契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析

1、契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析    契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析摘 要： 行政合同特權(quán)責(zé)任是行政主體在契約行政過程中因違法或不當(dāng)行使行政合同特權(quán)而引起的兼具行政屬性與契約內(nèi)涵的特殊行政責(zé)任形式。其基本構(gòu)成要件為責(zé)任主體、主觀過錯(cuò)、客觀行為以及行為與損害之間的因果關(guān)系。這一責(zé)任形態(tài)在行政合同的締結(jié)階段、履行階段以及后     摘 要： 行政合同特權(quán)責(zé)任是行政主體在契約行政過程中因違法或不當(dāng)行使行政合同特權(quán)而引起的兼具行政屬性與契約內(nèi)涵的特殊行政責(zé)任形式。其基本構(gòu)成要件為責(zé)任主體、主觀過錯(cuò)、客觀行為以及行為與損害之

2、間的因果關(guān)系。這一責(zé)任形態(tài)在行政合同的締結(jié)階段、履行階段以及后契約階段均可存在。其主要責(zé)任形式為繼續(xù)履行、賠償損失、補(bǔ)償金以及作為特殊補(bǔ)充責(zé)任形式的違約金，但違約金責(zé)任的適用應(yīng)作嚴(yán)格規(guī)則控制。 關(guān)鍵詞： 行政合同； 特權(quán)； 法律責(zé)任中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：16739973（2011）01-0103-07The Research on Responsibility of Administration ContractPrivilegeXU Ya-long（Jiangsu Police Institute， Nanjing 210012， China） Abstract

3、: The responsibility of administration contract privilege has caused negative law results because the administration corpus did not implement or did not implement the contractual administration law duty properly. It is a special administration responsibility form along with administration attribute

4、and contractual content. The basic composing important item of the privilege responsibility is the responsibility corpus, fault, behavior and behaviors and the cause and effect of the result relation. The privilege responsibility exists in all stages of contractual administration process. Its main u

5、ndertaking responsibility form is enforced performance, making up for loss compulsory and compensation. Then we should admit the existence value of the penalty fee as special complement responsibility form, but should make strict restriction on its application. < Key words: administrative contrac

6、t； privilege； responsibility of law 契約行政方式的出現(xiàn)對行政法理論的發(fā)展提出了諸多新課題。行政主體在行政契約關(guān)系中因違法或不當(dāng)行使行政合同特權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任即因兼具行政屬性與契約內(nèi)涵而存在諸多尚待澄清的問題。作為一種特殊行政責(zé)任形式，行政合同特權(quán)責(zé)任（下稱特權(quán)責(zé)任）究竟具有哪些為其責(zé)任形成基礎(chǔ)所決定而不同于一般行政責(zé)任或合同責(zé)任的個(gè)性特征？其責(zé)任構(gòu)成須具備哪些基本要件？其是否亦存在締約過失及后契約責(zé)任形態(tài)？其責(zé)任承擔(dān)有何具體形式及特點(diǎn)？無疑，這些問題的澄清，對于準(zhǔn)確認(rèn)識行政合同特權(quán)運(yùn)作規(guī)律，正確構(gòu)筑特權(quán)責(zé)任制控體系有著重要意義。筆者擬就這些問題進(jìn)行探討，以與

7、同仁共商。 一、特權(quán)責(zé)任性質(zhì)與特征 特權(quán)責(zé)任的本質(zhì)是行政責(zé)任。行政責(zé)任從內(nèi)容考察，指“行政法律規(guī)范要求行政法主體在具體的行政法律關(guān)系中履行和承擔(dān)的義務(wù)”。1這種義務(wù)由兩部分構(gòu)成：一是行政法律規(guī)范直接規(guī)定行政法主體應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)；二是行政法主體不履行直接義務(wù)所引起的法律后果。2“法律后果是指法律關(guān)系的主體實(shí)施了合乎或違反法律規(guī)定的行為所導(dǎo)致的相應(yīng)的法律上肯定或否定的后果?！?法律義務(wù)無論是否履行，均會產(chǎn)生相應(yīng)法律后果，不履行法律義務(wù)所引起的法律后果無疑是否定的，因而在行政責(zé)任層面，以否定性法律后果為體現(xiàn)的法律義務(wù)是指因“侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的，由專門國家機(jī)關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于法律關(guān)系的

8、有責(zé)主體的帶有直接強(qiáng)制性的義務(wù)，亦即由于違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)”。4這種第二性義務(wù)即終極意義的行政責(zé)任，其因違反原始的或初先的未受侵害的第一性義務(wù)而產(chǎn)生，并因此由內(nèi)潛和不完全的責(zé)任狀態(tài)轉(zhuǎn)化為外顯和完全的責(zé)任狀態(tài)。 特權(quán)責(zé)任是行政責(zé)任的特殊類型，是行政主體在契約行政法律關(guān)系中因“違反行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的否定性法律后果”。5作為第二性義務(wù)，特權(quán)責(zé)任賴以存在的第一性義務(wù)是行政合同法律義務(wù)，這種義務(wù)無論是以法律規(guī)范形式存在，還是以約定條款形式設(shè)定，其作為特權(quán)責(zé)任形成基礎(chǔ)的法律意義均無不同。應(yīng)當(dāng)明確，作為特權(quán)責(zé)任形成基礎(chǔ)的行政合同義務(wù)包括依約定形式產(chǎn)生的義務(wù)，對此

