麗江市土地利用總體規(guī)劃

1、麗江市土地利用總體規(guī)劃 麗江市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)(征求意見(jiàn)稿)麗江市人民政府二?一?年六月目錄第一章 總則1一、規(guī)劃依據(jù)1二、規(guī)劃范圍3三、規(guī)劃期限3四、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)3第二章規(guī)劃背景5一、自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況5二、土地利用現(xiàn)狀6三、上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)7四、現(xiàn)狀土地利用特點(diǎn)18五、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)20第三章 土地利用戰(zhàn)略與目標(biāo)24一、指導(dǎo)思想和原則24二、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略26三、主要規(guī)劃目標(biāo)29四、土地利用基本策略31第四章 土地利用規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)整33一、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整33二、農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整33三、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整35第五章 土地利用布局37一、耕地和基本農(nóng)田布局37二、城鎮(zhèn)

2、布局38三、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)布局40四、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地布局41五、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)布局41第六章 土地利用區(qū)域調(diào)控42一、土地利用分區(qū)原則42二、土地利用功能分區(qū)42三、各區(qū)域管制措施46四、土地利用綜合分區(qū)50五、縣(區(qū))級(jí)土地利用調(diào)控52第七章 建設(shè)用地空間管制54一、允許建設(shè)區(qū)54二、有條件建設(shè)區(qū)55三、限制建設(shè)區(qū)56四、禁止建設(shè)區(qū)56第八章 中心城區(qū)土地利用控制58一、中心城區(qū)控制范圍58二、用地規(guī)模58三、土地利用方向59四、中心城區(qū)管制分區(qū)及管制規(guī)則60第九章 土地整治重大工程63一、耕地和基本農(nóng)田建設(shè)工程63二、中低產(chǎn)田改造工程63三、建設(shè)用地整治工程66四、生態(tài)保護(hù)工程66第十

3、章 重點(diǎn)建設(shè)用地項(xiàng)目68一、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程68二、工業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目69第十一章 加強(qiáng)土地利用管理的重點(diǎn)措施70一、加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的針對(duì)性配套措施70二、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的針對(duì)性配套措施74三、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的針對(duì)性配套措施80第十二章規(guī)劃實(shí)施保障措施85一、規(guī)劃實(shí)施保障措施85二、規(guī)劃實(shí)施制度創(chuàng)新89第一章 總則 為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo),貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策,進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù),統(tǒng)籌安排各業(yè)各類(lèi)用地,促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用”,根據(jù)中華人民共和國(guó)土地管理法的規(guī)定和國(guó)土資源部、云南省國(guó)土資源廳有關(guān)土地利用

4、總體規(guī)劃修編的部署和要求,依據(jù)云南省土地利用總體規(guī)劃(20062020年)、麗江市土地利用總體規(guī)劃大綱(20062020年)和麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃中的目標(biāo)任務(wù),編制麗江市土地利用總體規(guī)劃(20062020年)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃或本規(guī)劃)。 規(guī)劃立足于本級(jí)人民政府在土地管理上的職責(zé),圍繞保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),闡明20062020年內(nèi)麗江市土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)、重大任務(wù),明確土地利用的空間布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù),引導(dǎo)全社會(huì)保護(hù)和合理利用土地資源,優(yōu)化資源配置,統(tǒng)籌各類(lèi)、各業(yè)和區(qū)域土地利用,對(duì)未來(lái)土地利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局做出戰(zhàn)略性決策與安排,并從加強(qiáng)宏觀調(diào)控和政策指導(dǎo)的角

5、度,制定相應(yīng)的實(shí)施與保障措施。是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件,是落實(shí)土地用途管制制度的主要依據(jù),是加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和嚴(yán)格土地用途管制的基本手段。一、規(guī)劃依據(jù)(一)法律法規(guī)1、中華人民共和國(guó)土地管理法;2、中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例;3、基本農(nóng)田保護(hù)條例;4、云南省土地管理?xiàng)l例;5、云南省基本農(nóng)田保護(hù)條例。(二)規(guī)劃編制規(guī)范性文件1、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定(國(guó)發(fā)200428號(hào));2、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見(jiàn)的通知(國(guó)辦發(fā)200532號(hào));3、土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法;4、國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃成果核查工作的通

