“環(huán)境管理行政合同”環(huán)境管理論文

1、“環(huán)境管理行政合同”環(huán)境管理論文    文章簡介：環(huán)境行政合同是環(huán)境行政管理的一種方式，在發(fā)達國家已經(jīng)有成熟的制度，并起到了良好作用。我國環(huán)境管理中，環(huán)境行政合同已經(jīng)出現(xiàn)，并發(fā)揮越來越重要的作用，具有廣泛適用的前景。但是，到目前為止學界對環(huán)境行政合同的理論研究是滯后的，并影響了相關法律制度的建立，從而直接阻礙了這一制度的適用。本文首先對國外環(huán)境行政環(huán)境行政合同是環(huán)境行政管理的一種方式，在發(fā)達國家已經(jīng)有成熟的制度，并起到了良好作用。我國環(huán)境管理中，環(huán)境行政合同已經(jīng)出現(xiàn)，并發(fā)揮越來越重要的作用，具有廣泛適用的前景。但是，到目前為止學界對環(huán)境行政合同的理論研究

2、是滯后的，并影響了相關法律制度的建立，從而直接阻礙了這一制度的適用。本文首先對國外環(huán)境行政合同制度進行分析，其次結合我國的環(huán)境管理實踐進行探討，最后提出建立和完善環(huán)境行政合同法律制度的一些建議。期望拙作拋磚引玉，能引起學界對環(huán)境行政合同法律制度的更多關注和研究，以完善環(huán)境行政合同法律制度。一、環(huán)境行政合同制度的緣起我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以后，環(huán)境問題受到普遍關注，加強環(huán)境行政管理已成為可持續(xù)發(fā)展的迫切任務。行政合同制度在20世紀初在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)并迅速發(fā)展，也在環(huán)境行政管理領域得到大量運用。行政合同也稱行政契約，是行政主體一實施行政管理為目的，與行政相對人就有關事項經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議。行政

3、合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)1。在依法行政理念與行政合同互動適應過程中，的確存在對行政合同立法化的趨勢，但是這只是對常見的行政合同類型的規(guī)范化、固定化而已，并沒有否定行政合同可以在沒有法律明確規(guī)定的情形下締結2。在現(xiàn)代法治國家，隨著給付行政的興起，傳統(tǒng)上以行政命令和強制為特征的行政高權性行為存在的領域已大大縮小，而其形成的權利服從關系，也是通過法律對政府和相對人彼此之間權利義務的不對等配置體現(xiàn)出來的。在這種不對等的權力義務配置框架中，也存在法律沒作規(guī)定之處。在這個法律沒有賦予政府權力及相對人相應義務的領域，政府在依法行政理念的支配下對這個領域中的事務是不能采取高權性行為

4、的。相對人也沒有必須服從政府領導的義務，而政府為實現(xiàn)行政規(guī)制目標可以與相對人進行充分協(xié)商，引導其自愿接受政府政策。眾所周知，世界范圍內(nèi)環(huán)境問題非常緊迫，地球是有限空間，容納能力、承受能力都有一定極限，而現(xiàn)在人類的活動已經(jīng)逼近，局部地區(qū)已經(jīng)超出了這個極限3。上個世紀六十年代的日本正處于重化工業(yè)階段，成為全球污染嚴重的國家。為了治理嚴重的環(huán)境污染，日本最早在環(huán)境行政管理領域引入環(huán)境行政合同。日本于1964年12月創(chuàng)設“橫濱方式之公害防止協(xié)定”4。所謂公害防止協(xié)定，是指地方公共團體和從事有發(fā)生危險的企業(yè)活動的企業(yè)主，就關于防止公害的措施進行交涉而簽訂的，以讓該企業(yè)主采取防止各種公害的措施為內(nèi)容的協(xié)定