9、，應(yīng)作基于契約行政本質(zhì)的理解：一方面，契約行政的最高原則不是意思自治而是法治原則，因而設(shè)于行政主體承擔(dān)的約定義務(wù)于終極意義上并非基于約定，而是先定存在于行政職權(quán)的權(quán)限與權(quán)責(zé)系統(tǒng)之內(nèi)，總體遵循的仍是義務(wù)法定原則；另一方面，契約行政方式容許法定限度內(nèi)的義務(wù)約定，而合意設(shè)定的約定義務(wù)具有根植于契約邏輯的約束力，它是保障行政契約之能夠作為一種有效促進(jìn)行政和諧的彈性行政行為的重要因素。違背約定義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任仍具有行政屬性，但其內(nèi)涵則因契約理念的滲入而發(fā)生變化，使作為公法責(zé)任形態(tài)而得以借鑒私法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。因此，作為特權(quán)責(zé)任形成基礎(chǔ)的約定義務(wù)可理解為依法行政原則下以約定形式明確和固化的第一性義務(wù)。 行政

10、合同法律義務(wù)作為特權(quán)責(zé)任形成基礎(chǔ)，決定著特權(quán)責(zé)任的內(nèi)在屬性與外在形態(tài)，使其形成不同于一般行政特權(quán)責(zé)任與一般合同特權(quán)責(zé)任的個(gè)性特征： （一）存在于外部行政管理關(guān)系中的行政法律責(zé)任 特權(quán)責(zé)任是行政主體在契約行政這一國家行政管理活動(dòng)中因違法或不當(dāng)行使特權(quán)行為所導(dǎo)致的否定性法律后果，表現(xiàn)為行政主體向行政相對人的責(zé)任負(fù)擔(dān)，因而是一種發(fā)生在行政主體與相對人之間并由行政主體承擔(dān)的外部行政關(guān)系責(zé)任。至于行政主體特權(quán)行為違法或不當(dāng)而應(yīng)向國家承擔(dān)的責(zé)任，以及行政主體內(nèi)部工作人員應(yīng)就此承擔(dān)的內(nèi)部行政關(guān)系責(zé)任性質(zhì)上雖亦為行政責(zé)任，但卻并非契約行政關(guān)系意義上的特權(quán)責(zé)任。     

11、契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析(2)（二）行政主體對非行政主體承擔(dān)的行政法律責(zé)任 盡管行政法理論上并不排斥居于對等地位的行政機(jī)關(guān)之間可通過協(xié)商成立行政合同，6但其各向國家負(fù)責(zé)的法律地位平等性不容許在其相互間存在特權(quán)，因而行政合同特權(quán)只能     （二）行政主體對非行政主體承擔(dān)的行政法律責(zé)任 盡管行政法理論上并不排斥居于對等地位的行政機(jī)關(guān)之間可通過協(xié)商成立行政合同，6但其各向國家負(fù)責(zé)的法律地位平等性不容許在其相互間存在特權(quán)，因而行政合同特權(quán)只能存在于得以契約方式達(dá)成行政目的的行政主體與非行政主體之間的行政管理關(guān)系中，由特權(quán)行使而產(chǎn)生的法律責(zé)任亦只能由擁有特

12、權(quán)的行政主體一方承擔(dān)。 （三）可容意定設(shè)立的行政法律責(zé)任 “行政契約的存在，是以行政管理有可約定事項(xiàng)的存在為前提的”，7特權(quán)責(zé)任是行政合同責(zé)任，而行政合同成立本身即“體現(xiàn)了行政法律制度與合同法律制度的相互融合和滲透，體現(xiàn)了行政公法目的和合同私法形式的統(tǒng)一，即公共利益借助于私法合意形式得以實(shí)現(xiàn)。”8合意作為行政契約關(guān)系得以建立的基本要素，亦為包括特權(quán)責(zé)任在內(nèi)的行政合同特權(quán)制度體系構(gòu)筑的基本要素。作為特權(quán)責(zé)任形成基礎(chǔ)的第一性義務(wù)特權(quán)行使規(guī)則所設(shè)義務(wù)便無理由完全排除在“可約定事項(xiàng)”的范圍之外；相反，既已將行政職權(quán)納入權(quán)力契約化制控軌道，則對法律容許限度內(nèi)的約定特權(quán)約束規(guī)則給予有條件承認(rèn)，不僅符合契約

13、行政之民主行政宗旨，更可強(qiáng)化特權(quán)責(zé)任控制的針對性與可操作性。當(dāng)然，這種約定責(zé)任的設(shè)定須受到行政法原則與規(guī)則的嚴(yán)格限制，以避免構(gòu)成對公益的不當(dāng)損害，其范圍主要限于繼續(xù)履行責(zé)任中的補(bǔ)救責(zé)任形式的擇定以及特定情形下違約金責(zé)任約定。 （四）融合契約責(zé)任機(jī)理的行政法律責(zé)任 特權(quán)責(zé)任以契約行政為發(fā)生基礎(chǔ)，違法或不當(dāng)行使特權(quán)致契約倫理及其邏輯準(zhǔn)則遭受破壞是此類責(zé)任的成立前提，因而特權(quán)責(zé)任于機(jī)理構(gòu)成存在著與普通契約責(zé)任的內(nèi)在相通性其責(zé)任形成基礎(chǔ)涵括契約關(guān)系得以成立的合意因素；其責(zé)任承擔(dān)所指向的對象須遵循“合同之債相對性”的一般原則；其責(zé)任設(shè)定不排斥為一般行政責(zé)任無以容許的約定方式；其責(zé)任承擔(dān)形式亦參照一般合同

