中國基層治理的變革中國基層治理的變革

1、中國基層治理的變革白鋼隨著 發(fā)展基層民主，依法治國，建設社會主義法治國家 治國方略的逐步落實， 中國城鄉(xiāng)基層治理發(fā)生了深刻變革。 這種變革，不僅表現(xiàn)在直接選舉使治理結構 的權力配置與運行更具民主性， 而且還表現(xiàn)在村務公開、 政務公開使治理方式實 現(xiàn)了群眾參與的最大化。 更重要的是這些發(fā)生在基層的變革， 由于是人民群眾最 廣泛的民主實踐， 已經(jīng)變成公眾輿論的焦點和價值判斷的原則， 并且形成巨大的 沖擊波，沖擊著體制性的障礙，推動了政府改革。城鄉(xiāng)基層治理結構的差異治理結構取決于公共權力的配置格局。 中國城鄉(xiāng)基層公共權力的配置格局不 盡相同，所以，城市與鄉(xiāng)村的治理結構也各具特點。1、農(nóng)村的治理結構。

2、自從實行村民自治制度以來， 農(nóng)村基層公共權力的配置， 便形成二元混合結 構。即農(nóng)村基層有兩個權力合法性來源不同的權力主體。 一個是依據(jù)中國共產(chǎn)黨 黨章組織起來的村黨支部； 一個是按照 中華人民共和國村民委員會組織法 由 村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會。 在實踐中， 這兩個權力主體的組成人員往往交 插任職。所以，我把這種權力配置形態(tài)稱作 二元混合結構 。參見白鋼、趙壽 星：選舉與治理 -中國村民自治研究第 253 頁，中國社會科學出版社 2001年 10 月版二元混合結構同時又是農(nóng)村基層治理結構的基本屬性。自從 1998 年修訂后的村民委員會組織法正式頒布實施和 1999 年中國 共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組

3、織工作條例 貫徹執(zhí)行以后， 農(nóng)村基層治理結構自身的一些矛 盾逐步顯性化。 具體地表現(xiàn)為 兩委關系緊張，即 村黨支部委員會 與村民委員 會關系不協(xié)調、矛盾激化，甚至引發(fā)出一些惡性案件或群體性事件，影響了農(nóng) 村社會的穩(wěn)定。 各地在實踐中力圖用制度創(chuàng)新來解決這個矛盾。 誕生于山西省河 曲縣的 兩票制 ，即村民投信任票推薦候選人，黨員投選舉票選舉黨支部成員， 創(chuàng)造性地解決了黨支部與村委會在代表性和權威性上的反差問題， 為理順 兩委 關系提供了思路。不少地方在此基礎上將之規(guī)范為 雙推一選 或者叫作 公推直 選。這是一種被普遍認可的辦法。另一種辦法叫 一肩挑 ，即村黨支部書記兼 村委會主任。這是山東的做法

4、。具體操作方式有兩種：一種是 鼓勵黨支部書記 和黨支部其他成員經(jīng)過法定選舉程序兼任村委會主任、村民委員會成員 ；一種 是村民委員會主任和村民委員會其他成員是黨員且具備條件的，要按照黨內選 舉的有關規(guī)定和程序，及時充實進黨支部班子 （山東省委、省政府：關于進一 步加強和改進以黨支部為核心的村級組織建設的意見 ，1999年 11月 9 日）。這 兩種操作方式在 2001 年村民委員會換屆選舉中都被推廣使用。然而，有的地方 卻出現(xiàn)村支部包辦代替村民委員會，甚至村支部書記一人掌握村里的經(jīng)濟大權， 帳目不公開，搞暗箱操作，導致棲霞市 57 名村委會主任、委員集體辭職事件。 因此，如何協(xié)調、理順農(nóng)村基層