5、。這種協(xié)定有正式以協(xié)定命名的，其中也有以備忘錄、字據(jù)、協(xié)議書等形式出現(xiàn)，不論其名稱如何，只要是企業(yè)主對公共團體約定采取防止公害措施的協(xié)定，從廣義上說都是公害防止協(xié)定5。該協(xié)定是在上個世紀60年代末期在日本開始流行的。其背景是當時中央法令對公害規(guī)制規(guī)定的不充分，且公害法制僅在“公害防治與經(jīng)濟發(fā)展之調(diào)合”范圍內(nèi)才能實施。地方公共團體為避免自行規(guī)定較中央立法嚴格的公害規(guī)制而與中央立法相抵觸，就積極地和企業(yè)交涉約定其采取較中央立法嚴格的公害預防措施。這種方式極大促進了當時日本環(huán)境污染的預防和控制，不僅緩和了企業(yè)與當?shù)鼐用竦年P系，而且還具體確定了全國的限制標準，以防止環(huán)境污染?，F(xiàn)在，在日本公害防止協(xié)定已

6、經(jīng)成為與法律及條例并存的第三種公害防止行政上的管理制度。關于公害防止協(xié)定的法律性質(zhì)，日本行政法學界主要有兩種觀點，一是紳士協(xié)定說，二是契約說6。后者認為，公害防止協(xié)定是為了保全該地區(qū)環(huán)境這種居民共同的利益，地方公共團體作為行政手段的一環(huán)而締結的。所以與通常的民事契約有著性質(zhì)上的區(qū)別，應看作行政契約。不過，作為公害防止協(xié)定的內(nèi)容，雖然有作出比法律規(guī)定更嚴厲的規(guī)制，同時規(guī)定地方公共團體的職員進入現(xiàn)場檢查權等的事例，但不能承認通過契約創(chuàng)設公權力，那應當是法律或者條例管轄范圍，公害防止協(xié)定的實效性只能通過民事方法來驗證7。由于公害防止協(xié)定的成功實施，其影響已經(jīng)擴大，與整個地域環(huán)境整備相關聯(lián)的地域整備中

7、的契約方式也受到注意。該領域中具有特色的是，這里契約當事人不僅限于行政主體和地域居民這種方式，而且也包括行政廳認定的私人間的協(xié)定這種手段。例如，建筑基準法第69條以下，都市綠地保全法第14條以下，都有相關規(guī)定8。類似的情形也發(fā)生在美國，美國的環(huán)境保護局（EPA）就與全國一些最大的壟斷組織（如美國鋼鐵公司）簽訂了一系列類似日本“公害防止協(xié)定”的協(xié)議（詳細情況）。英國雖然法律沒有管轄公共合同的專門規(guī)則，但合同卻經(jīng)常被作為行政手段來貫徹政府的某項政策，特別是在“規(guī)劃領域”，政府擁有廣泛的達成協(xié)議的權利，以便限制和調(diào)解土地的開發(fā)或使用。它們經(jīng)常能夠誘使規(guī)劃許可的申請人同意接受他們通過法定條件強加的妥協(xié)

8、方案。受日本公害防止協(xié)定的影響，我國臺灣地區(qū)也采用行政機關與私人之間簽訂行政合同或以協(xié)議、協(xié)商等方式來達成特定的環(huán)境保護目的9。各國在采用環(huán)境合同時根據(jù)國情都有一些具體的做法，體現(xiàn)出不同的特色?？偟膩碚f，其共性大于差異，都產(chǎn)生了較好的效果。在我國，環(huán)境行政合同是政府最早運用契約方式確認環(huán)境管理者與相對方在環(huán)境保護中的責、權、利關系的。它的產(chǎn)生與責任制思想的出現(xiàn)和向環(huán)境行政管理領域的滲透及管理手段變化有關。八十年代初，我國就在環(huán)境管理領域開始實行環(huán)境保護責任制，并被廣泛適用于排污單位的污染治理、建設項目的環(huán)境保護、能源開發(fā)、資源開采，以至環(huán)保部門關于排污費的征收、使用以及環(huán)境污染引起的糾紛處理等