14、責(zé)任的基本形式與規(guī)則。 二、特權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件 “法律責(zé)任的構(gòu)成要件是法律規(guī)定的，決定某一行為承擔(dān)法律責(zé)任所必須具備的主、客觀條件。它是行為人承擔(dān)法律責(zé)任的歸責(zé)要素，也是判斷行為人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。”9254法律責(zé)任構(gòu)成要件須通過國家的法律加以設(shè)定，它為國家行使法律責(zé)任追究權(quán)提供了一般模式，既限制了任意科處法律責(zé)任的可能性，又提高了法律責(zé)任的可預(yù)測性和可計(jì)算性，使法律責(zé)任的認(rèn)定和歸結(jié)更具有社會接受性。根據(jù)學(xué)界關(guān)于法律責(zé)任原理的一般認(rèn)識，法律責(zé)任構(gòu)成要件可大致概括為主體、心理狀態(tài)（主觀方面）、行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系等五個(gè)方面。9254-258但這是根據(jù)法律責(zé)任的普遍共性所作歸納

15、，就某些特殊法律責(zé)任而言，其責(zé)任構(gòu)成并不需要上述要件均具備。特權(quán)責(zé)任是一種既受行政法調(diào)整，又在相當(dāng)程度上受包括合同法在內(nèi)的私法規(guī)范調(diào)整的特殊法律責(zé)任形式，其責(zé)任構(gòu)成要件具有典型的責(zé)任契約化特征。試析如下： （一）責(zé)任主體 責(zé)任主體也即法律責(zé)任的承擔(dān)者。沒有責(zé)任主體，也就失去了歸結(jié)法律責(zé)任的必要性和可能性。特權(quán)責(zé)任是建于行政合同法律關(guān)系基礎(chǔ)上的行政責(zé)任形式，根據(jù)合同之債相對性原理，特權(quán)責(zé)任只能產(chǎn)生于行政合同當(dāng)事人之間，而且只能由擁有特權(quán)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。相對人作為契約關(guān)系另一方當(dāng)事人因不擁有行政職權(quán)而不存在構(gòu)成特權(quán)責(zé)任的根據(jù)；而并非契約關(guān)系當(dāng)事人的其他行政機(jī)關(guān)雖可實(shí)施作用于該項(xiàng)行政契約的行政職權(quán)行

16、為，但因不具備契約當(dāng)事人身份而亦不能成為該項(xiàng)行政契約關(guān)系的特權(quán)責(zé)任主體。 （二）主觀方面（心理狀態(tài)） 特權(quán)責(zé)任并非契約行政過程中行政主體可能涉及的惟一責(zé)任形式。特權(quán)責(zé)任系因違法或不當(dāng)行使特權(quán)行為而引起，因而行政主體與特權(quán)行為無關(guān)的其他未履行或未適當(dāng)履行行政合同義務(wù)的行為，以及非以行政合同當(dāng)事人身份實(shí)施的其他違法或不當(dāng)行使行政職權(quán)行為均不構(gòu)成特權(quán)責(zé)任，由這些行為所引起的責(zé)任仍適用合同責(zé)任及行政責(zé)任歸責(zé)原則。在我國法律責(zé)任制度體系中，合同責(zé)任是采取過錯(cuò)責(zé)任與無過錯(cuò)責(zé)任并存的二元化歸責(zé)原則；10行政責(zé)任則因其“責(zé)任的發(fā)生可能存在三種情形：一是違反法律的行政行為；二是行政不當(dāng)或合法行政損害相對人權(quán)益；

17、三是行政行為事實(shí)上造成相對人權(quán)益損害。對其中任何一種情形，行政主體均應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任?！?1201因而行政責(zé)任發(fā)生原因的多樣性亦決定其歸責(zé)原則的多元化。12但在契約行政域內(nèi)，特權(quán)責(zé)任是因“違法或不當(dāng)行使特權(quán)”故意或過失違反特權(quán)約束規(guī)則（包括特權(quán)適用應(yīng)遵循的善后規(guī)則）而引起，其行為性質(zhì)本身即意味著必然蘊(yùn)含過錯(cuò)因素。因此，過錯(cuò)是特權(quán)責(zé)任構(gòu)成的主觀要件。應(yīng)澄清的是，行政主體無過錯(cuò)行使特權(quán)而承擔(dān)對相對人的補(bǔ)償義務(wù)并非特權(quán)責(zé)任形式，此義務(wù)若正常履行，則無責(zé)任可言；若不履行或不適當(dāng)履行，則存在違背特權(quán)善后規(guī)則的主觀過錯(cuò)，構(gòu)成特權(quán)責(zé)任。 （三）客觀行為 特權(quán)責(zé)任須由違法或不當(dāng)行使特權(quán)行為構(gòu)成，因而客觀行為是特

18、權(quán)責(zé)任普遍和基本的構(gòu)成要件。其中，違法行使特權(quán)是指直接違背行政法律法規(guī)明定承擔(dān)的義務(wù)；不當(dāng)行使特權(quán)是指違背在行政法原則指導(dǎo)下依契約倫理及其邏輯準(zhǔn)則確定承擔(dān)的義務(wù)（包括法律容許界限內(nèi)經(jīng)合意成立的約定義務(wù)）。 （四）損害事實(shí) 特權(quán)責(zé)任是契約行政條件下行政主體向相對人單方承擔(dān)的行政責(zé)任形式，是違法或不當(dāng)行使特權(quán)行為損害相對人合法權(quán)益所產(chǎn)生的法律后果（特權(quán)責(zé)任不是行政主體內(nèi)部責(zé)任，違法或不當(dāng)行使特權(quán)可導(dǎo)致國家利益損害，但卻并不必然構(gòu)成特權(quán)責(zé)任）。應(yīng)澄清的是，法律后果意義上的損害是指違法或不當(dāng)行為所施于對象承受的不利狀態(tài)，這種不利狀態(tài)并非均以具體、有形和可以測定或計(jì)算的物質(zhì)性形態(tài)損害事實(shí)為體現(xiàn)（如對公民

