關(guān)于我國縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的理性思考

1、關(guān)于我國縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的理性思考【摘要1縣級市政府職能的轉(zhuǎn)變,是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題.本丈分析了縣級市政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該注意的三個問題:縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵問題;縣級市政府功能定位的市場化取向問題;縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與市政體制改革銜接的問題.【關(guān)鍵詞】縣級市政府職能內(nèi)涵市場化市政體制【中圖分類號D693.62【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1002736X(2004)040064032O03年國務(wù)院機構(gòu)改革順利進(jìn)行,改革的根本原則就是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,實行政企分開.加快政府職能的轉(zhuǎn)變,完善行政管理體制,建設(shè)行為規(guī)范,運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),公正透明,廉

2、潔高效的行政體系,也是_'六屆三中全會通過的中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定提出的重要改革任務(wù).各級政府職能的轉(zhuǎn)變問題在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中再度成為社會關(guān)注的一個熱點問題.縣級市是聯(lián)結(jié)大中城市和農(nóng)村的紐帶,隨著我國城市化速度的加快,縣域經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展,我國縣級市的數(shù)量不斷增加,在縣級行政區(qū)劃中所占的比重越來越重,同時,縣級市的地位和作用也越來越大.據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計:到2002年底止,我國共有設(shè)市城市700個左右,其中縣級市400多個.這些縣級市的圈肖應(yīng)紅【重慶工商大學(xué),重慶400067)設(shè),不僅促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且加快了全閏城市化的步伐.然而,目前我國

3、縣級市的政府職能還存在著許多與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的地方,尤其是市政管理體制尚未理順,嚴(yán)重制約著縣級市的發(fā)展.因此,在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中,及時注意縣級市政府職能的轉(zhuǎn)變,并與整個市政體制的改革同步進(jìn)行,是一個值得深入研究的問題.本文就縣級市政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該注意的幾個問題作簡要探討.一,縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵問題多年來,我們對縣級市政府職能轉(zhuǎn)變在理論和實踐上探索不夠,往往是將縣政府職能轉(zhuǎn)變的研究成果硬性套在縣級市政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,結(jié)果造成縣級市政府職能運行出現(xiàn)偏差.當(dāng)然,縣級市和縣作為間一級地方政權(quán)組織,擔(dān)負(fù)著類似的國家管理和社會管理任務(wù),二者之間有許多相似之處:一是

4、它們都面對廣大農(nóng)村,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行直接領(lǐng)導(dǎo),管理對象分散,覆蓋面大,對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),促進(jìn)農(nóng)村改革的深化都負(fù)有重大責(zé)任;二是它們都發(fā)揮著承上啟下的作用,縣級市與縣一級黨政機構(gòu)既是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),又是執(zhí)行機關(guān),都既要貫徹執(zhí)行黨的方針,政策,又要向上級機關(guān)反映廣大人民群眾的愿望和呼聲;三是它們在發(fā)展社會公共事業(yè)的過程中都要兼顧城鄉(xiāng),做到一手抓城鎮(zhèn),一手抓農(nóng)村,互相促進(jìn),共同提高.但是,縣級市與縣畢竟是兩種不同的行政建制,所以它們二者之間又存在著許多不同之處:相對于縣而言,一是縣級市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較雄厚,經(jīng)濟(jì)實力比較強,特別是口山Z一卜口m卜口工工業(yè)化的程度比較高,工業(yè)門類比較齊全,大,中型企業(yè)和中外合

5、資企業(yè)比較多,外繹外貿(mào)初具規(guī)模,工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的工作量比較大;二是縣級市城區(qū)作為本區(qū)域政治,經(jīng)濟(jì),文化,科技,教育的中心,非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量比較多,人口密度比較大,因而社會治安,工商,稅務(wù)等綜合管理的任務(wù)比較繁重;三是縣級市所在地的城市基礎(chǔ)設(shè)施都具有一定的規(guī)模,城市的文化教育事業(yè)比較發(fā)達(dá),因而城市規(guī)劃,城市建設(shè)和城市管理的工作量比較大.所以,從某種意義上來講,縣級市政府承擔(dān)著一般市政府和縣政府的雙重職能.一方面,縣級市作為市政府,其主要職能就是要搞好城市的規(guī)劃,建設(shè)和管理.目前,我國大多數(shù)縣級市是由縣改市而來的(少數(shù)是由切塊設(shè)市或合并設(shè)市而來的),其行政區(qū)劃范圍大都沒什么變化,但城市規(guī)劃,建設(shè)和管

