做好財政監(jiān)督工作的若干

1、做好財政監(jiān)督工作的若干    摘要：財政作為政府宏觀調控的綜合部門，在市場經濟體制下，將逐步退出競爭性領域，不再充當資源配置的主體，而全面進入為彌補市場失效的非盈利性的以及為市場和社會提供公共服務的政府分 配活動，這是建立公共財政框架改革目標模式的基本思路。我國財政經過編制部門預算、國庫集中收付、政府采購等一系列改革，目前已初步建立了重在規(guī)范支出的公共財政框架，與其相應的保障措施財政監(jiān)督如何在公共財政框架下更好地發(fā)揮作用，已成為財政部門亟需研究的重要課題。文章就公共財政框架下做好財政監(jiān)督工作談若干思考。 一、財政體制與財政監(jiān)督的關系問題 1.財政監(jiān)督作為

2、財政職能的組成形式，它依附于財政體制。財政監(jiān)督是財政職能的一種具體表現形式，它依附于財政體制，寓于財政管理之中；財政體制越完善，財政監(jiān)督的重要性就越突出?？茖W完善的財政體制的要素之一，就是高效率、高質量的財政監(jiān)督。成熟的財政體制為財政監(jiān)督提供充分的監(jiān)督環(huán)境和依據，它是財政監(jiān)督的力量之源，使其有法可依、有章可循。 2.科學完善的財政體制，需要高效率的財政監(jiān)督為其保駕護航。財政監(jiān)督為深化財政體制改革，治理整頓經濟秩序，實現宏觀調控保駕護航。從監(jiān)督的內容來看，財政監(jiān)督作為約束機制，主要對財政資金的收支活動進行監(jiān)督，是財政的自我約束和監(jiān)督。但從監(jiān)督的范圍看，它又不僅僅局限于財政內容，它是國家通過財政部

3、門運用財政手段對國民經濟各部門以及行政機關、企事業(yè)單位自身資金活動實行的一種廣泛而深入的管理行為，是政府對整個國民經濟實施的宏觀監(jiān)控，所以財政監(jiān)督又是政府監(jiān)督的重要組成部分，是規(guī)范社會經濟秩序的有效工具。 二、公共財政框架下財政監(jiān)督的定位問題 1.加強財政監(jiān)督是推進公共財政體制改革的重要條件。全面推進財政支出管理制度改革，是當前財政工作主要任務。改革的內容很明確：一是按照公共財政的要求，嚴格界定公共財政支出范圍，加大支出結構調整力度，逐步減少財政對應由市場調節(jié)的項目和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)的投資，優(yōu)化支出結構；二是改革財政資金繳撥方式，實施國庫集中收付制度，所有的財政支出都要通過財政預算安

4、排，并統(tǒng)一由國庫直接支付；三是深化財政預算管理改革，實行部門預算，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制，并實行預算內外資金統(tǒng)一管理。 財政監(jiān)督與公共財政體制改革緊密相連，不可分割。財政管理的改革過程就是財政監(jiān)督檢查不斷得到加強、財政監(jiān)督的地位和作用不斷得到提高的過程。如強化預算管理、編制部門預算是公共財政體制改革的重要內容，進一步完善綜合財政預算和零基預算的編制，事實上擴大了原有預算范圍；部門預算的全面推行，則深化、細化了預算的內涵。基于此，只有加強和深化財政監(jiān)督，才能保證預算編制的完整性、真實性、準確性；又如，實施國庫集中收付制度，改革財政支付方式，既是對財政資金運作方式的改革，同時也是

5、加強對財政資金收付環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督，防止財政資金的截留挪用與損失浪費。可以說，財政監(jiān)督工作能否得到切實有效的加強，直接影響到各項財政管理制度改革的成效。 2.財政監(jiān)督必須服從于公共財政的要求。財政部門對財政收支活動的管理過程，就本質而言就是一個重要的監(jiān)督過程。財政監(jiān)督機構的各項具體監(jiān)督檢查活動，本身也是對財政收支的管理活動。財政監(jiān)督的這種屬性，客觀上要求財政監(jiān)督工作必須徹底改變只重檢查、不重管理，只重收繳、不重堵漏，監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，必須善于在財政監(jiān)督檢查中發(fā)現財政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財政管理水平，逐步從監(jiān)督檢查型轉變?yōu)楸O(jiān)督管理型。在當前，財務常規(guī)檢查和專項