19、人格、名譽(yù)的侵害及對政府形象、法律權(quán)威的侵害即為非物質(zhì)性、無形和難以測定與計(jì)算的損害形態(tài)），但對于法律關(guān)系客體的損害卻是客觀實(shí)在地存在。特權(quán)責(zé)任皆因違法或不當(dāng)特權(quán)行為使行政合同法律關(guān)系客體受到損害而構(gòu)成，但此損害亦并非均以物質(zhì)性損害事實(shí)為形態(tài)體現(xiàn)（如“繼續(xù)履行”及“違約金”責(zé)任形式即并不必須以實(shí)際損害事實(shí)的存在為發(fā)生前提），因而對于特權(quán)責(zé)任客觀方面要件的考察當(dāng)以違法或不當(dāng)特權(quán)行為為主要對象，而損害事實(shí)則并非特權(quán)責(zé)任普遍和必備的構(gòu)成要件。 （五）因果關(guān)系 “行為與損害之間的因果關(guān)系是一種客觀化的連接方式，它表現(xiàn)為行為與結(jié)果之間的必然性聯(lián)系以及兩者之間的關(guān)聯(lián)性?！?258特權(quán)責(zé)任系違法或不當(dāng)行使特

20、權(quán)行為使相對人合法權(quán)益受到損害而構(gòu)成，行為是原因，損害是后果，兩者存在著不以人的意志為轉(zhuǎn)移的內(nèi)在聯(lián)系，這種聯(lián)系是特權(quán)責(zé)任認(rèn)定與追究過程中運(yùn)用證據(jù)及案件材料證實(shí)特權(quán)責(zé)任存在并確定特權(quán)責(zé)任承擔(dān)的基礎(chǔ)。 綜上，特權(quán)責(zé)任基本構(gòu)成要件應(yīng)為責(zé)任主體、主觀過錯(cuò)、客觀行為以及行為與損害之間的因果關(guān)系。    契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析(3)三、特權(quán)責(zé)任形態(tài)的合同階段性 特權(quán)責(zé)任的成立須以行政合同法律關(guān)系的存在為前提，而此法律關(guān)系自醞釀、建立、履行直至終結(jié)，其主體權(quán)利義務(wù)范圍所及并非僅止于合同有效成立后的履行階段。因?yàn)?，“按照廣義的理解，  

21、60;  三、特權(quán)責(zé)任形態(tài)的合同階段性 特權(quán)責(zé)任的成立須以行政合同法律關(guān)系的存在為前提，而此法律關(guān)系自醞釀、建立、履行直至終結(jié)，其主體權(quán)利義務(wù)范圍所及并非僅止于合同有效成立后的履行階段。因?yàn)?，“按照廣義的理解，合同概念不僅應(yīng)當(dāng)包括有效合同，而且應(yīng)當(dāng)包括無效合同，此外，還應(yīng)當(dāng)包括合同的締結(jié)階段，以及合同消滅之后的后契約階段。這就是將有效合同作為合同概念的基干，向前延伸，將合同無效和合同締結(jié)的先契約階段概括進(jìn)去；向后延伸，將后契約階段也視為廣義的合同概念，也作為合同的范圍。這樣，廣義的合同概念就是非常寬泛的概念，將整個(gè)締結(jié)、成立、生效、履行以及后契約義務(wù)的履行都包括在內(nèi)。”1023基于這

22、一認(rèn)識，對行政合同責(zé)任的考察即不應(yīng)局限于行政合同有效成立后的履行階段，而應(yīng)將締約階段及后契約階段亦涵括于內(nèi)。特權(quán)責(zé)任作為行政主體單方承擔(dān)的行政合同責(zé)任形式，亦當(dāng)存在與合同階段性對應(yīng)的締約過失、違約責(zé)任以及后契約責(zé)任等相應(yīng)責(zé)任形態(tài)。這種責(zé)任形態(tài)的合同階段性特點(diǎn)同時(shí)亦是其原權(quán)行政職權(quán)自身系統(tǒng)規(guī)定性的體現(xiàn)。作為由特定行政機(jī)關(guān)管理某一社會事務(wù)的權(quán)力，行政職權(quán)的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)存在兩個(gè)層次，即“管理的事項(xiàng)”和“管理的方法”。在契約行政條件下，這一結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中的“管理的事項(xiàng)”（行政目標(biāo)）并無變化，變化的僅是“管理的方法”（行政方式）。而管理方法的變化并不能任意，須受制于行政職權(quán)的權(quán)限與權(quán)責(zé)規(guī)定性，既不能越權(quán)，也不能

23、違反程序啟動(dòng)與運(yùn)行。在行政合同法律關(guān)系建立、運(yùn)行、終止（包括終止以后）的各階段中，行政職權(quán)的權(quán)限與權(quán)責(zé)規(guī)定性各有其不同內(nèi)涵，因而不同合同階段的特權(quán)責(zé)任亦呈現(xiàn)不同的階段性特點(diǎn)。 （一）締約階段特權(quán)責(zé)任 行政主體締約過錯(cuò)責(zé)任是指行政主體無權(quán)或超越權(quán)限與相對人締結(jié)行政合同而導(dǎo)致行政合同無效、不成立或使相對人蒙受其他損失所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。關(guān)于締約過錯(cuò)責(zé)任，我國合同法第42條對此作了規(guī)定，即當(dāng)事人在訂立合同過程中，如果假借訂立合同，惡意進(jìn)行磋商，或者故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實(shí)或者提供虛假情況或者有其他違背誠實(shí)信用原則的行為并因此給對方造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任。王澤鑒先生指出：“當(dāng)事人為締

