēng)議。如有學(xué) 者認(rèn)為：“行政計(jì)劃是反映行政主體事先安排各項(xiàng)工作的有關(guān)活動(dòng)。它既不是行政立法，也 不是行政處分?！薄靶姓?jì)劃不是行政法之范疇，而僅是行政學(xué)之概念，故不宜作為行政程 序法的內(nèi)容?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)未來(lái)的行政程序法中應(yīng)當(dāng)有行政計(jì)劃的一席之地 ，至少應(yīng)確定一些行政計(jì)劃程序的原則和必經(jīng)的核心程序，至于行政計(jì)劃的范圍如何確定， 可以借鑒德國(guó)及我臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，先將一些具體的對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行政 計(jì)劃納入其中。 德國(guó)行政程序法中對(duì)行政計(jì)劃確定程序規(guī)定了幾個(gè)重要步驟，即聽(tīng)證、裁決、變更 和廢除，并對(duì)這些步驟作了詳細(xì)規(guī)定。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1990年的行

6、政程序法（草案）由于受德國(guó)的影 響對(duì)行政計(jì)劃程序的規(guī)定與德國(guó)大同小異，只是增加了計(jì)劃的擬定和擬定計(jì)劃的公開(kāi)兩項(xiàng)規(guī) 定。 （二）制定綜合性的行政計(jì)劃法典 為什么很少有國(guó)家和地區(qū)以綜合性的行政計(jì)劃法典的模式去規(guī)范行政計(jì)劃程序，原因是： 第一，行政計(jì)劃要規(guī)范的內(nèi)容太過(guò)龐雜，包括立法計(jì)劃、城市開(kāi)發(fā)計(jì)劃、旅游開(kāi)發(fā) 計(jì)劃 、土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃財(cái)政計(jì)劃、環(huán)境計(jì)劃、科技計(jì)劃等，并且這些行政計(jì)劃的實(shí)體規(guī)定和程序 規(guī)定都無(wú)法統(tǒng)一，所以制定綜合性的行政計(jì)劃法典難度過(guò)大。 第二，行政計(jì)劃的形式五花八門(mén)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)主要有七種，即：目標(biāo)；政策，方針 ；研究，預(yù)測(cè)，判斷，程序；計(jì)劃，方案；預(yù)算；策略，措施。要制定統(tǒng)一的行政計(jì)劃法

7、典 ，就必須統(tǒng)一其形式，能否統(tǒng)一，如何統(tǒng)一也是需要解決的難題。 第三，行政計(jì)劃具有適時(shí)性、易變性的特點(diǎn)，而統(tǒng)一的法典往往難以適時(shí)變動(dòng)，這可能 會(huì)妨礙行政計(jì)劃因時(shí)而制、因勢(shì)而動(dòng)。 （三）分散規(guī)定模式 這種模式是目前世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所采用的模式。日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)原 本準(zhǔn)備采用第一種模式對(duì)行政計(jì)劃程序進(jìn)行規(guī)范，這在其原先制定的行政程序法草案中都有 反映，出于種種原因這些國(guó)家和地區(qū)都在正式的行政程序法典中放棄了行政計(jì)劃程序的規(guī)定 ，轉(zhuǎn)而采用分散的模式對(duì)行政計(jì)劃程序加以規(guī)定。如日本的城市計(jì)劃法、城市再開(kāi)發(fā) 法、建筑基準(zhǔn)法中都有關(guān)于計(jì)劃制定和實(shí)施方面的程序性規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)頒布實(shí) 施的都市