5、兩委 關系，改善農(nóng)村基層治理結構，就成為發(fā) 展基層民主不容回避的問題。2002年7月 14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布關于進一步 做好村民委員會換屆選舉工作的通知 ，針對各地農(nóng)村 兩委 關系存在的問題， 專門作出了如下規(guī)定：黨在農(nóng)村的基層組織要充分發(fā)揮領導核心作用。選舉前要做好宣傳動員工 作；選舉中要把握正確的方向， 充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用， 帶領廣大村民正 確行使權利， 自覺抵制各種違法行為； 選舉后主動支持、 保障新一屆村民委員會 依法開展工作。 要保證婦女在村委員會選舉中的合法權益， 使婦女在村民委員會 成員中占有適當名額。 提倡把村黨支部領導班子成員按規(guī)定程序推選為村民

6、委員 會成員候選人， 通過選舉兼任村民委員會成員。 提倡黨員通過法定程序當選村民 小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲 得群眾承認以后， 再推薦為黨支部書記人選。 提倡村民委員會中的黨員成員通過 黨內選舉，兼任村黨支部委員成員。 要注重在優(yōu)秀村民委員會成員和村民小組長、 村民代表中吸收發(fā)展黨員，不斷為農(nóng)村基層黨組織注入新生力量。不言而喻，這個通知對促進農(nóng)村基層治理結構的變革是最具創(chuàng)新意義的規(guī)范 文件。通過四個 提倡，改進兩委 成員的構成，實現(xiàn)交插任職；通過四個 提倡 ，擴大黨支部書記及支部委員的群眾基礎，增強其管理村務的合法性；通過四 個提倡，改革農(nóng)村基層治理

7、結構，實現(xiàn)堅持黨的領導、人民當家作主和依法治 國的辯證統(tǒng)一?？梢灶A料，隨著 2002 年新一輪村民委員會換屆選舉過程中全面 貫徹這個規(guī)范文件， 中國農(nóng)村基層的治理結構必將沿著有利于權力集中的方向變 革。2、城市社區(qū)的治理結構。 按照中國法律的規(guī)定，城市居民與農(nóng)村村民一樣，都建立群眾性自治組織， 實行自治。 1989 年全國人大常委會就通過了中華人民共和國城市居民委員會 組織法。但是，在計劃經(jīng)濟時代，城市居民基本上都是 單位人 ，他們的實際 利益與社區(qū)關聯(lián)不大， 普遍對社區(qū)事務不關心， 因此，城市基層居民自治一直徒 有虛名。城市基層治理結構是市 （區(qū) ）政府的派出機構 -街道辦事處，通過職能科

8、室直接領導居民委員會。 由于居民自治的體制環(huán)境不健全， 政府與自治組織的關 系沒有界定，導致居民委員會實際上只是 街道辦事處的一條腿 。1999 年民政部制定了全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作方案 ，明確提出了社區(qū)自 治概念，強調城市基層管理體制要由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體 制轉變。先后在沈陽、南京、武漢等城市的 26 個城區(qū)，建立了國家級社區(qū)實驗 區(qū)，從而啟動了城市基層治理結構向 以人為本，社區(qū)自治 的方向變革。需要說明的是， 各地在推進社區(qū)體制改革過程中的做法不盡一致。 上海是一 個街道為一個社區(qū)。 沈陽等地將社區(qū)定位于 大于居委會，小于街道 ，一般由 2-3 個原居委會合并而成一個新

9、社區(qū)，成立 社區(qū)居民委員會 。社區(qū)公共權力的配置由直接選舉產(chǎn)生， 但不少地方仍然由間接選舉產(chǎn)生， 實 行議行分設 和自治權利相互制衡 的原則，在社區(qū)內建立兩種組織：一是社區(qū) 黨組織；二是社區(qū)自治組織，包括社區(qū)成員代表大會 （含居民代表和轄區(qū)單位代 表 ）、社區(qū)居民委員會、社區(qū)協(xié)商議事委員會 （由社區(qū)內人大代表、政協(xié)委員、其 他知名人士和單位代表組成 ）。這兩種社區(qū)組織合作運用社區(qū)公共權力，成為城 市基層治理結構的載體。城市基層治理結構的這種變革的根本目的在于： 著力建立以居住地為特征， 以居民認同感和歸屬感為紐帶， 以居委會為依托， 以社區(qū)成員的自我教育、 自我 服務、自我管理、自我約束為目的