24、結(jié)契約而接觸磋商之際，己由一般普通關(guān)系進(jìn)入特殊聯(lián)系關(guān)系，相互之間建立了一種特殊的信賴關(guān)系，雖非以給付義務(wù)為內(nèi)容，但依誠實(shí)信用原則，仍產(chǎn)生了上述協(xié)力、通知、保護(hù)、忠實(shí)等附隨義務(wù)，論其性質(zhì)及強(qiáng)度，超過一般侵權(quán)行為法上的注意義務(wù)，而與契約關(guān)系較為相近，適用契約法的原則，自較符合當(dāng)事人的利益狀態(tài)?！?3行政合同締約階段合同尚未成立，不可能違反合同義務(wù)，但締約行為已進(jìn)入行政合同程序，應(yīng)受行政合同制度約束。若因締約瑕疵導(dǎo)致合同無效或不成立，使合同對方利益遭受損失，若不承擔(dān)責(zé)任，則顯然與公平正義原則相悖。 締約階段特權(quán)責(zé)任主體是擁有締約特權(quán)的行政主體。雖然要約與承諾是締結(jié)契約的基本程序要求，但與民事契約的締

25、結(jié)不同，行政契約的原始發(fā)動(dòng)權(quán)(要約權(quán))單方面地存在于行政主體。締約權(quán)是契約行政方式中行政主體擁有的主導(dǎo)性權(quán)力之一，相對人既無條件，也無必要承擔(dān)必須知道行政主體“內(nèi)部參與”程序的義務(wù)。若行政主體根據(jù)對法律的認(rèn)識而要求締約，那么，相對人對此要約的合法性判斷只能建立在對行政主體信任的基礎(chǔ)上，要求相對人正確判斷合同締結(jié)是否存在違法或不當(dāng)，實(shí)為強(qiáng)人所難。事實(shí)上，即便相對人對于行政主體締約權(quán)的行使存在認(rèn)識錯(cuò)誤，行政主體也完全有條件并有義務(wù)直接運(yùn)用法定權(quán)力加以識別、提示與矯正，而絕無放任自流之理，否則亦應(yīng)承擔(dān)締約過程的失職之責(zé)。 （二）履約階段特權(quán)責(zé)任 履約階段特權(quán)責(zé)任須以行政合同有效成立為前提，屬違約責(zé)任

26、。違約是指合同當(dāng)事人一方未履行合同義務(wù)，或雖履行了合同義務(wù)，但履行不符合約定要求。行政違約責(zé)任是指行政契約當(dāng)事人在訂立了合法有效的行政契約后，因未按約定履行契約義務(wù)，致使對方當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害，而應(yīng)向受損害方承擔(dān)的法律責(zé)任。其中，特權(quán)違約責(zé)任是行政合同成立后的履行過程中，因違法或不當(dāng)行使行政合同特權(quán)而構(gòu)成的違約責(zé)任。特權(quán)違約責(zé)任主體只能是擁有特權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其依法定或約定而得以擁有的履約階段特權(quán)包括：合同履行監(jiān)督權(quán)；單方變更合同權(quán)；單方解除合同權(quán)；制裁權(quán)等。14 關(guān)于特權(quán)違約責(zé)任，有必要澄清以下兩點(diǎn)認(rèn)識： 1.約定責(zé)任形式是特權(quán)違約責(zé)任的重要設(shè)定方式。契約行政的生命力在于將行政法的原則性與

27、契約理念的靈活性有機(jī)結(jié)合，其中即包括責(zé)任規(guī)則的結(jié)合，“在不違背法律的強(qiáng)行性規(guī)定的情況下，雙方當(dāng)事人可以約定責(zé)任的形式、幅度、范圍、種類等。”15其不可逾越底限是行政主體的約定責(zé)任不能與其行政管理職責(zé)相悖，更不能以約定責(zé)任方式販賣公權(quán)力或公共利益，因而約定責(zé)任形式是職權(quán)法定原則下容許相對人意志有限融入行政權(quán)力約束規(guī)則的行政責(zé)任設(shè)定方式的契約化形態(tài)轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換并未改變行政責(zé)任的自身性質(zhì)，但卻在行政責(zé)任領(lǐng)域融入了私法制衡理念。在此意義上，合法有效的約定特權(quán)責(zé)任實(shí)際是契約行政條件下行政責(zé)任的一種操作層面的細(xì)化，它首先是將行使特權(quán)所應(yīng)遵守的法律規(guī)則以“第一性義務(wù)”形式具體化為合同條款；當(dāng)違反該義務(wù)的特

28、權(quán)行為發(fā)生時(shí)，即產(chǎn)生“第二性義務(wù)”由行政主體依該約定條款載明的責(zé)任形式向相對人實(shí)際承擔(dān)否定性法律后果。 2. 違法性并非特權(quán)違約責(zé)任的必備內(nèi)涵。行政合同特權(quán)是契約行政框架內(nèi)的權(quán)力形態(tài)，應(yīng)遵循最為基本的契約法則，因而特權(quán)責(zé)任有別于純粹以違法性為構(gòu)成要件的行政責(zé)任，其既可因違法并違約而引起，也可因合法并違約而引起。后者情形下，特權(quán)行為違反的并非法律規(guī)范明定的具體義務(wù)，而是違背依法律原則精神及契約倫理準(zhǔn)則設(shè)定的約定義務(wù)，因而違約并不一定體現(xiàn)為違法，如基于合法目的行使解約權(quán)，程序亦無不當(dāng)，但未履行或未適當(dāng)履行約定承擔(dān)的補(bǔ)償義務(wù)（此義務(wù)與行政目的實(shí)現(xiàn)已無直接關(guān)聯(lián)），將同樣產(chǎn)生“第二性義務(wù)”意義上的特權(quán)責(zé)