6、知(國(guó)土資發(fā)20108號(hào));5、市(地)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程(送審稿)。(三)相關(guān)規(guī)劃1、全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)2、云南省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年);3、麗江市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)大綱;4、麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃;5、麗江城市總體規(guī)劃修編(2004-2020);6、麗江生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃;7、麗江市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃;8、麗江地區(qū)土地利用總體規(guī)劃(1997-2010年);9、麗江市土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃(2001-2010年)10、麗江市森林資源“十一五”規(guī)劃;11、麗江市水利“十一五” 規(guī)劃;12、麗江市中低產(chǎn)田改造規(guī)劃(2009

7、-2020年)(征求意見(jiàn)稿);13、其他部門(mén)的規(guī)劃和計(jì)劃。(四)規(guī)劃前期專(zhuān)題研究報(bào)告1、麗江市土地利用“四查清、四對(duì)照”報(bào)告;2、麗江市土地利用總體規(guī)劃(1997-2010年)實(shí)施評(píng)價(jià);3、麗江市耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究;4、麗江市節(jié)約與集約利用土地研究;5、麗江市優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局研究;6、麗江市統(tǒng)籌區(qū)域土地利用研究;7、麗江市協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)研究;8、麗江市土地利用規(guī)劃實(shí)施保障措施研究;9、麗江市土地利用戰(zhàn)略研究。二、規(guī)劃范圍 本規(guī)劃范圍為麗江市行政轄區(qū)范圍,包括古城區(qū)、玉龍納西族自治縣、永勝縣、華坪縣、寧蒗彝族自治縣四縣一區(qū),國(guó)土總面積20549平方公里。三、規(guī)劃期限 本規(guī)劃

8、期限為2006-2020年,基期年為2005年,近期目標(biāo)年為2010年,規(guī)劃目標(biāo)年為2020年。四、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 土地利用基期數(shù)據(jù):根據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程及審批規(guī)定的要求,麗江市級(jí)規(guī)劃基數(shù)以2005年變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),與云南省土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)中數(shù)據(jù)銜接一致。經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換后而得到2005年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù),土地分類(lèi)采用規(guī)劃基數(shù)分類(lèi)。 1996-2005年國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況數(shù)據(jù):麗江地區(qū)(麗江市)統(tǒng)計(jì)年鑒。 國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo):麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃和麗江市發(fā)展改革委員會(huì)提供的數(shù)據(jù)。 第二章規(guī)劃背景一、自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況 麗江市位于云南省西北部,金沙江

9、中上游,介于東經(jīng)99°23'101°31', 北緯25°59'27°57'之間。南北長(zhǎng)212.4公里,東西寬212.0公里。東部及東北部與四川省攀枝花市和涼山州毗鄰,西部與云南省怒江州及迪慶州接壤,西北部與迪慶州隔金沙江相望,南部與大理州及楚雄州相連或隔江相望。距昆明527公里。全市土地總面積20549平方公里,其中山地占總面積的97.4%,壩區(qū)及河谷占2.6%。 麗江市處于青藏高原東南緣,橫斷山脈東部,地勢(shì)西北高,東南低,流經(jīng)全市的金沙江以及兩岸拔地而起的屬云嶺山脈的老君山、玉龍雪山、小涼山三大山系,構(gòu)成了麗江市地形的基

10、本經(jīng)脈和骨架。區(qū)域內(nèi)地勢(shì)起伏較大,山區(qū)、平壩、河谷并存。最高海拔為玉龍雪山主峰扇子陡(5596米),最低海拔為華坪縣石龍壩鄉(xiāng)塘壩河口(1015米),相對(duì)海拔高差4581米。 復(fù)雜多樣的地貌,明顯的海拔高差,形成了境內(nèi)氣候區(qū)域差異,全市兼有亞熱、溫、寒帶三種氣候。四季變化不大,干濕季節(jié)分明,氣候的垂直差異明顯,災(zāi)害性天氣較多,年溫差小而晝夜溫差大。 麗江市水能資源十分富集,有大小河流91條,年產(chǎn)水量83.6億立方米,分屬兩個(gè)流域、三個(gè)水系:長(zhǎng)江流域金沙江水系控制本市面積的80.4%,長(zhǎng)江流域雅礱江水系控制17.6%,瀾滄江流域?yàn)憸娼悼刂?.0%。另有4個(gè)主要天然湖泊?程海、瀘沽湖、拉市海、文