10、，有黨和政府領導、社會各方面參與、群眾自治管理的區(qū)域性小社會，形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共建文明、共保 平安的社會自治管理運行機制 （ 中共沈陽市委沈陽市人民政府關于加強社區(qū)建 設的意見，1999年）。這也可以說是當前中國城市基層治理結構變革的基本方向。 當然，距離這個目標的實現(xiàn)，還有很長的路要走。城鄉(xiāng)治理方式的的特特點點治理方式受制于治理結構，治理結構上的差異賦予治理方式以不同特點。1、農(nóng)村基層治理方式的發(fā)展。 首先，農(nóng)村基層治理方式的法律體系日臻完備，前揭中共中央辦公廳、國 務院辦公廳關于進一步做好村民委員換屆選舉工作的通知 ，作為規(guī)范性文件， 可以視作 村民委員會組織法 的實施細

11、則， 起到了完善農(nóng)村基層治理法律體系 的作用。它不僅明確了堅持黨的領導、 人民當家作主和依法治國的辯證統(tǒng)一關系， 而且把 充分尊重農(nóng)民群眾的意愿 作為推動農(nóng)村基層治理方式變革的前提， 保證 村民在直接選舉中的 五權 落到實處。即保證村民對村選舉委員會的推選權、保 證村民的選舉權、 保證村民對候選人的直接提名權、 保證村民的投票權、 保證村 民對不稱職的村民委員會成員的罷免權、該通知還強調縣 （市）黨委組織部門 對搞好村委會換屆選舉擔負重要責任： 尚未開展選舉的地方，要精心部署，做 好選舉前的宣傳教育、 骨干培訓、 村級財務清理審計等準備工作， 加強對撤并村 村民委員會選舉工作的指導。 已經(jīng)完成

12、村民委員會換屆選舉的地方， 要認真檢查 驗收，監(jiān)督新老班子及時進行公章、 財務等交接， 及時建立人民調解、 治安保衛(wèi)、 公共衛(wèi)生等委員會，保證新班子依法履行職責，鞏固選舉成果 。這樣，就保證 了選前的村級財務清理審計不再走過場，落選的老班子拒不辦交接、不交公章、 不交帳薄事件的再度發(fā)生，使農(nóng)村基層治理方式得以健康地向前發(fā)展。其次，自主性自治因素的增加使農(nóng)村基層治理方式更具民主性。 1999 年以 前，大陸地區(qū)的云南、廣東兩省農(nóng)村實行 村公所 或管理區(qū)體制，行政管制是 兩個省農(nóng)村基層治理的基本方式。 1999年底到 2000 年上半年，這兩個省分別撤 銷村公所、 管理區(qū)，通過直接選舉實行村民自治

13、制度， 實現(xiàn)了農(nóng)村基層治理方式 的根本性轉變。 至此，大陸地區(qū)農(nóng)村基層治理方式基本上朝著一個方向 -自主性 自治 發(fā)展。從近幾年全國農(nóng)村的變化上看，自主性自治因素的增長，主要表現(xiàn) 在以下兩個方面：一是隨著村務公開制度的推行，絕大多數(shù)農(nóng)村普遍建立了 村民理財小組 、村務公開監(jiān)督小組 、 村民監(jiān)事會 之類自治組織。 根據(jù)村民會議 或村民代表會的授權開展工作； 二是農(nóng)村各類專業(yè)合作組織如雨后春筍般地建立 起來。就中， 80以上屬于經(jīng)濟合作組織，主要提供技術、信息咨詢、農(nóng)產(chǎn)品營 銷服務。他們自主選舉社長、制定章程、決定社內事務，與村委會保持良好的合 作關系。第三，在村務決策與村務管理中，實現(xiàn)了村民參與