29、任。因此，契約行政框架內(nèi)的特權(quán)責(zé)任不可簡單上升至違法責(zé)任高度，其責(zé)任構(gòu)成不能機(jī)械和僵化地以違法性為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不能將違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任相混淆。應(yīng)當(dāng)看到，行政合同法律關(guān)系確立后，無論是法定還是約定義務(wù)，都已內(nèi)化為行政合同義務(wù)，因而弱化“違法性”對于特權(quán)責(zé)任構(gòu)成的絕對標(biāo)定作用，對于將“違約性”設(shè)為特權(quán)責(zé)任構(gòu)成基礎(chǔ)，進(jìn)而確立誠信守諾的特權(quán)責(zé)任觀意義重大。    契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析(4)（三）后契約階段特權(quán)責(zé)任 后契約責(zé)任是指契約關(guān)系消滅后，因違反后契約義務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任。我國合同法第92條對后契約義務(wù)作了規(guī)定，但對于后契約責(zé)任則未作明確規(guī)定。有學(xué)者基于

30、義務(wù)與責(zé)任的邏輯關(guān)聯(lián)及合同法     （三）后契約階段特權(quán)責(zé)任 后契約責(zé)任是指契約關(guān)系消滅后，因違反后契約義務(wù)而產(chǎn)生的責(zé)任。我國合同法第92條對后契約義務(wù)作了規(guī)定，但對于后契約責(zé)任則未作明確規(guī)定。有學(xué)者基于義務(wù)與責(zé)任的邏輯關(guān)聯(lián)及合同法將后契約義務(wù)條款設(shè)于“違約責(zé)任”章節(jié)之前的立法體例，認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)理解可以對違反后契約義務(wù)的行為適用違約責(zé)任的條文規(guī)定。因此將后契約責(zé)任作為中國合同責(zé)任的一個(gè)組成部分是有充分理由的?！?025從一國合同法律制度體系的系統(tǒng)性與完整性角度考量，似沒有理由認(rèn)為行政合同制度應(yīng)存在不同于總體合同制度的規(guī)則的例外。行政契約解除或終止后，行政

31、主體同樣應(yīng)遵循誠實(shí)信用原則，根據(jù)契約倫理及其邏輯準(zhǔn)則履行通知、協(xié)助、保密等義務(wù)。違反此類義務(wù)，同樣構(gòu)成對于相對人的利益損害，從而成立契約終了后的責(zé)任。因此，后契約責(zé)任同樣應(yīng)納入行政主體合同責(zé)任范圍。 需作探討的是，行政主體后契約責(zé)任可否因特權(quán)行為構(gòu)成，并進(jìn)而產(chǎn)生后契約階段特權(quán)責(zé)任？筆者以為，契約行政是行政職權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式轉(zhuǎn)換，在行政合同法律關(guān)系中，除以合同權(quán)利及其“例外”形式行政合同特權(quán)實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)固有權(quán)能外，行政主體不需要也不應(yīng)擁有其他行政職權(quán)實(shí)現(xiàn)形式（否則，或者該項(xiàng)行政職權(quán)與該特定行政合同法律關(guān)系并無內(nèi)在關(guān)聯(lián)；或者該項(xiàng)合同根本不構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義的行政合同法律關(guān)系）。因此，在具體行政目標(biāo)確定后，若

32、圍繞這一目標(biāo)建立行政合同法律關(guān)系，則行政合同特權(quán)便是行政職權(quán)權(quán)力屬性得以保留的唯一存在形式。在依廣義合同概念建立起的行政合同框架內(nèi)，這一特權(quán)形式同樣存在于行政合同解除或終止以后的后契約階段，在此階段，行政主體若因行政管理需要而須實(shí)施與根據(jù)契約倫理準(zhǔn)則所負(fù)通知、協(xié)助、保密等義務(wù)相抵觸的行政行為（如合同終止后強(qiáng)制披露行政合同履行過程中的相對人商業(yè)秘密），則應(yīng)遵守相應(yīng)規(guī)則與程序，并依約定（若有約定）履行善后義務(wù)，否則，即應(yīng)對所造成相對人的損害承擔(dān)“第二性義務(wù)”意義上的法律責(zé)任。此類責(zé)任既非締約過錯(cuò)責(zé)任，也非違約責(zé)任，更非與該項(xiàng)行政合同法律關(guān)系無關(guān)的獨(dú)立的行政侵權(quán)責(zé)任，而是后契約階段特權(quán)責(zé)任。 四、特

33、權(quán)責(zé)任的承擔(dān)形式 行政法律責(zé)任與民事法律責(zé)任在責(zé)任形式上基本一致，主要由停止侵害責(zé)任形式、恢復(fù)性責(zé)任形式和補(bǔ)救性責(zé)任形式構(gòu)成。16特權(quán)責(zé)任是行政責(zé)任的契約化形態(tài)轉(zhuǎn)換，其外在形態(tài)具有與契約責(zé)任的一致性，即均是合同一方當(dāng)事人向?qū)Ψ疆?dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任，因而那些應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向國家（而非行政相對人）承擔(dān)的純粹公法關(guān)系上的行政責(zé)任形式不宜籠統(tǒng)納入特權(quán)責(zé)任范疇。但同時(shí)也應(yīng)注意到，特權(quán)責(zé)任是一種行政主體單方承擔(dān)公法關(guān)系責(zé)任，因而純粹私法關(guān)系上的合同責(zé)任形式亦不能簡單移入，而須作擇定和改造。筆者認(rèn)為，能夠被納為特權(quán)責(zé)任形式的應(yīng)是契合行政合同特權(quán)行為特點(diǎn)的繼續(xù)履行、賠償損失、補(bǔ)償金以及作為特殊責(zé)任形式的違約金。 （