8、計(jì)劃法、區(qū)域計(jì)劃法也把行政計(jì)劃的制定和實(shí)施程序作為其重要內(nèi)容加以 規(guī)范。 比起前兩種模式，第三種模式有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，即行政計(jì)劃的制定和實(shí)施程序就具體的 計(jì)劃內(nèi)容而言具有很強(qiáng)的針對(duì)性，這也就是此種模式為大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所青睞的原因。 （四）我國(guó)將來(lái)可能采用的模式探究 我國(guó)在規(guī)范行政計(jì)劃程序上，目前采用的是第三種模式。但是，我國(guó)不會(huì)一直采 用第三種模式，采用第一種模式或第二種模式是大勢(shì)所趨。盡管是否適宜在行政程序法典中 規(guī)定行政計(jì)劃程序國(guó)內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)不一，國(guó)外的現(xiàn)行法也唯有德國(guó)有此先例。為了使行政計(jì) 劃程序有統(tǒng)一規(guī)范，使我國(guó)將來(lái)在制定行政計(jì)劃時(shí)更加規(guī)范化和合理化，從而更好地為市場(chǎng) 經(jīng) 濟(jì)服務(wù)，更好

9、的保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。在制定統(tǒng)一的行政計(jì)劃法典難度過(guò)大的情況下， 行政程序法典中對(duì)行政計(jì)劃程序加以規(guī)范是較為合宜的。目前，由姜明安教授主持?jǐn)M定的 行政程序法（試擬稿）中就有關(guān)于行政計(jì)劃程序的內(nèi)容。這是一種信號(hào)，相信我國(guó)在不 久的將來(lái)在制定行政程序法正式法典時(shí)必有行政計(jì)劃程序的一席之地。 二、行政計(jì)劃基本程序的相關(guān)制度研究 （一）專(zhuān)家參與機(jī)制 為了保障行政效益，僅僅靠確立總目標(biāo)是不夠的，還必須在準(zhǔn)確地把社會(huì) 現(xiàn)狀和行政需要的動(dòng)向的基礎(chǔ)上，合理地分配可以利用的一切人力、物力資源，科學(xué)地具體 選擇并設(shè)定在一定的時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的最接近理想的狀態(tài)，以此作為行政努力的具體目標(biāo) 。高秦偉：行政計(jì)劃及其法

10、律規(guī)制，載理論探索2003年第5期。 而要使行政計(jì)劃做到科學(xué)合理就必然要有專(zhuān)家的參與?！翱茖W(xué)、實(shí)事求是也是行政機(jī)關(guān)在 編制，執(zhí)行計(jì)劃時(shí)必須遵守的一條重要原則。其要求行政機(jī)關(guān)在編制、實(shí)施和修改及廢止行 政計(jì)劃時(shí)都必須與國(guó)家和當(dāng)?shù)氐淖匀坏?、社?huì)的經(jīng)濟(jì)的以文化的諸條件相適應(yīng)；應(yīng)當(dāng)注 重經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展，促公共資源有效配置；應(yīng)當(dāng)注意吸 收專(zhuān)家學(xué)者的建議?！彼^的專(zhuān)家參與機(jī)制，是指在行政計(jì)劃的某些程序中，行政機(jī)關(guān) 為了使計(jì)劃的制定和實(shí)施更科學(xué)、更合理而邀請(qǐng)各方面的專(zhuān)家學(xué)者參與到計(jì)劃程序中來(lái)的機(jī) 制。關(guān) 于專(zhuān)家參與機(jī)制需要解決的兩個(gè)問(wèn)題：一是專(zhuān)家參與機(jī)制是否必須在規(guī)范行政計(jì)劃程