6、檢查是財政監(jiān)督的重要形式，仍需大力強化。財政監(jiān)督檢查專門機構要按照財政監(jiān)督必須服從服務于財政改革、加強財政管理的原則，抓住財政工作中的薄弱環(huán)節(jié)、社會關注的熱點難點問題，開展專項監(jiān)督檢查，不斷提高監(jiān)督檢查的綜合效能。在監(jiān)督檢查過程中，要特別注意克服“為檢查而檢查”的思想，不做表面文章。要站在切實服務財政管理的角度實施檢查，并將監(jiān)督檢查與調查研究結合起來，通過檢查、分析，善于發(fā)現財政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共財政管理體制改革提出有分量的意見和建議，逐步實現將財政監(jiān)督寓于財政管理的全過程之中。 三、當前財政監(jiān)督工作中存在的問題及對策思考 財政監(jiān)督作為財政經濟活動的專業(yè)監(jiān)督，實踐證明具有

7、其它監(jiān)督所不可替代的作用，它為強化財政職能，創(chuàng)新財政管理，凈化經濟環(huán)境，規(guī)范財政行為，提高財政資金的使用效率作出了大量具體而卓有成效的貢獻，為構筑公共財政框架起到了積極而重要的作用。但由于受客觀因素的制約和影響，財政監(jiān)督在實際操作過程中，其監(jiān)督的范圍、內容、方式、手段及法制建設都不同程度地存在一些矛盾和問題，與市場經濟條件下公共財政的要求和財政管理實際需要仍然存在一定的差距。主要表現如下： 1.財政監(jiān)督的內容范圍存在局限性。公共財政框架下的財政監(jiān)督，是一個具有廣泛性、多層次、全方位、統(tǒng)一的監(jiān)督，其內容涵蓋整個經濟領域的各個方面。但從現階段的財政監(jiān)督情況來看，由于受客觀因素的制約，其監(jiān)督職責的范

8、圍和內容具有較大的局限性，監(jiān)督的重點主要集中在財經領域的某些突出問題，監(jiān)督的內容狹窄且監(jiān)督方法單一。監(jiān)督的范圍大部分還只能集中在財政內審、行政事業(yè)單位財務收支以及財政收入質量的監(jiān)督上，并且存在嚴重的“四多四少”現象：即突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少；集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對財政收入檢查較多，對財政支出監(jiān)督少；對某個單一事項或某個環(huán)節(jié)檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少。同時對與地方經濟發(fā)展有密切聯(lián)系的財務管理以及會計信息質量的監(jiān)督等方面也存在較大的盲區(qū)，財政監(jiān)督的內容和范圍已無法適應公共財政框架下財政監(jiān)督的廣泛性、多層次、全方位監(jiān)督的要求。 2.財政監(jiān)督方

9、式存在滯后性、被動性。公共財政框架下的財政監(jiān)督不但具有多層次、廣泛性，而且還具有集監(jiān)督、管理、服務于一體的本質特征，其監(jiān)督方式具有對經濟行為事前、事中、事后全過程的監(jiān)督，而現階段的財政監(jiān)督很大程度上還只是一種被動的事后監(jiān)督，其基本監(jiān)督方式往往是按年度或按項目工程完結后根據需要對其財務收支經濟行為進行監(jiān)督，這種單純的事后監(jiān)督只能是已成事實后的“馬后炮”式的監(jiān)督，具有明顯的滯后性和被動性，財政監(jiān)督成了為違紀單位處理善后事宜的工具。對監(jiān)督過程中查出違紀問題，排除其它因素的影響，嚴格按照財政政策法規(guī)給予經濟處罰，最多也只能起到一個下不為例的“警示”作用，且警示的效果如何還是一個難以預料的未知數。處罰的

10、資金仍然是國家（單位）支付，這種慷國家之慨為自己遮羞或為自己免災的違紀現象，已逐漸成為違法違紀單位和個人的新時尚，再加上目前監(jiān)督職能機構較多，監(jiān)督職能重復、交叉現象比較突出，在監(jiān)督過程中少數監(jiān)督機構受部門利益的驅動，對查出的違紀問題不認真對待，將對違紀單位罰款放在首位，只要交了罰款就皆大歡喜，這樣一來，不但加大了財政監(jiān)督成本，動搖了執(zhí)法的嚴肅性，對違紀單位既沒有起到任何警示作用，而且降低了財政資金的使用效益，給國家造成難以挽回的經濟損失。同時，也失去了財政監(jiān)督效果，導致財經領域違紀現象屢查屢犯、屢禁不止。 3.財政監(jiān)督的目的模糊不清。公共財政框架下的財政監(jiān)督具有明確的目的性，其監(jiān)督目的和監(jiān)督程