9、10。這實際上是借助合同手段進行管理，并且出現(xiàn)了我國最早的一批環(huán)境行政合同形式。如：污染源限期治理合同；建設項目的“三同時”承包合同、使用排污費合同、污染損失賠償合同等。可見，在我國環(huán)境管理工作的實踐中，環(huán)境行政合同早已事實存在。但是，相關法律制度并沒有完善起來，關于環(huán)境行政合同法律制度的理論研究很薄弱。而環(huán)境行政合同基礎理論研究的缺失導致無法提供深入的法理依據(jù)，更無法通過立法予以規(guī)范。從我國環(huán)境行政管理的實踐來看，長期以來以經(jīng)濟建設為中心的偏向，導致環(huán)境資源保護戰(zhàn)略的弱化，環(huán)境保護部門處于邊緣化的境地，很難運用新型管理方式有效實施有效管理。在環(huán)境行政管理實踐中，合同的運用失去規(guī)范，沒有更好地

10、發(fā)揮作用，且經(jīng)常與相關法律法規(guī)出現(xiàn)背離情形。也間接造成我國環(huán)境行政管理方式的僵硬、低效，對于越來越猖獗的環(huán)境污染缺乏有效治理手段。如何總結我國環(huán)境行政合同實踐的經(jīng)驗，借鑒國外成熟的環(huán)境保護理論，建立完善的環(huán)境行政合同理論，并進而推動立法規(guī)制是我們面臨的重大課題。二、環(huán)境行政合同制度的法律理論基礎環(huán)境行政合同是指環(huán)境管理部門，為實現(xiàn)環(huán)境保護的目的，主動同管理相對人簽訂的確立雙方環(huán)境關于環(huán)境保護的權利義務關系的行政合同。環(huán)境行政合同是運用行政契約方法對環(huán)境進行管理的新型方式。通過簽訂環(huán)境行政合同，使管理者與被管理者明確雙方的權利義務，增強雙方的責任意識，即淡化了行政色彩，又為相對人所接受?？偨Y國內(nèi)

11、外的理論與實踐，環(huán)境行政合同應當具有如下特征：第一，環(huán)境行政合同屬于行政合同的范疇。它屬于所謂新型行政行為，特點是柔軟、靈活。它的成立是基于雙方互為意思表示的一致。行政機關具有主動性，管理相對人具有自愿性，體現(xiàn)了雙向選擇性即合意。但是，與所有行政合同一樣，行政機關出于特定原因（通常是法定事由）有單方面撤銷或者變更合同的權力。第二，環(huán)境行政合同的主要目的是做好環(huán)境保護，而非基于贏利或者行政機關自身利益。這就要求行政機關要公平、公正地對待環(huán)境行政管理的相對人，不能隨意行使職權。第三，環(huán)境行政合同是具有拘束力的行政管理方式。合同一經(jīng)簽訂，即具有法律效力，雙方必須遵守執(zhí)行，任何一方的違約行為都將承擔相

12、應的法律責任。第四，環(huán)境行政合同的當事人必有一方是環(huán)境行政主體11。環(huán)境行政合同具有一般行政合同的共性，但是與一般行政合同相比，也有其特殊的地方。第一，合同主體的一方是特定的環(huán)保行政機關，內(nèi)容是規(guī)定合同雙方就特定企業(yè)、設施在環(huán)保上的義務。第二，具有適應性強。它的行政性和契約性的融合使其能適應各種不同的環(huán)境管理業(yè)務的需要，規(guī)范其復雜的內(nèi)容。在傳統(tǒng)行政手段無法觸及的領域內(nèi)發(fā)揮其合意、溝通的功能，促使行政主體和行政相對方達成合作。第三，具有柔性、靈活性。與傳統(tǒng)命令行政的剛硬手段不同，它在行政過程中，以不違背憲法和法律的精神、原則和規(guī)則的的行為方式來調(diào)動行政相對人自愿協(xié)同行政管理的自覺性，給予雙方當事