34、一）繼續(xù)履行 “繼續(xù)履行是適用于一切生效合同沒有實(shí)際履行或者沒有完全履行的場合，而且該合同能夠履行、合同也有繼續(xù)履行的必要的合同責(zé)任形式。其適用范圍是違約責(zé)任”。1032因此，繼續(xù)履行責(zé)任承擔(dān)的前提是合同已生效且不存在無效因素。這一責(zé)任形式意義在于“借助于國家強(qiáng)制力使違約方按合同規(guī)定的標(biāo)的履行義務(wù)，而不得以其他責(zé)任形式代替履行?！?7在行政契約關(guān)系中，繼續(xù)履行責(zé)任形式是通過作出“停止違約的行政合同行為”、“糾正不適當(dāng)?shù)男姓贤袨椤?、“撤銷違約的行政合同行為”18等司法裁判形式得到確定。在具體適用時(shí)，應(yīng)考慮行政主體訂立行政契約的目的以及行政目的隨時(shí)間、空間和社會、法制等因素的變化而改變這一因素

35、，若繼續(xù)履行契約有違法定行政目標(biāo)時(shí)，不應(yīng)要求繼續(xù)履行契約，而應(yīng)由違約方承擔(dān)其他形式的違約責(zé)任，如損害賠償。 須申明的是，作為特權(quán)責(zé)任形式的繼續(xù)履行應(yīng)是一個(gè)廣義的概念，范圍上包括采取補(bǔ)救措施、停止妨害、返還權(quán)益及恢復(fù)原狀等有助于排除合同繼續(xù)履行障礙的責(zé)任承擔(dān)形式。 （二）賠償損失 賠償損失是可適用于所有合同領(lǐng)域及合同階段的責(zé)任形式。行政主體違法或不當(dāng)行使特權(quán)而侵害相對人合法權(quán)益并造成損失，均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由于我國國家賠償法是專門就國家機(jī)關(guān)違法的職權(quán)行為造成損失的賠償問題制定的，對行政主體違約行為造成的損害即不存在直接適用國家賠償法予以解決的法律依據(jù)；同時(shí)，因國家賠償法的賠償限制過于嚴(yán)格，不僅

36、范圍上僅限直接損失而對間接損失不予賠償，即便直接損失賠償亦數(shù)額偏小，與權(quán)利義務(wù)均衡的契約倫理準(zhǔn)則極不適應(yīng)。 筆者以為，行政合同乃行政法律關(guān)系之不平等性與私法之合同法律關(guān)系平等性相統(tǒng)一的契合機(jī)制，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以契約方式與相對人確立行政合同關(guān)系時(shí)，行政法上的不平等就轉(zhuǎn)化為行政合同關(guān)系上的平等。盡管就合同內(nèi)容而言，雙方權(quán)利義務(wù)仍具有不對等性，但既然行政主體行政職權(quán)和相對人公法上的權(quán)利義務(wù)均以行政合同法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)形式確認(rèn)和固定，則這種合同內(nèi)容的不對等便不再構(gòu)成合同約束規(guī)則適用的不對等，雙方均須實(shí)際、全面和適當(dāng)履行義務(wù)；若違背義務(wù)并造成對方損失，均應(yīng)根據(jù)契約倫理準(zhǔn)則按實(shí)際損失承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，筆者

37、認(rèn)為特權(quán)責(zé)任賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)準(zhǔn)用民法規(guī)則，惟此才能彰顯契約行政之誠信，維護(hù)社會公道。     契約行政之行政主體特權(quán)責(zé)任論析(5)（三）補(bǔ)償金 行政補(bǔ)償是行政主體基于公益需要在行政管理過程中合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果致使相對人合法權(quán)益遭受特別損害，而依公平原則并通過正當(dāng)程序?qū)Υ藫p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?9在契約行政     （三）補(bǔ)償金 行政補(bǔ)償是行政主體基于公益需要在行政管理過程中合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果致使相對人合法權(quán)益遭受特別損害，而依公平原則并通過正當(dāng)程序?qū)Υ藫p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

38、19在契約行政關(guān)系中，這一制度適用于正當(dāng)特權(quán)行為或不可預(yù)見事由致相對人權(quán)益受損的情形，但因后者情形并非特權(quán)行為所致，亦與特權(quán)責(zé)任無涉，故本文不將其列為討論對象。 嚴(yán)格而論，正當(dāng)行使特權(quán)所產(chǎn)生的補(bǔ)償義務(wù)并非違法或違約所致否定性法律后果，而是基于利益均衡準(zhǔn)則而對因公益所致?lián)p害的公平負(fù)擔(dān)，因而補(bǔ)償義務(wù)的承擔(dān)并不必然意味著補(bǔ)償責(zé)任的發(fā)生。前者作為第一性義務(wù)，若能得到正常履行，則后者作為第二性義務(wù)便無從形成；只有前者未得適當(dāng)履行，后者形成條件才得成就，補(bǔ)償義務(wù)才可能發(fā)生向著補(bǔ)償責(zé)任的轉(zhuǎn)化。因此，真正特權(quán)責(zé)任意義上的補(bǔ)償責(zé)任是指因違反行使特權(quán)所應(yīng)遵循的補(bǔ)償義務(wù)規(guī)則而產(chǎn)生的否定性法律后果，其概念的外延小于一