14、最大化。盡管村民委員 會組織法 明文規(guī)定村務決策權歸村民會議， 但是在現(xiàn)代經(jīng)濟社會條件下， 凡事 都要召開村民會議決策， 是根本不可能的。 即使由村民代表會決策， 有些地方也 辦不到。因此，過去各地在實際運作中， 往往是黨支部和村委會少數(shù)人參與決策， 使治理方式的民主性大打折扣。 近幾年來， 在推動村民自治規(guī)范化、 法制化的過 程中，各省市出臺的村民委員會組織法的 實施辦法 中，都對村民會議和村民代 表會議的定期召開作了硬性規(guī)定， 有的還為民主決策、 民主管理設定了具體程序， 從而保證了村民參與不被排斥。2、城市基層治理方式的變革。實行社區(qū)自治以后， 如何理順政府與社區(qū)的關系， 是改革城市基層

15、治理方式 的關鍵。對此， 各地都在摸索經(jīng)驗。 武漢市江漢區(qū)將優(yōu)化政府管理體制與培育社 區(qū)居民自治直接結合起來，探索政府依法行政與社區(qū)依法自治相結合的運作機 制，取得了較大的進展。他們在明確區(qū)政府、街道辦事處與社區(qū)居委會的關系、 劃分職責的前提下， 界定了社區(qū)居委會的自治權， 要求區(qū)政府各職能部門和街道 辦事處要依法支持社區(qū) 行使社區(qū)工作者選免權、 內部事務決定權、 財務自主權、 民主監(jiān)督管理權和不合理攤派拒絕權，指導、協(xié)助社區(qū)自主開展便民利民服務， 自主開展社區(qū)教育和管理， 自主開展社區(qū)治安防范、 自主開展社區(qū)環(huán)境保潔 。同 時明令 嚴禁任何單位、部門和個人以任何理山侵占、挪用、截留社區(qū)居委會

16、的 經(jīng)費和財務， 或強行上收、分成社區(qū)居委會通過社區(qū)服務所得用于社區(qū)公共事務 投入的經(jīng)費； 嚴禁干預社區(qū)居委會開展各項自治活動； 嚴禁擅自向居委會下達不 應由社區(qū)承擔的各種任務和攤派。違者，將追究責任。 (參見民政部基層政權 和社區(qū)建設司編基層政權和社區(qū)建設工作簡報 ，2000 年第 34、37 期轉發(fā)的 江漢區(qū)相關文件)非但如此，江漢區(qū)政府還著力從推動政府與社區(qū)合作運用公共權力的角度， 來改進城市基層治理方式。 如在社區(qū)治安領域， 力圖建立警、 民合作治理公共事 務的機制， 取得了明顯的效果。 為了擴大社區(qū)居民的政治參與， 江漢區(qū)還建立了 三個層面的民主考核機制：一是居民代表對社區(qū)組織及社區(qū)

17、工作者的考評機制； 二是社區(qū)組織、 居民代表對政府工作人員的考評監(jiān)督機制； 三是社區(qū)組織、 居民 代表對區(qū)政府有關職能部門和街道辦事處及其相關科室的考評監(jiān)督機制。 這三種 民主考評機制的建立， 體現(xiàn)了合作運用公共權力的原則， 使城市基層治理方式掙 脫了行政管理 的束縛，向社區(qū)自治方向轉軌。江漢區(qū)的經(jīng)驗受到民政部和有關專家的肯定，自 2000 年底以來，沈陽、上 海、南京、湖北黃石等市競相效尤， 并在實踐中結合本地特點作了進一步地改革。其次，在社區(qū)自治體制內部，由于實行 議行分設 的原則，所以社區(qū)決策與 社區(qū)事務管理方面的變化， 最能反映城市基層治理方式的變革。 浙江省寧波市海 曙區(qū)創(chuàng)造了社區(qū)黨