13、人以彈性、適度的空間。第四、當環(huán)境保護行政法律制度法制不健全，環(huán)境行政合同可以補充法律的欠缺。由于現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)的飛速發(fā)展，新技術、新設備不斷得到應用，也帶來了很多對環(huán)境影響不可知的因素。法律不可能對新出現(xiàn)的各種環(huán)境問題都先知先覺作出預測，總是滯后于時代的發(fā)展。但是對于新出現(xiàn)的環(huán)境問題，行政機關必須及時作出反應，減少和制止環(huán)境污染的產(chǎn)生，在這種情況下，就可以用環(huán)境行政合同來規(guī)范行政機關與相對方法律上的權利、義務關系，約束行政主體依法行政的手段而得以使用，以加強和改善環(huán)境管理，積極推動環(huán)境行政目標的實現(xiàn)。 環(huán)境法律法規(guī)在制定時由于必須考慮經(jīng)濟的發(fā)展等因素，而且其規(guī)定也無法完全符合各個地區(qū)的實際情況，

14、因此對于保護環(huán)境就顯得不夠有力。為了解決各個地區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象，由行政機關出面與工廠、企事業(yè)等單位交涉和協(xié)商，通過簽訂環(huán)境行政合同的方式，設定嚴格的排污標準或其他防治措施，以補充法律法規(guī)的不足，從而實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。因為簽訂環(huán)境行政合同是通過取得行政相對人同意的方式，來約定嚴密的環(huán)境防治措施的，這樣既可克服由行政機關另行制定更加嚴格的環(huán)境標準將與法律法規(guī)相抵觸這一難題，又可補充法律法規(guī)的某些欠缺，并在實際當中較好地貫徹執(zhí)行。第五，環(huán)境行政合同可以有效地實現(xiàn)行政機關對于環(huán)境規(guī)劃與管理的要求。隨著我國行政管理體制的徹底改變，政府指令性管理逐步淡出，行政合同、行政指導等管理手段逐漸重要。

15、在環(huán)境管理方面，傳統(tǒng)的指令性管理手段退出后，應當用環(huán)境行政合同的方式來實現(xiàn)行政機關的環(huán)境管理的規(guī)劃和意圖。但是，圍繞環(huán)境行政合同本身的功能、作用等學界一直存在爭議。一是對于行政合同的界定本身有爭議，關于行政合同的性質(zhì)、定位、行政機關的優(yōu)益權都存在爭議，在司法實踐中也很不確定。在我國行政合同糾紛大部分是作為民事案件來審理的，少部分作為行政案件審理。作為民事案件審理的案件適用中華人民共和國合同法，取消了行政優(yōu)益權，對行政機關不利。因此，對于環(huán)境行政合同爭議將來的處理，就有很多不確定因素。如果適用一般民事合同的審理方式，將對行政機關很不利。二是環(huán)境行政合同的簽定程序需要規(guī)范。盡管沒有法律的統(tǒng)一規(guī)定，

16、但是在特定的區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)，環(huán)境保護的義務應當統(tǒng)一，不應當有內(nèi)外資的不同待遇，減少行政機關的隨意性。三是環(huán)境行政合同的適用范圍要拓展。目前適用領域還遠遠不夠，事實上環(huán)境行政合同的適用范圍可以遍及整個環(huán)境資源保護領域。四是行政機關工作人員缺乏足夠的專業(yè)知識，與靈活的溝通技巧。相比傳統(tǒng)的的行政管理，環(huán)境行政合同更為麻煩，難以駕馭。四、簽訂合同后，企業(yè)不遵從，缺乏強制力。環(huán)境行政合同成立的成立是基于行政機關對于公共利益的保護，依據(jù)是行政合同雙方的合意，行政機關對于產(chǎn)業(yè)導向和產(chǎn)業(yè)標準選擇。如果企業(yè)違反合同，行政機關可以追究其違約責任，甚至撤銷合同。法院對公共利益要給予充分重視。在操作上，除了規(guī)劃部門的

