可再生能能源發(fā)展的制度保證

1、可再生能能源發(fā)展的制度保證備受能源業(yè)界矚目的中華人民共和國可再生能源法于今年第十屆全國人大常委會第十四次會議通過，將于2006年1月1日起施行。該部法律是一部關(guān)系國家能源和環(huán)境安全，關(guān)系國家可持續(xù)發(fā)展的重要法律。它為推進(jìn)我國可再生能源的開發(fā)利用提供了明確的政策支持和良好的制度保障。這部法律規(guī)范了政府、企業(yè)和公眾等各類法律主體在可再生能源開發(fā)利用方面的權(quán)利與義務(wù)，確立了政府推動(dòng)和市場引導(dǎo)相結(jié)合的可再生能源發(fā)展機(jī)制，規(guī)定了一系列重要制度和措施。本文將就法律出臺的背景，立法中體現(xiàn)的促進(jìn)可再生能源發(fā)展的具體措施等做簡要介紹。出臺背景 我國是世界上能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國，但我國能源資源有限，常規(guī)能源資源僅占

2、世界總量的10.7，人均能源資源占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對能源的需求量將越來越大，預(yù)計(jì)到2020年，我國一次能源需求將達(dá)2533億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，將是2000年的2倍，能源供需矛盾將日益顯現(xiàn)。 分析我國中長期能源供需形勢可以看出，我國的能源發(fā)展將長期存在三大矛盾：大量使用煤炭與環(huán)境保護(hù)和減排溫室氣體的矛盾；大量消耗優(yōu)質(zhì)能源和國內(nèi)油氣資源短缺的矛盾；大量進(jìn)口石油天然氣和能源安全的矛盾。如果說到2020年我國能源供需矛盾存在著巨大壓力但這種矛盾還是可以克服的話，2020年之后的我國能源供需矛盾將是一種真正的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。唯有采取強(qiáng)化節(jié)能、大幅度提高能源效率和各種資源的綜合利用效率；

3、積極利用國際資源，特別是油氣資源；大力發(fā)展可再生能源，才是緩解這三大矛盾，應(yīng)對嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的根本出路。 目前，發(fā)達(dá)國家可再生能源的地位得到很大的提升，已從原來的補(bǔ)充能源上升到戰(zhàn)略替代能源的地位，發(fā)展可再生能源的目的已經(jīng)演變?yōu)楸Ｕ夏茉窗踩p少環(huán)境污染和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。1997年歐盟率先制定了可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略白皮書。首次提出了到2050年可再生能源在能源消費(fèi)總量中達(dá)到50的比例的戰(zhàn)略目標(biāo)，這一戰(zhàn)略目標(biāo)在2004年舉行的波恩世界可再生能源發(fā)展大會上進(jìn)一步得到確認(rèn)。英國和德國提出了2020年可再生能源將在其能源消費(fèi)中占據(jù)20的具體承諾和行動(dòng)計(jì)劃。 然而，我國可再生能源的開發(fā)和利用，還存在諸多矛盾和問題

4、發(fā)展速度和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需要還不適應(yīng)。我國可再生能源發(fā)展所面臨的首要問題是國家缺乏明確的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略政策，缺乏可實(shí)施的法律制度以及配套的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，由此難以給可再生能源這一新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一個(gè)比較穩(wěn)定的市場環(huán)境，相應(yīng)地也就難以形成可以有效吸引國內(nèi)外投資的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)。就國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)而言，這是可再生能源發(fā)展，特別是初期發(fā)展階段不可缺少的條件。如在并網(wǎng)可再生能源發(fā)電特別是風(fēng)力發(fā)電領(lǐng)域，主要問題和障礙是缺乏穩(wěn)定的強(qiáng)制并網(wǎng)和有效分?jǐn)傎M(fèi)用的可再生能源電力政策。盡管不同部門提出了一些政策，例如風(fēng)電并網(wǎng)、優(yōu)惠貸款。稅額減免等，但這些政策缺乏法律效力，相互不協(xié)調(diào)，事實(shí)上很難實(shí)施，加之可再生能源發(fā)電還不