11、序的法 律法規(guī)中明確得到體現(xiàn)：二是行政計(jì)劃的哪些基本程序需要專(zhuān)家參與。 關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，據(jù)目前所知的各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的行政計(jì)劃程序都沒(méi)有明確規(guī)定必須有 專(zhuān)家的參與，而實(shí)際上很多國(guó)家和地區(qū)在制定和實(shí)施行政計(jì)劃時(shí)都是邀請(qǐng)專(zhuān)家參與的。也就 是法律法規(guī)一般不對(duì)專(zhuān)家參與計(jì)劃程序作出明確的規(guī)定，是否邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家參與由行政計(jì)劃 的制定者與實(shí)施者根據(jù)具體情況作出安排，而在實(shí)施中行政計(jì)劃的制定者和實(shí)施者為了科學(xué) 合理的制定行政計(jì)劃一般都會(huì)在某些程序中邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家參與。 關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，即在哪些計(jì)劃程序中必須或可以邀請(qǐng)專(zhuān)家參與進(jìn)來(lái)。我們認(rèn)為，在計(jì) 劃制定過(guò)程中的立項(xiàng)程序、草擬程序和計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中的評(píng)價(jià)程序都可以根據(jù)

12、其具體情況邀 請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家參與。在立項(xiàng)程序中，行政計(jì)劃制定者可以邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)等 形式論證行政計(jì)劃制定的必要性和可行性等問(wèn)題，然后由制定者根據(jù)專(zhuān)家的論證和建議決定 是否立項(xiàng)。在草擬程序中，制定者可以邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家一起草擬行政計(jì)劃草案，也可以委托有 關(guān)專(zhuān)家起草行政計(jì)劃草案。在計(jì)劃評(píng)價(jià)過(guò)程中，行政計(jì)劃的實(shí)施者可以邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān) 家對(duì)計(jì)劃 實(shí)施的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，計(jì)劃的制定者和實(shí)施者可以根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果決定繼續(xù)實(shí)施該行政計(jì) 劃，還是予以變更或廢止。 （二）信息公開(kāi)機(jī)制 政府信息公開(kāi)是現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)重要原則，行政計(jì)劃作為政府行政行為的一部分也必 然要受到該原則的約束。世界上很多國(guó)家和 地區(qū)的行政

13、計(jì)劃程序中都有關(guān)于信息公開(kāi)的明確規(guī)定。如德國(guó)行政程序法第73條第（2 ）項(xiàng)規(guī)定：“依第17條第2款的規(guī)定，第17條第4款的要求，在確定規(guī)劃程序中須以公告方式 為之。該公布應(yīng)由行政機(jī)關(guān)在其官方公報(bào)，以及預(yù)計(jì)規(guī)劃將產(chǎn)生效力的地區(qū)的地方日?qǐng)?bào)上公 開(kāi)其通知和要求的方式作出?！比毡?983年行政程序法（草案）第1112條第2款規(guī)定： “計(jì)劃提供公眾閱覽。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)1990年行政程序法（草案）第117條擬定計(jì)劃之 公開(kāi)的第1款規(guī)定：“擬定計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)之直接上級(jí)機(jī)關(guān)于接到前條計(jì)劃書(shū)后，應(yīng)對(duì)指派其內(nèi)部 所屬單位或人員負(fù)責(zé)聽(tīng)證，并應(yīng)將計(jì)劃書(shū)登載于政府公報(bào)公告之?！边@些國(guó)家和地區(qū)的行政 程序法或行政程序法草案在規(guī)

14、定行政計(jì)劃程序的內(nèi)容時(shí)都對(duì)行政計(jì)劃的公開(kāi)作了明確規(guī)定。 本文原文（三）計(jì)劃的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制 計(jì)劃的監(jiān)督也是計(jì)劃程序的重要方面，它是計(jì)劃執(zhí)行 過(guò)程中對(duì)計(jì)劃執(zhí)行單位完成計(jì)劃的情況進(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督導(dǎo)和糾正計(jì)劃監(jiān)督是計(jì)劃 執(zhí)行的保障性程序，有利于維護(hù)計(jì)劃的嚴(yán)肅性，最能體現(xiàn)計(jì)劃法治的原則和精神，因此這方 面的程序制度的積極意義也是非常明顯的。計(jì)劃的監(jiān)督制度必須對(duì)相關(guān)的原則和規(guī)則包括監(jiān) 督的主體、形式進(jìn)行確定的規(guī)定。“針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃工作的一個(gè)重要缺陷，計(jì)劃制定后極 少對(duì)計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，使得行政計(jì)劃常常脫離實(shí)際，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成損害的現(xiàn)象， 因此有必要建立計(jì)劃評(píng)價(jià)機(jī)制，從而使計(jì)劃更科學(xué)，定位更準(zhǔn)