17、規(guī)劃、土地部門的用地許可及相關部門的特殊許可外，還要環(huán)保部門把關，并代表政府與企業(yè)簽訂合同。其依據(jù)可以是地方制訂的產(chǎn)業(yè)導向、環(huán)境保護文件，也可以是政府的規(guī)劃文件?？梢允嵌愂諆?yōu)惠、地價優(yōu)惠等。由于通常缺乏法律、法規(guī)的依據(jù)，各地對于環(huán)境保護的要求有所不同，不派出一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟，過分降低標準。那么，環(huán)境行政合同所依據(jù)的環(huán)境保護標準到底應該如何確定？這里面的確存在利益衡量的問題。首先，對于侵害居民健康與生存、使居民陷入危險境地那樣生產(chǎn)一開始就不能將它們拿來作為利益衡量的對象，而是僅僅依據(jù)這些理由就應當予以排除的對象。其他的產(chǎn)業(yè)在環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面可以進行利益衡量，充分運用生存權的基本宗旨加以

18、評價。對于該產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境破壞可以借助自然的力量自我凈化的說法，要進行科學評估，不能輕易下結論。在環(huán)境破壞的第二階段，鑒于環(huán)境破壞的嚴重性，要確立起環(huán)境保護優(yōu)先原則，對企業(yè)的生產(chǎn)進行嚴格評估，對于會給生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的破壞的生產(chǎn)要堅決禁止12。環(huán)境立法的多層次性、環(huán)境管理的復雜性、環(huán)境執(zhí)法的多樣性、環(huán)境糾紛處理的艱難性決定，環(huán)境行政合同是目前平衡諸矛盾，協(xié)調(diào)各種環(huán)境利益關系的最佳途徑。由于環(huán)境立法的多層次性，既有國家權力機關制定的法律，又有國務院及其部委制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章，還有地方享有立法權的權利機關和行政機關制定的地方性法規(guī)和規(guī)章。諸多的立法主體間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，使

19、立法沖突和空白廣泛存在；而且從立法內(nèi)容上看，由于下位法的制定必須有上位法的依據(jù)或不抵觸，中央立法與地方立法、權利機關與行政機關的立法只是權限上的劃分，內(nèi)容千篇一律，整齊劃一；又由于環(huán)境管理是從搖籃到墳墓，且有較強的專業(yè)性和技術性，這就給執(zhí)法帶來了困難和障礙，執(zhí)法人員囿于僵化的法律條文，必然導致執(zhí)法的“疲軟”和低效率。環(huán)境執(zhí)法主體和相對方利益歸屬的差異性，又使執(zhí)法矛盾和糾紛的處理難合目的性，而導致糾紛處理的艱難性。環(huán)境行政合同的興起，是國家發(fā)展、治國方式變化和行政模式轉(zhuǎn)換的產(chǎn)物，它在環(huán)境管理中的優(yōu)勢和長處在于：第一、行政合同具有廣泛的適應性。它的行政性和契約性的融合使其能適應各種不同的環(huán)境管理業(yè)

20、務的需要，規(guī)范其復雜的內(nèi)容。在傳統(tǒng)行政手段無法觸及的領域內(nèi)發(fā)揮其合意、溝通的功能，促使行政主體和行政相對方達成合作，從而排斥了侵益行政手段的阻礙。第二、行政合同促成了行政手段的多樣性、靈活性和調(diào)解方式的適度性。與傳統(tǒng)命令行政極具壓抑性的手段不同，它在行政過程中，以不違背憲法和法律的精神、原則和規(guī)則的不具有強制性的行為方式來調(diào)動行政相對人自愿協(xié)同政府管理的積極性，給予雙方當事人以彈性、適度的空間。第三、當環(huán)境法制不健全，立法空白時，環(huán)境行政合同可以補充法律的欠缺；當環(huán)境法制健全以后，作為規(guī)制環(huán)境管理者與相對方法律上的權利、義務關系，約束行政主體依法行政的手段而得以使用，以加強和改善環(huán)境管理，積極