39、般補(bǔ)償義務(wù)，是補(bǔ)償義務(wù)的強(qiáng)制負(fù)擔(dān)形式。 （四）違約金 “違約金是預(yù)先確定的、在違約后生效的獨(dú)立于履行行為之外的給付”。17471違約金責(zé)任須以合同合法成立為前提，因而僅存在于合同履行階段。一般認(rèn)為，過錯(cuò)是違約金責(zé)任構(gòu)成的必備要件；而物質(zhì)性損害后果損害事實(shí)，則并非其責(zé)任構(gòu)成必備要件。由此，這一責(zé)任形式被視為具有明顯的制裁性，而行政法學(xué)界通行觀念認(rèn)為“相對人因行政機(jī)關(guān)違約并未受到損失時(shí)，談不上請求賠償，并且不能對國家施行懲罰，讓其承擔(dān)懲罰性違約金?！?0因而關(guān)于違約金責(zé)任應(yīng)否成為行政契約責(zé)任形式，目前尚無統(tǒng)一認(rèn)識。 筆者以為，契約行政本身即是對傳統(tǒng)行政觀念的修正與更新，決定某項(xiàng)法律規(guī)則是否能為契約

40、行政借鑒或汲納的關(guān)鍵并不在于其是否合乎傳統(tǒng)行政觀念，而在于其對現(xiàn)代行政效率提高與和諧運(yùn)作能否產(chǎn)生積極作用。在恪守行政法基本原則前提下，不拘成規(guī)，對契約倫理及其邏輯準(zhǔn)則作理性借鑒與汲納是豐富與發(fā)展契約行政制度內(nèi)涵的重要路徑。依大陸法關(guān)于契約之債的一般原理，違約金不僅具有制裁作用，還是一種債的擔(dān)保形式。17472其設(shè)定價(jià)值之一即在于其具有警誡和督促債的履行的保證作用。合同須依法成立，而依法成立的合同即為當(dāng)事人之間的法律，守諾踐約乃當(dāng)然之理。但由于行政合同的特殊性，擁有特權(quán)的行政主體居于合同主導(dǎo)地位，得以維護(hù)公益之名直接行使包括變更、解除合同權(quán)在內(nèi)的特權(quán)，并可直接強(qiáng)制相對人履行或?qū)ζ溥M(jìn)行制裁；而相對

41、人則缺乏對等制約手段，既不得對抗特權(quán)的行使，也無以對行政主體代表的國家施以強(qiáng)制或制裁。這種約束機(jī)制的實(shí)質(zhì)不對等無疑增加了特權(quán)濫用的可能，對契約行政的行政信用體系構(gòu)筑有著消極影響，甚至可導(dǎo)致合同淪為徒有其名的“空殼”。遏制這一消極影響策略之一即借鑒契約倫理及其邏輯準(zhǔn)則對契約行政運(yùn)行規(guī)則作必要改造，其中，將債的擔(dān)保理念引入行政合同約束機(jī)制即不失為一種有效選擇。債的擔(dān)保是在先設(shè)定的合同義務(wù)，其本身即構(gòu)成合同總體義務(wù)的“第一性義務(wù)”組成部分，當(dāng)履行該義務(wù)的條件成就時(shí)，履行義務(wù)是對預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成本的正常付出，而并不是一種狹義的懲罰負(fù)擔(dān)。在此意義上，將違約金設(shè)為行政主體可作承諾的特權(quán)責(zé)任形式，實(shí)為特權(quán)設(shè)計(jì)規(guī)則

42、層面的義務(wù)強(qiáng)化。它既可消解相對人對于行政信用的顧慮以促其參與行政合同，更可成為警誡行政機(jī)關(guān)慎用特權(quán)的“達(dá)莫克利斯之劍”，使特權(quán)擁有者真正意識到：特權(quán)并非特別賦予其可隨意踐踏契約規(guī)則的工具，而是具有實(shí)質(zhì)信用價(jià)值的權(quán)力制控形式；特權(quán)的擁有意味著對于行政法上自律義務(wù)的承諾，違背這一承諾將導(dǎo)致依契約倫理準(zhǔn)則設(shè)定的“第二性義務(wù)”債的擔(dān)保負(fù)擔(dān)的實(shí)際發(fā)生。 當(dāng)然，特權(quán)責(zé)任違約金并不等同于私法合同中的同類責(zé)任形式，須受制于依法行政原則，而不完全適用當(dāng)事人意思自治。為避免行政合同當(dāng)事人惡意串通騙取公共財(cái)產(chǎn)，侵害公共利益，并防止行政主體利用優(yōu)勢地位以高額違約金侵害私人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，設(shè)于行政主體承擔(dān)的這一債的擔(dān)保形式應(yīng)有嚴(yán)格而規(guī)范的規(guī)則控制。 1. 明確準(zhǔn)用依據(jù)。有學(xué)者建議于行政程序法中明確：“合同法等其他法律與本法不相抵觸的，可以適用?！?328作此規(guī)定，將建立行政契約與合同法相關(guān)規(guī)則之間的適用聯(lián)結(jié)，使納為行政合同責(zé)任形式的違約金責(zé)任有據(jù)可依。 2 設(shè)定適用范圍。合同法上的違約金責(zé)任有其適用對象與條件的限定，不可簡單適用于行政合同領(lǐng)域。作為特權(quán)責(zé)任