11、序具有較強的規(guī)范性和前瞻性。現階段財政監(jiān)督在很大程度上完全是一種政府性行為，是靠政府行政手段指導下的財政監(jiān)督，而不是根據經濟運行環(huán)境的需要進行的監(jiān)督，財政監(jiān)督完全成了地方政府的工具，是根據領導意圖進行的監(jiān)督，政府說對誰進行監(jiān)督就對誰進行監(jiān)督，領導想監(jiān)督哪個部門或項目，財政監(jiān)督部門就根據領導的意志去監(jiān)督哪個部門或項目，對于查處的結果，更是缺乏自主依法處罰的權力，政府領導超強的主觀臆斷、隨意動態(tài)性決策和財政盲區(qū)、被動性的監(jiān)督，造成財政監(jiān)督目的不清，監(jiān)督目標不明，給財政監(jiān)督工作本身帶來了較大難度，影響了財政監(jiān)督效果，是導致財政監(jiān)督手段弱化、監(jiān)督職責難以到位重要原因，與公共財政框架下財政監(jiān)督運作規(guī)范、

12、目標明確、服務與監(jiān)督并重的要求不相適應。 4.財政監(jiān)督手段缺乏獨立性和強制性。依法行政、依法監(jiān)督是公共財政框架下財政監(jiān)督的重要職責，其監(jiān)督手段具有完全的強制性和獨立性。但是現階段由于財政監(jiān)督職能職責定位虛化，立法工作滯后，部分人員的觀念陳舊，對依法行政的認識不到位，財政部門內部一部分同志受長期計劃經濟體制的影響，還習慣于以撥代管，甚至撥而不管，有的只重收入，不重管理，只重支出不重監(jiān)督。同時，財政監(jiān)督的執(zhí)法依據不健全，不完善，有的還比較陳舊和滯后，財政法律、法規(guī)統(tǒng)一性、協(xié)調性不夠，有些甚至相互沖突，為執(zhí)法帶來難度。如中華人民共和國金庫管理條例與中華人民共和國預算法及其實施條例之間有關退庫管理規(guī)定

13、不夠銜接；財政法律、法規(guī)中有關行政處罰措施可操作性不強，有的軟弱無力，形同虛設，致使違法者不能受到應有的懲罰，影響到財政執(zhí)法效果。如中華人民共和國預算法及其實施條例中有關處罰條款軟弱無力，包括預算法第74條的規(guī)定難以操作，預算法實施條例第51條、第75條的規(guī)定難以落實等；國家的財政監(jiān)督檢查立法滯后，缺乏一套完整的財政監(jiān)督檢查法律體系，有關財政監(jiān)督職能大多散見于相關財政法律、法規(guī)中，國家至今仍沒有財政監(jiān)督法或財政監(jiān)督條例，這對財政監(jiān)督檢查工作帶來影響。如國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定于1987年6月16日頒布，其中有些內容早已經過時，亟需修訂、完善。5.財政監(jiān)督信息反饋不暢，網絡不全，技術

14、手段不夠先進。利用計算機網絡進行財政監(jiān)督管理，及時反饋監(jiān)督信息是公共財政框架下財政監(jiān)督的基本要求。目前，服務于財政監(jiān)督的信息網絡卻很不齊全，信息渠道不夠順暢，信息反饋不夠及時，特別是計算機網絡手段在財政監(jiān)督領域的應用滯后。從收入環(huán)節(jié)看，財政與收入征收單位、國庫部門尚未實時聯(lián)網，財政對征收執(zhí)行情況、收入入庫情況難以及時、完整掌握。從支出環(huán)節(jié)看，財政部門對資金分配使用情況的動態(tài)掌握限于撥付階段，由于尚未形成規(guī)范統(tǒng)一的會計核算網絡，資金具體使用情況的信息分散在各個預算單位，難以及時、全面、準確地同步集中反映到財政部門。從財政部門內部看，各管理職能部門與財政監(jiān)督部門之間缺少溝通、協(xié)調和相互制約的正常機