18、組織與社區(qū)自治組織合作共同決策的制度，并且根據(jù)決策過 程，設計了相應的制度程序： (1) 建立議事委員提案制度； (2)決策項目的選定制 度；(3)決策項目的通告制度； (4)議事委員會全體會議決策制度 (含會議 5個議程 )； (5)分工負責制。按照 共同決策，共同解決問題 的原則，明確社區(qū)黨組織、議事 委員、主席、副主席、居委會成員在執(zhí)行過程中的職責任務。 (參見寧波市海曙 關于深化社區(qū)建設，居民自治規(guī)范化建設的相關文件， 2000、 2001 年)。顯而易言，海曙區(qū)社區(qū)決策制度的設計， 是刻意防止出現(xiàn)農(nóng)村黨支部與村委 會關系不協(xié)調現(xiàn)象，防止社區(qū)黨組織包辦代替，削弱社區(qū)自治組織的自治功能，

19、 有助于增強城市基層治理方式的民主化程度。 在社區(qū)公共事務管理上， 武漢市江 漢區(qū)、湖北省黃石市石灰窯區(qū)、 沈陽市沈河區(qū)和東陵區(qū)、 廣西柳州市的一些社區(qū)， 都實踐過利用居民公決的形式，來解決社區(qū)內部公共問題或開展公益事業(yè)建設 (李雪萍、陳偉東：近年來城市社區(qū)民主建設發(fā)展報告 ，刊于中國基層民主 發(fā)展報告 2000-2001，東方出版社， 2002年 4月版)，收到非常好的效果，表明 城市基層治理方式的變革起點高，民主化程度高、自主性自治程度高。當然，從 這點的說來， 城市基層治理方式的變革， 還僅僅局限在為數(shù)不多的社區(qū)建設實驗 區(qū)內， 尚不足以反映中國城市基層治理的總體面貌。 但是，它卻預示了

20、一個明確 的方向。 隨著中國政治體制改革的逐步深入和城市社區(qū)自治體制建設的加快， 城市基層治理方式的變革必將日新月異。影響進程的體制性障礙中國基層治理變革的直接動力來自以市場為取向的改革和農(nóng)村基層直接選 舉所導入的現(xiàn)代民主機制。作為一種制度安排的村民自治，經(jīng)過15-16 年的強力推進，已經(jīng)在中華大地上扎根、發(fā)芽、成長。在社會主義民主政治建設中， 村民自治 一枝獨秀，令世人刮目相看。然而，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和農(nóng) 民民主意識、 權利意識的增強， 村民自治每前進一步， 都會遇到強大的體制性障 礙的攔截而變得步履蹣跚。例如，村委會直接選舉中選民資格的認證與現(xiàn)行戶籍制度的矛盾問題， 變得 越來越

21、突出。 不僅經(jīng)濟較發(fā)達的沿海地區(qū)， 而且城市化進程比較快的內地， 都有 大量長期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員，總量在一億上下。他 （她）們在那里 經(jīng)商、打工、納稅、生活、育子，履行村民義務，有的已購置了房產(chǎn)，實際上已 經(jīng)溶入當?shù)厣鐓^(qū)社會，但囿于戶籍制度的限制，他們卻不能成為 村民 而參加村 委會選舉，被迫游離于基層民主政治之外。外來人口為此，即使是本村居民，也 出現(xiàn)了土地被征用后成了 農(nóng)轉非 人員但仍居住本村，或者農(nóng)轉非后離開本村， 退休后又回到本村，以及掛靠戶口人員、 小城鎮(zhèn)綜合體制改革中的藍印戶口人員， 等等，也都有這個問題。 村委會選舉中選民資格認證問題涉及到經(jīng)濟利益。 這是 一個深層