5、能與常規(guī)能源，特別是缺乏嚴(yán)格環(huán)境約束的煤電進(jìn)行競爭并網(wǎng)可再生能源發(fā)電就很難從示范和小規(guī)模商業(yè)化階段進(jìn)入較大規(guī)模商業(yè)化階段，從而使可再生能源發(fā)電同常規(guī)能源發(fā)電展開競爭。 在這和情況下，可再生能源的發(fā)展就需要國家明確發(fā)展目標(biāo)，建立落實(shí)發(fā)展目標(biāo)的法律制度和相應(yīng)的投資、稅收、價(jià)格、財(cái)政等方面的激勵(lì)政策。另外，從可再生能源市場發(fā)展的角度，政府在促進(jìn)可再生能源發(fā)展的過程中被賦予哪些權(quán)利和義務(wù)，可以采取哪些促進(jìn)和限制措施，各種可再生能源開發(fā)利用的市場主體具有哪些權(quán)利和義務(wù)，都需要在法律上予以明確，以強(qiáng)化政府職責(zé)，增強(qiáng)市場主體發(fā)展可再生能源的信心。這些都需要通過制定可再生能源法來予以保障。可再生能源法就是在這

6、種背景下出臺的。重要制度可再生能源法中體現(xiàn)了幾項(xiàng)重要制度：第一，總量目標(biāo)制度 可再生能源產(chǎn)業(yè)是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，處于商業(yè)化發(fā)展的初期，其開發(fā)利用存在成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)率低等問題，投資者往往缺乏投資的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，因而可再生能源的開發(fā)利用不可能依靠市場自發(fā)形成。對這種具有戰(zhàn)略性、長期性、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的新型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，必須依靠政府積極的推動(dòng)，而政府推動(dòng)的主要手段是提出一個(gè)階段性的發(fā)展目標(biāo)。一定的總量目標(biāo)，相當(dāng)于一定規(guī)模的市場保障，采用總量目標(biāo)制度，可以給市場一個(gè)明確的信號，國家在什么時(shí)期支持什么、鼓勵(lì)什么、限制什么，可以起到引導(dǎo)投資方向的作用。因此可以說，總量目標(biāo)制度是可再生能源

7、法的核心和關(guān)鍵，是政府推動(dòng)和市場引導(dǎo)原則的具體體現(xiàn)。第二，強(qiáng)制上網(wǎng)制度 實(shí)施強(qiáng)制上網(wǎng)制度，是由可再生能源的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)特性所決定的。因?yàn)榭稍偕茉词情g歇性的能源，電網(wǎng)從安全和技術(shù)角度甚至自身的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)對可再生能源發(fā)電持一種憂慮和排斥的心態(tài)。在現(xiàn)有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)核算機(jī)制條件下，大多數(shù)可再生能源的產(chǎn)品(例如風(fēng)力發(fā)電和生物質(zhì)能源發(fā)電)還不能與常規(guī)能源產(chǎn)品相競爭。因此實(shí)行可再生能源電力強(qiáng)制上網(wǎng)制度。是在能源銷售網(wǎng)絡(luò)實(shí)施壟斷經(jīng)營和特許經(jīng)營的條件下，保障可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本制度。實(shí)行強(qiáng)制上網(wǎng)制度，可以起到降低可再生能源項(xiàng)目交易成本，縮短項(xiàng)目準(zhǔn)入時(shí)間，提高項(xiàng)目融資的信譽(yù)度等作用，有利于可再生能源產(chǎn)業(yè)的迅速