6、理的任務(wù)則比設(shè)市前要復(fù)雜得多,艱巨得多.所以,縣級市政府在職能轉(zhuǎn)變過程中必須強化城市規(guī)劃,城市建設(shè)和城市管理方面的職能,下大力氣搞好城市的總體規(guī)劃,增強全體市民的現(xiàn)代城市意識,搞好城市的新區(qū)建設(shè)和舊城改造,尤其是要努力建立和健全市政府有關(guān)城市規(guī)劃,建設(shè)和管理方面的機構(gòu),并要設(shè)法提高這些職能部門工作人員的素質(zhì),使之符合精簡,統(tǒng)一,效能的原則.另一方面,從基層行政建制的設(shè)置和行政管理上來看,縣級市政府還要承擔(dān)著原縣政府的某些職能,尤其是還要負(fù)責(zé)管理原縣政府管理的全部或部分鄉(xiāng),鎮(zhèn),包括農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),民政福利,計劃生育,社會治安等各項任務(wù).與此同時,縣級市的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成分在社會總產(chǎn)值中仍占有較大的比

7、例,搞好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會發(fā)展工作,這一方面的職能仍然不能削弱,而要加強.但是,目前我國現(xiàn)行的縣級市政府職能體系,要么沿襲原縣政府的那一套,要么照搬地級市政府的那一套,而完全沒有注意到縣級市政府職能的雙重性特點,往往顧此失彼,嚴(yán)重制約縣級市總體功能的發(fā)揮.此,縣級市政府職能的轉(zhuǎn)變首先要注意其職能的雙重性內(nèi)涵,給縣級市政府的職能以明確的定位.二,縣級市政府功能定位的市場化取向問題政府功能定位的市場化取向的實質(zhì)足政府與市場功能的重新選擇問題.權(quán)威是政府的基礎(chǔ),交換是市場的基礎(chǔ),因此,政府與市場的功能選擇實質(zhì)是政府權(quán)威制度與市場交換制度的重新選擇.政府功能

8、(即通過政府權(quán)威制度的運作來實現(xiàn)功能輸出)的多寡與大小,是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,它是由特定的技術(shù),經(jīng)濟(jì)背景下社會對政府的需要決定的.我國的縣級市政府職能經(jīng)過前幾次的改革,與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)時期相比,已經(jīng)在職能的市場化方面有了突破,但是面對我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善,面對世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加速發(fā)展,面對我國加入WTO,縣級市政府職能的市場化仍顯不夠,一些負(fù)面作用仍很突出:一方面縣級市政府財政負(fù)擔(dān)較重,使得政府難以輕裝上陣,實現(xiàn)對市場的宏觀管理;另一方面,由于職能交叉,人員精簡力度不大,使企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)加重,農(nóng)業(yè)成本提高,造成比較優(yōu)勢下降,不利于在國際市場上參與競爭,最重要的是使得個體對政府的依賴依

9、然存在,使縣級市政府社會職能的膨脹成為社會部分個體利益滿足的主要方式之'一,從而弱化了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部動力,阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.在新一輪改革中,縣級市政府應(yīng)在放松管制收縮政府的經(jīng)濟(jì)職能,以改革公共福利實施辦法收縮政府社會職能兩個方面進(jìn)一步作出探索.縣級市政府經(jīng)濟(jì)職能的收縮必須以放松管制為前提.所謂管制主要是指政府部門依據(jù)一定的規(guī)則對生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)主體的活動進(jìn)行限制的行為.縣級市政府的管制對象主要包括農(nóng)戶與企業(yè),其放松管制,收縮經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)著力于以下三個方面:一是政府一般不應(yīng)對生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營項目,經(jīng)營方式,產(chǎn)量等經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象施加管制.縣級市政府在推動企業(yè)及農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的同時,必須輔以收縮

10、經(jīng)濟(jì)職能為目的的放松管制政策.企業(yè)發(fā)展方面,縣級市政府應(yīng)在積極引進(jìn)外資與努力調(diào)動民資興辦企業(yè)上項目上下功夫,對以政府名義,用政府投入辦企業(yè)應(yīng)慎之又慎,目前最好是采取"一刀切"的做法,停止政府在企業(yè)具體經(jīng)營中的投入,避免過去政府辦企業(yè)造成的"辦一個企業(yè)留一個窟窿"現(xiàn)象的重演.對企業(yè)經(jīng)營,在保證企業(yè)依法經(jīng)營,依法納稅的前提下,可以采取"放任自流"的管制方式,實現(xiàn)企業(yè)真正意義上的經(jīng)營自主權(quán),使企業(yè)在優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律中走上良性發(fā)展的軌道.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面,鑒于目前農(nóng)村實行分散經(jīng)營所導(dǎo)致的信息不靈以及農(nóng)民綜合素質(zhì)仍不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)實狀況