22、次的體制性問題。 村民自治是以農(nóng)村土地集體所有制為依托的。 村民的 自治權與一定的集體經(jīng)濟利益聯(lián)系在一起， 集體經(jīng)濟利益有自身嚴格的邊界， 不 是什么人都可以分享的。 戶籍制度的背后也隱藏著許多與之相連的社會權益和社 會福利。戶籍上的差異與不平等，導致了戶籍的權益化和身份化。因此，戶籍制 度與村委會選舉中選民資格認證的矛盾，說到底，是體制性障礙造成的。在近幾年基層選舉中， 有一個詞變得十分敏感， 成了推動選舉的部門或干部 唯恐避之不及而怕引火燒身的東西，那就是 競選。就是在這幾年， 競選變成 姓資不姓社了。其實， 競選不過是一項反映民主真實性的政治技術，本身 并沒有階級性。害怕 競選，甚至連這

23、個詞都不準用，恐怕用 思想保守 是解釋 不通的。應該說它是傳統(tǒng)體制的價值取向使然。又如，農(nóng)村基層的 兩委 關系問題，近年來一再成為影響農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的 焦點問題，其原因在于制度錯位。按照村民委員會組織法的相關規(guī)定，村委 會主任應當是農(nóng)村中的法人； 但是有關規(guī)范性文件卻又明文規(guī)定村黨支部書記要 兼任村經(jīng)濟合作組織負責人，掌管村經(jīng)濟大權。于是 兩委 關系失衡，變成 主 任與支書 個人之間的權力之爭。有些村黨支部書記說 村民自治了，支部沒權 了! 片面地把村民自治與村黨支部的領導核心作用對立起來， 甚至指責村委會依 法辦理屬于自治范圍之內的事務， 是不要黨的領導 。更嚴重的是已經(jīng)發(fā)生多起 為保村支書

24、的職位， 居然雇用兇手殺死新當選的村委會主任、 副主任的惡性案件。 前揭中辦 2002年第 14號文件的第 6條從程序上規(guī)定： 如何通過村委會選舉實現(xiàn) 村黨支部成員與村委會成員交插任職或 一肩挑 ，以從形式上實現(xiàn)堅持黨的領導 與人民當家作主的統(tǒng)一，消除 兩委 矛盾。在現(xiàn)實條件下，這種制度安排不失其 為是一種較好的選擇， 但是，這種選擇卻要承擔很大的政治風險。 那就是如何防 止一肩挑的人搞家長制、獨斷專橫；如何有效地對這個 一把手 實施監(jiān)督，保 證其不搞腐敗 ?其實農(nóng)村基層 兩委關系問題涉及到鄧小平所說的 黨政分開 、 政企分開 、政社分開 的問題，涉及到執(zhí)政黨的領導方式轉變問題，涉及到江澤民所

25、說的要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機結合起來，實現(xiàn)辯證統(tǒng)一的問題。一言以蔽之，農(nóng)村基層兩委關系的真正解決，只能寄希望 于體制性障礙徹底被消除。再如，鄉(xiāng)、村關系問題。自從人民公社解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復重建以及憲法確 立村民委員會的地位以來，鄉(xiāng)、村關系始終是農(nóng)村基層治理過程中面臨的一個難 題。一個是群眾性自治組織；一個是基層政權，二者之間的關系實際上是社會與 國家之間關系的一個縮影村民委員會組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給 予指導、支持和幫助。村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。然而實行起來非常難。原 因在于中國是一個單一制國家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不過是縣f市f省f中央政府在基層的 代理人，實行的是中央集權體制，講究政令暢通，強調統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動。 現(xiàn)在實行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把過去的領導與被領導的關系轉換成指導 關系，談何容易？！當上級下達的國家任務完不成的時候， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導往往變得不 那么溫良恭儉讓了！鄉(xiāng)村矛盾便會激化。更深層一點的原因，是財政方面的。自 從財政管理體制的改革，實行分灶吃飯和財政包干以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上級伸 手要錢以緩解財政壓力的可能性變小了，而在鄉(xiāng)村范圍內可動員的經(jīng)濟資源總量 極其有限的情況下，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)