15、確，更加適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要?！?（四）法律救濟(jì)機(jī)制 行政計(jì)劃是行政主體為保證行政權(quán)力的有序行使，而對(duì)將來(lái)一定時(shí)期內(nèi)所要完成的 行政工作的預(yù)先安排，它并不是一個(gè)具體行政行為，不直接針對(duì)相對(duì)人行使權(quán)力，而是類(lèi)似 于 行政指導(dǎo)的一種行政行為。但行政計(jì)劃的實(shí)施有可能損害相對(duì)人的合法權(quán)益，如果不為 相 對(duì)人設(shè)置一套法律上合理的救濟(jì)機(jī)制，那么行政相對(duì)人受行政計(jì)劃的損害將投訴無(wú)門(mén)，這 不符合我國(guó)社會(huì)主義法治的精神，也不符合有損害必有救濟(jì)的原則。 三、行政計(jì)劃基本程序設(shè)計(jì) （一）計(jì)劃提議程序 所謂行政計(jì)劃提議程序是指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員認(rèn)為某項(xiàng)事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)制 定行政計(jì)劃，從而向行政機(jī)關(guān)提出制定計(jì)劃建議時(shí)需

16、遵守的步驟和方式。這個(gè)定義表明，能 夠行使提議權(quán)的主體包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員以及廣大的公民、法人和其它組織，能夠 接受行政計(jì)劃提議的主體為有管理提議所涉事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。 行政計(jì)劃的提議必須以法定的步驟和方式進(jìn)行，這樣才會(huì)產(chǎn)生法律上的效果，并且不妨 礙行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行。當(dāng)然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的提議程序與外部人員和組織的程序 不能作等同設(shè)計(jì)，應(yīng)分別設(shè)計(jì)： 1.內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行計(jì)劃提議程序。當(dāng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員在行政管理過(guò)程中發(fā) 現(xiàn)需要對(duì)某項(xiàng)事務(wù)制定行政計(jì)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行初步的調(diào)查研究，隨后根據(jù)初步的調(diào)查研究結(jié) 論制成初步調(diào)報(bào)告以及行政計(jì)劃初步設(shè)計(jì)，最后把調(diào)查報(bào)告和初步設(shè)計(jì)呈送行政首長(zhǎng)。 2.外部組織和個(gè)人的提議程序。當(dāng)外部組織或個(gè)人認(rèn)為某項(xiàng)事務(wù)需要由相關(guān)的行政機(jī)關(guān) 制定行政計(jì)劃時(shí)，需要制作行政計(jì)劃建議書(shū)，建議書(shū)應(yīng)寫(xiě)明提議者的姓名、地址或組織的名 稱(chēng)、地址以及擬呈送的機(jī)關(guān)名稱(chēng)和建議的事務(wù)，就該事務(wù)制定行政計(jì)劃的理由和根據(jù)。在制 成建議書(shū)后連同其它相關(guān)材料一起呈送有權(quán)機(jī)關(guān)。 （二）計(jì)劃立項(xiàng)程序 所謂立項(xiàng)程序是指行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某項(xiàng)事項(xiàng)需要制定行政計(jì)劃的或者行政機(jī)關(guān)在接到行政 計(jì)劃制定的提議后，經(jīng)過(guò)充分的論證認(rèn)為某事項(xiàng)確實(shí)需要制定行政計(jì)劃的，從而把制定計(jì)劃 作為本機(jī)關(guān)的任務(wù)確定下來(lái)的步驟和方式。計(jì)劃立項(xiàng)設(shè)計(jì)的步驟和方式如下： 1. 制定可