11、,縣級市政府應(yīng)在信息,技術(shù),建立健全服務(wù)體系等方面多做工作,但切忌用傳統(tǒng)的方法強迫農(nóng)民種什么,種多少,怎么種,變行政命令為行政指導(dǎo),通過政策引導(dǎo),扶持農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)等方式帶動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,使結(jié)構(gòu)優(yōu)化,產(chǎn)品升級,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效,農(nóng)民增收,推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮.二是規(guī)章管制的對象應(yīng)是實際效果,而不是產(chǎn)生效果的中間過程.縣級市政府應(yīng)通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,優(yōu)惠政策引導(dǎo)等方式激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性,降低生產(chǎn)經(jīng)營的成本,提高生產(chǎn)經(jīng)營的實際效果,而非指揮生產(chǎn)經(jīng)營主體如何做,要把經(jīng)營自主權(quán)真正,完全交到生產(chǎn)者手中,讓他們面向市場自由選擇增產(chǎn)增效的具體操作方式.三是在可能條件下,對管制的成本與效益進(jìn)行必要的量化分

12、析,以確定其成本利益和成本效益,以確定縣級市政府在新一輪機構(gòu)改革中放松管制的度.要收縮縣級市政府的社會職能,就必須改革公共福利實施辦法.目前,縣級市政府財力不足與社會保障體系不健全是導(dǎo)致一系列熱點問題和造成地方矛盾沖突出現(xiàn)的重要因素.這些問題和矛盾主要表現(xiàn)在下崗企業(yè)職工的生活保障,離退休人員的工資及醫(yī)療保障,農(nóng)困民負(fù)擔(dān)等方面.這些問題的存在,無疑會對縣級市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響.因此,必須探索出一條符合縣級市特點及市場經(jīng)濟(jì)要求的福利政策制度.其核心原則就是收縮政府的社會職能.對企業(yè)下崗職工的生活保障應(yīng)重點放在創(chuàng)造更多的就業(yè)機會(縣級市主要是大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì))上,輔以短期的救濟(jì)政策,其資金主

13、要來源應(yīng)是企業(yè);離退休人員工資要完善保險制度,規(guī)范保險的運作方式,逐步實現(xiàn)離退休人員工資與政府財政的剝離;醫(yī)療保障可以借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家地方政府公共職能輸出市場化的"憑單制"實現(xiàn)形式,從而大幅度收縮政府的社會職能,讓市場這一有效配置資源的載體接管縣級市政府的社會職能,以減輕財政的壓力,減少社會矛盾,從而把更多的人力,物力轉(zhuǎn)移到建立保障體制,完善社區(qū)服務(wù)功能等方面中去.三,縣級市政府職能轉(zhuǎn)變與市政體制改革銜接的問題所謂市政體制,是指市政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運轉(zhuǎn)方式,機構(gòu)設(shè)置,職權(quán)劃分以及工作程序與各種制度規(guī)范的總和.它涉及城市國家政權(quán)由哪些機構(gòu)組成及其相互關(guān)系,其核心是權(quán)責(zé)配置

14、問題.目前,我國縣級市的市政體制還很不順,嚴(yán)重制約著縣級市政府職能的轉(zhuǎn)變,這主要體現(xiàn)在:首先,從上下關(guān)系來看,縣級市政府與上,下級政府的體制關(guān)系亟待理順.我國現(xiàn)有的縣級市,一部分由省政府直轄,另一部分由地區(qū)行署管轄,還有一部分由地級市代管.由于管理幅度,管理方式各不相同,給縣級市的發(fā)展造成一定的困難,特別是由地級市代管的縣級市,由于各自的事權(quán)關(guān)系很不明確,對各自的職責(zé),權(quán)限的劃分,科學(xué)分析不夠,隨意性比較大,缺乏統(tǒng)籌安排,使得市政府的行政行為很不規(guī)范,在實際運作過程中帶來很多問題,互相侵權(quán)的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn).比較突出的有兩種情況:一是"代管"很容易變?yōu)?quot;實管"