8、發(fā)展。第三，分類電價(jià)制度 可再生能源商業(yè)化開發(fā)利用的重點(diǎn)是發(fā)電技術(shù)，制約其發(fā)展的主要因素是上網(wǎng)電價(jià)。由于可再生能源發(fā)電成本明顯高于常規(guī)發(fā)電成本，難以按照電力體制改革后的競價(jià)上網(wǎng)機(jī)制確定電價(jià)，在一定的時(shí)期內(nèi)對可再生能源發(fā)電必須實(shí)行政府定價(jià)。因此對于可再生能源發(fā)電.需要建立分類電價(jià)制度，即根據(jù)不同的可再生能源技術(shù)的社會平均成本，分門別類地制定相應(yīng)的固定電價(jià)或招標(biāo)電價(jià)，并向社會公布。投資商按照固定電價(jià)確定投資項(xiàng)目，減少了審批環(huán)節(jié)；電網(wǎng)公司按照發(fā)電電價(jià)全額收購可再生能源系統(tǒng)的發(fā)電量，減少了簽署購電合同的談判時(shí)間和不必要的糾紛，從而降低了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)的交易成本。第四，費(fèi)用分?jǐn)傊贫?可再生能源由于受

9、技術(shù)和成本的制約，目前除水電可以與煤炭等化石能源發(fā)電相競爭外，其它可再生能源的開發(fā)利用成本都比較高，還難以與煤炭等常規(guī)能源發(fā)電技術(shù)相競爭?？稍偕茉促Y源分布不均勻，要促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，就要采取措施解決可再生能源開發(fā)利用高成本對局部地區(qū)的不利影響，想辦法在全國范圍分?jǐn)偪稍偕茉撮_發(fā)利用的高成本。費(fèi)用分?jǐn)傊贫鹊暮诵氖锹鋵?shí)公民義務(wù)和國家責(zé)任相結(jié)合的原則，要求各個(gè)地區(qū)相對均衡地承擔(dān)發(fā)展可再生能源的額外費(fèi)用，體現(xiàn)政策和法律的公平原則。實(shí)施費(fèi)用分?jǐn)傊贫群螅貐^(qū)之間、企業(yè)之間負(fù)擔(dān)公平的問題可以得到有效的解決，從而可以促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的大規(guī)模發(fā)展。第五，專項(xiàng)資金制度 缺乏有效和足夠的資金支持一直是可

10、再生能源開發(fā)利用中的一大障礙，而可再生能源開發(fā)利用能否持續(xù)發(fā)展，在一定程度上取決于有沒有足夠的資金支持。建立費(fèi)用分?jǐn)傊贫戎饕山鉀Q可再生能源發(fā)電的額外成本問題，其它可再生能源開發(fā)利用的資金瓶頸仍需要專門的渠道解決。建議應(yīng)該在中央和地方兩級財(cái)政設(shè)立可再生能源專項(xiàng)資金，專門用于費(fèi)用分?jǐn)傊贫葻o法涵蓋的可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目的補(bǔ)貼，補(bǔ)助和其他形式的資金支持。 配套措施根據(jù)我國中長期能源規(guī)劃研究，2020年之前，我國基本上可以依賴常規(guī)能源滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的能源需要。2020年之后，特別是在我國能源需求總量超過30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之后，可再生能源的戰(zhàn)略地位將日益突出，屆時(shí)需要可再生能源提供數(shù)億

11、噸乃至十多億噸標(biāo)準(zhǔn)煤當(dāng)量的能源。因此，我國發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略目的將是：最大限度地提高能源供給能力，改善能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)能源多樣化，切實(shí)保障能源供應(yīng)的安全。 可再生能源法的頒布為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)有力保證。但可再生能源法作為在全國適用的法律，為兼顧各地不同情況，有些方面比較原則，其有效實(shí)施還有賴于國務(wù)院及其有關(guān)部門適時(shí)出臺配套的行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范。這些配套的行政法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范是這部法律有效實(shí)施不可缺少的組成部分。 為了改變過去環(huán)境資源領(lǐng)域常見的配套法規(guī)規(guī)章遲遲不能出臺，影響法律有效實(shí)施的現(xiàn)象，使這部法律在施行之日起就真正得到有效實(shí)施，在法律通過不久，全國人大法律委、全國人大環(huán)資委、全國人大常委會法工委、國家發(fā)改委、財(cái)政部、國務(wù)院法制辦聯(lián)合舉辦了可再生能源法實(shí)施座談會，研究如何落實(shí)法律的各項(xiàng)規(guī)定，切實(shí)保障法律從施行之日起就得到有效實(shí)施。目前