15、制，財政信息共享程度較低，傳遞缺少規(guī)范化程序，財政監(jiān)督部門對預算單位和監(jiān)督對象的基礎資料掌握不全，尚未建立有效的監(jiān)督決策輔助系統(tǒng)和監(jiān)督信息支持系統(tǒng)，影響了財政監(jiān)督的及時性、針對性、嚴密性和有效性。 公共財政框架下，完善財政監(jiān)督的對策思考。公共財政框架包括功能框架和管理框架兩個部分。公共財政管理框架的建設任務就是用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金籌集使用的公平、公開。財政監(jiān)督作為財政管理的重要手段，必須最大限度地適應公共財政管理的要求。 1.建立多層次、全方位的財政監(jiān)督運行機制，使財政監(jiān)督的職能由檢查監(jiān)督型向管理監(jiān)督型轉變。財政監(jiān)督作為財政管理的重要手段必須最大限度地適應公共財政管理的要求，

16、將財政監(jiān)督置于財政管理的全過程和最前沿，用公共管理的辦法管理財政，確保財政資金籌集使用公平、公開，以滿足公共財政需要，要按照社會主義市場經濟發(fā)展的客觀要求，建立起涵蓋財政收支、體現財政管理特色，對財政運行進行監(jiān)測、預警、分析、保障、規(guī)范等多功能的財政監(jiān)督運行機制和監(jiān)控體系， 逐步建立起事前參與預警、事中跟蹤防范、事后審核問效的多層次全方位財政監(jiān)督運行機制。 財政監(jiān)督是保證財政分配、調節(jié)職能得以順利實施的重要手段，在公共財政框架下，財政監(jiān)督必須是一個機制健全、運行高效、執(zhí)法規(guī)范、監(jiān)督有力，并服務于財政改革整體要求，貫穿于財政收支管理的全過程，最大限度地提高財政資金使用效益和依法理財、依法行政水平

17、的監(jiān)督體系。因此，財政監(jiān)督要把監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的重心由現行單純的依靠行政手段、被動服務式的檢查型監(jiān)督逐步向公正、獨立的財政管理型監(jiān)督轉變；由現行的微觀、具體事物型監(jiān)督向宏觀、微觀監(jiān)督并重轉變；由現行的檢查監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉變。將財政監(jiān)督作為財政管理活動的重要內容，貫穿于財政管理的全過程，不斷拓展財政監(jiān)督內容、范圍和服務領域，使財政監(jiān)督更好地服務于財政管理，促進財政監(jiān)督實現質與量的根本轉變。 2.建立規(guī)范、有效的財政監(jiān)督方式，使財政監(jiān)督由事后監(jiān)督向過程監(jiān)督轉變。新型的財政監(jiān)督運行機制，必須體現市場經濟的要求，保障財政宏觀調控職能的正常發(fā)揮，要在鞏固完善事后監(jiān)督機制的同時，緊緊把握財政監(jiān)督寓于財政

18、管理的內在特性，著眼財政管理活動的全過程，改變現行監(jiān)督方式，逐步將監(jiān)督關口前移，把監(jiān)督的側重點由過去單純的事后監(jiān)督向事前、事中、事后等全過程的監(jiān)督轉變。根據新的形勢來調整監(jiān)督方式，做到“四個結合”，即事前、事中與事后監(jiān)督檢查相結合；財政監(jiān)督與財政具體業(yè)務管理相結合；日常監(jiān)督與專項檢查、抽查相結合；處理事與處理人相結合。財政監(jiān)督貫穿于財政分配和財政管理全過程，一是要參與部門預算管理，在財政預算收支計劃編制、部門（單位）預算編制、政府采購預算的編制、工程項目預算以及財政重大事項決策等方面實行事前監(jiān)督，積極介入，嚴格按照預算法等有關政策法規(guī)和財經制度進行事前考察、論證、預測，努力做到計劃周密、方案可

19、行、決策科學；健全事中防范機制。二是財政監(jiān)督工作不能局限于突擊性的專項治理方式，要逐步過渡到經常性的審查、稽核與檢查為主，對不同時期的經濟熱點或普遍性問題輔之以必要的專項或集中性的監(jiān)督檢查，全面履行財政監(jiān)督職責，著眼于活動的全過程。三是要加強對財政資金的審批、撥付程序的監(jiān)督，要嚴格按照權限操作，強化組織紀律，嚴格依法辦事，防止政府權力部門化，甚至個人化。四是實行財政資金使用部門承諾保證制度和資金撥付使用中的層層責任制，明確預算審批人、預算撥付人、部門（單位）負責人、資金使用人以及各個環(huán)節(jié)經辦人員的具體職責、權限和應承擔的責任，建立起相互稽核、相互制約、各負其責的全過程內容監(jiān)督制約機制。 3.明