15、;二是"代管"有時變?yōu)?quot;撒手不管".一些地級市出于自身利益的考慮,在管理上往往限制過多,有些職能部門常隨意干預(yù)縣級市的地方事務(wù),甚至出現(xiàn)越權(quán)行政的現(xiàn)象.與此同時,縣級市政府與下屬機構(gòu)及鄉(xiāng),鎮(zhèn)政府的關(guān)系體制也不順,根據(jù)我國的地方組織法,縣級市以下不設(shè)區(qū),而只設(shè)街道辦事處,鄉(xiāng),鎮(zhèn).由于街道辦事處只是市政府的一個派出機構(gòu),所以有時很難勝任城區(qū)繁雜的管理工作,于是,大多數(shù)市只好實行虛牌子,實機構(gòu)的辦法,許多問題處理起來有點名不正,言不順.同時,市政府與鄉(xiāng),鎮(zhèn)政府的事權(quán)關(guān)系也不清,尤其是決策權(quán)過分集中于市政府及其職能機構(gòu),嚴(yán)重影響著鄉(xiāng),鎮(zhèn)政府及街道辦事處的積極性,

16、主動性和創(chuàng)造性.為此,在縣級市政府職能的轉(zhuǎn)變過程中,要根據(jù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求,圍繞完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一目標(biāo),理順縣級市與代管的地級市,與下屬的鄉(xiāng),鎮(zhèn)和街道辦事處之間的事權(quán)關(guān)系,做到責(zé),權(quán),利的統(tǒng)一,真正實現(xiàn)宏觀上的統(tǒng)一和微觀上的分層次管理,要按照科學(xué)化,規(guī)范化,法制化的原則,系統(tǒng)而明確地劃分縣級市與代管的地級市以及與下屬的鄉(xiāng),鎮(zhèn)和街道辦事處之間的事權(quán)范圍,形成既有合理分工,又能相互補充的事權(quán)關(guān)系.對"代管"與"實管"究竟該管什么,不該管什么,都要以法規(guī)的形式加以明確的界定,真正實現(xiàn)法制化管理.其次,從縣級市政府內(nèi)部的職權(quán)關(guān)系來看,理順縣級市政

17、府內(nèi)部的職權(quán)關(guān)系,是提高行政效率的關(guān)鍵.縣級市政府內(nèi)部的職權(quán)關(guān)系包括縱向?qū)哟闻c橫向部門之間的關(guān)系以及直線職權(quán)與參謀職權(quán)之間的關(guān)系.組織中的管理幅度與組織層次之間的關(guān)系呈規(guī)律性狀態(tài),當(dāng)組織規(guī)模一定的情況下,較大的幅度意味著較少的層次,較小的幅度意味著較多的層次.一般情況下,層次越多,信息溝通越遲緩,信息失真的可能性越大:管理幅度越寬,協(xié)調(diào)越困難.顯而易見,層次增多和幅度增寬必然應(yīng)了帕金森定律,以致官僚機構(gòu)膨脹,職能交叉,職權(quán)不清,行政效率低下.縣級市較縣規(guī)模更大,但這不是層次部門增多的理由,關(guān)鍵在于理順職權(quán)關(guān)系,提高行政效率.縣級市政府機關(guān)縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)和橫向職能結(jié)構(gòu)的設(shè)置必須科學(xué)合理,才能保證縱

18、向政令暢通,溝通準(zhǔn)確,迅速,橫向間一種職權(quán)集中在一個部門行使,以避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象.特別是需要幾個部門合作進(jìn)行的工作,必須分清主次部門與主管部門,并按此劃分權(quán)限,避免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至相互扯皮現(xiàn)象.同時,縣級市政府需要設(shè)置一定參謀人員,參謀部門,參謀人員或參謀部門擁有參謀職權(quán),不具有決策權(quán).目前有些縣級市政府的參謀職權(quán)侵犯直線職權(quán),對下發(fā)號施令,甚至出現(xiàn)直線職權(quán)與參謀職權(quán)發(fā)生沖突,職權(quán)關(guān)系混亂,腐敗等現(xiàn)象,削弱了直線職權(quán)的作用.必須明確參謀職權(quán)是為了加強直線職權(quán)的輔助性職權(quán),對直線職權(quán)只能起參謀,咨詢作用.只有理順了縣級市政府內(nèi)部的職權(quán)關(guān)系,才能從根本上提高行政效率.參考文獻(xiàn)【1】王理.縣級政府職能定位的市場化取向【J】.中國行政管理,2002.(8).【2】魏文章.關(guān)于縣級政府職能轉(zhuǎn)變的幾個問題【J】.中國行政管理,2003.(1