21、推動環(huán)境行政目標的實現(xiàn)。三、環(huán)境行政合同法律制度的立法選擇完善環(huán)境行政合同制度，首先應當對于行政合同有一個明確的規(guī)定，可以在行政程序法中列出專章。而后，根據(jù)這些規(guī)定在單行的環(huán)境法律制度中具體化，優(yōu)點是規(guī)定明確，易于實行，缺點是在立法上過于繁瑣，涉及面太廣；或者由國務院出臺環(huán)境行政合同條例，優(yōu)點是簡便易行，缺點是立法層級較底。本人傾向于先由國務院制定環(huán)境行政合同條例，具體規(guī)范環(huán)境行政主體與相對方的行為。由于國務院作為最高行政機關，負責全國的環(huán)境管理，國務院有權制訂行政法規(guī)，由國務院進行環(huán)境行政合同立法具有很大的可能性與可行性。國務院通過制訂環(huán)境行政合同條例，將對涉及環(huán)境與資源執(zhí)法的有關部委的行為

22、進行規(guī)范，推動環(huán)境行政合同在全國的使用和規(guī)范。環(huán)境行政合同的立法宗旨是：維護環(huán)境管理機關和相對方在環(huán)境法上的權利義務關系，創(chuàng)造和諧融洽的環(huán)境管理管理氛圍，推動環(huán)境管理目標的實現(xiàn)。其理由在于：第一，由于環(huán)境管理機關為了公共利益行使環(huán)境管理權，而相對方則都有其本身的利益追求，這種主體間活動目的的差異性，決定其雙方利益的相悖性。環(huán)境行政合同必須建立在最大限度協(xié)調(diào)雙方利益、目標的基礎上，由雙方的妥協(xié)而實現(xiàn)合意。第二，行政行為有高權行、單方性的特征，不利于相對人的主動配合，而環(huán)境行政合同則是柔軟靈活的新行政管理方式。環(huán)境行政合同的基本內(nèi)容包括：環(huán)境行政合同主體的權利與義務：環(huán)境行政合同是環(huán)境管理機關為了

23、實現(xiàn)環(huán)境管理目標，與行政相對人就環(huán)境法上的權利、義務達成的“合意”。由于雙方當事人的地位不平等，合同的要約只能由環(huán)境管理機關向行政相對人發(fā)出。在這個前提下，雙方就各自的權利義務進行協(xié)商。環(huán)境管理機關的權力13包括：行政與業(yè)務指導權、監(jiān)督與調(diào)查權、現(xiàn)場檢查權、合同變更與解除權、行政獎勵與行政處罰權、行政處分建議權、移交司法機關處理權其中要突出環(huán)境管理機關的優(yōu)益權。行政優(yōu)益權原則在環(huán)境行政合同中的表現(xiàn)是：首先，環(huán)境管理機關合同履行具有監(jiān)督權。其次，環(huán)境管理機關有權根據(jù)情勢變化和公共利益的需要，單方面變更解除環(huán)境行政合同。當然，上述規(guī)定在法律上也還有爭議之處，例如在環(huán)境行政合同中行政優(yōu)益權是否一定要體現(xiàn)在合同條款中，如果條款中沒有規(guī)定，是否環(huán)境管理機關就無權行使。其次，行政優(yōu)益權在合同法中并沒有規(guī)定，如果寫在條例中，是否會有違反法律之嫌？在合同中，環(huán)境管理機關的義務是：承諾兌現(xiàn)的義務、行政與業(yè)務指導的義務、保守商業(yè)秘密的義務、提供行政保護與幫助的義務14。環(huán)境管理機關