20、確監(jiān)督目標，建立和完善規(guī)范的財政監(jiān)督體系。財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，其監(jiān)督管理活動和運行機制具有較強的規(guī)范性和政策性。一是要建立規(guī)范的財政監(jiān)督法律法規(guī)體系，確保財政事前、事中和事后的監(jiān)督檢查有法可依。二是要建立規(guī)范的財政監(jiān)督檢查組織體系，從組織上確保事前、事中和事后監(jiān)督檢查的實施，改變現行依靠行政手段盲目和無目的監(jiān)督，逐步向有計劃、有目的的規(guī)范化、制度化、法制化監(jiān)督轉變。三是建立規(guī)范的財政監(jiān)督檢查執(zhí)法體系，保障財政事前、事中和事后監(jiān)督執(zhí)法檢查的順利開展。并在監(jiān)督的過程中建立健全財政監(jiān)督目標責任制，通過不斷完善財政監(jiān)督內外監(jiān)控目標責任體系，逐步實現職能轉軌，促使財政監(jiān)督工作逐步達到對外實

21、施財政收支管理活動全過程的監(jiān)控、預警，對內規(guī)范財政自身工作行為的目標，實現公共財政框架下規(guī)范的財政監(jiān)督運作機制。 4.加強財政法制建設，努力實現財政監(jiān)督法制化、規(guī)范化。公共財政框架下要求財政監(jiān)督發(fā)揮更大的職能，而財政監(jiān)督職能的實現，則需要通過完善的立法來明確財政監(jiān)督的法律地位，提供法律保障，統(tǒng)一和規(guī)范財政監(jiān)督行為，使財政監(jiān)督有法可依，不受其他部門的干擾和阻礙。一方面要加強財政監(jiān)督立法進程，通過法律程序明確監(jiān)督機構的職權、責任、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、當事人的權利義務、違反財政法規(guī)的法律責任等方面，為財政部門行使財政監(jiān)督職能，加強執(zhí)法力度，堅持依法行政，提高財政監(jiān)督的權威性和嚴肅性創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

22、，真正把財政監(jiān)督活動納入法治化的軌道，建立健全完善的財政監(jiān)督法律體系；使財政監(jiān)督真正做到獨立執(zhí)法，依法辦事，依法監(jiān)督。各級財政監(jiān)督部門可制定適應本地區(qū)的財政監(jiān)督法規(guī)和制度，增加財政監(jiān)督的可操作性。一是國家應盡快制定財政監(jiān)督法或財政監(jiān)督條例，從法律上確定財政監(jiān)督檢查機構的執(zhí)法主體資格，明確財政監(jiān)督檢查機構是財政部門的綜合執(zhí)法機構。財政監(jiān)督是一種以財政資金為線索，與財政管理有機結合，相輔相成，有別于審計監(jiān)督、計劃監(jiān)督、稅務監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督活動的綜合性的經濟監(jiān)督。實際工作中應明確劃分財政日常管理與財政監(jiān)督檢查的界限。同時應及時修改和完善現有的、不配套的財政法律、法規(guī)，使其相互銜接，互相配套。例如

23、，根據預算法及其實施條例規(guī)定，亟需修改、完善金庫管理條例等法律、法規(guī)，從而避免法不配套問題；盡快完善現行稅收法律、法規(guī)、政策，清理到期的制度、規(guī)定，做到及時進行法律修訂或廢止，為財政監(jiān)督檢查提供有力的法律依據。二是加快制定與財政法律、法規(guī)相配套的地方法規(guī)、行政規(guī)章，增強法律、法規(guī)的可操作性。建議在國家有關法律、法規(guī)未出臺前，地方應根據預算法、會計法等法律、法規(guī)，盡快制定財政監(jiān)督檢查條例、地方預算收入退庫管理辦法等，以便于財政監(jiān)督檢查依法進行。三是在財政部門內部制定一系列財政監(jiān)督檢查的規(guī)范性操作程序規(guī)定和管理辦法，為實現財政監(jiān)督檢查依法行政創(chuàng)造更好條件。另一方面必須嚴格執(zhí)法，規(guī)范程序，加大執(zhí)紀執(zhí)法力度。隨著依法治國方略的深入實施，依法理財、依法治財、依法行政面臨的要求也越來越高。各級財政監(jiān)督機構必須按照行政訴訟法、行政處罰法、行政復議法和財政部門對財政監(jiān)督檢查的要求，加強建章立制，嚴格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。要全面建立立案、授權、調查取證、依法處理、制作法律文書、送達法律文書以及行政復議、聽證等一整套規(guī)章制度，對檢查程序、檢查紀律和處理