11、海。麗江森林、生物資源豐富,是云南省重點(diǎn)林區(qū),也是“長(zhǎng)江流域防護(hù)林工程”重點(diǎn)區(qū)域。因動(dòng)植物種類(lèi)繁多,擁有許多國(guó)家珍稀植物樹(shù)種,成為我國(guó)著名植物保護(hù)基地之一。 麗江市有豐富的旅游資源,麗江市最具優(yōu)勢(shì)和開(kāi)發(fā)潛力的旅游資源以“二山、一城、一湖、一江、一文化、一風(fēng)情”為主要代表。 麗江市境內(nèi)礦產(chǎn)資源比較豐富,已開(kāi)采的礦種有煤礦、鐵礦、銅礦、錳礦、石膏礦、磚用頁(yè)巖、灰?guī)r、高嶺土、長(zhǎng)石等十余個(gè)礦種。 2002年12月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)麗江撤地設(shè)市,下轄古城區(qū)、玉龍縣、永勝縣、寧蒗縣、華坪縣4縣1區(qū),共有63個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)辦事處)、458個(gè)村委會(huì)(居委會(huì)),總?cè)丝?10多萬(wàn)人。2005年麗江市城鎮(zhèn)化率為22%

12、,全市GDP60.33億元,固定資產(chǎn)投資總額55.25億元,農(nóng)民人均純收入1459元。(數(shù)據(jù)源于“麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃”及統(tǒng)計(jì)年鑒)二、土地利用現(xiàn)狀 根據(jù)麗江市2005年變更調(diào)查數(shù)據(jù),麗江市土地總面積2054899.69公頃,農(nóng)用地1682611.95公頃,占土地總面積的81.88%;建設(shè)用地23723.80公頃,占土地總面積的1.15%;未利用地348563.94公頃,占土地總面積的16.96%。 1、農(nóng)用地 農(nóng)用地中:耕地面積200291.57公頃,占土地總面積的9.75%,其中耕地質(zhì)量較高的灌溉水田在永勝縣、玉龍縣分布較多;園地 15443.72公頃,占土地總面積的0.75

13、%,寧蒗縣園地面積最大;林地1375278.53公頃,占土地總面積的66.93%,林地分布較廣的是玉龍縣、寧蒗縣;牧草地26481.33公頃,占土地面積的1.29%,華坪縣沒(méi)有分布,玉龍縣、古城區(qū)、寧蒗縣分布相對(duì)較多;其他農(nóng)用地65116.80公頃,占土地總面積的3.17%,主要為田坎、農(nóng)村道路、坑塘水面、農(nóng)田水利設(shè)施,全市各縣均有分布。 2、建設(shè)用地 建設(shè)用地中:城鄉(xiāng)建設(shè)用地18137.0公頃,占土地總面積的0.88%,全市均有分布;交通水利用地4836.91公頃,占土地總面積的0.24%,主要為公路、水庫(kù)用地;其他建設(shè)用地749.89公頃,占土地總面積的0.04%,主要為風(fēng)景名勝設(shè)施用地和

14、特殊用地。 3、未利用地 未利用地中:水域33190.83公頃,占土地總面積的1.62%,為河流和永久積雪用地;灘涂沼澤3129.77公頃,占土地總面積的0.15%,為灘涂用地;自然保留地312243.34公頃,土地總面積的15.20%,主要為荒草地和裸土地,全市各區(qū)縣均有分布。全市及各區(qū)縣2005年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)見(jiàn)附表1。三、上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià) (一)上輪規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度分析 麗江地區(qū)土地利用總體規(guī)劃(1997-2010年)以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃,與本規(guī)劃相區(qū)別確定的全市2010年主要控制指標(biāo)為:到2010年,全市耕地保有量為212894.91公頃;建設(shè)用地新增面積5456.19公頃,其中占用

15、耕地不得超過(guò)2135.59公頃;基本農(nóng)田保護(hù)面積176000公頃;土地整理、復(fù)墾和開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地量不得少于6211.77公頃。下面就各指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行詳細(xì)論述: 1、耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分析 1)耕地保有量 麗江市土地利用總體規(guī)劃1997-2010年確定:1996-2010年全市耕地減少量應(yīng)控制在5201.59公頃以內(nèi),如果按規(guī)劃期間年平均減少速度來(lái)計(jì)算,1996-2005年耕地減少量應(yīng)控制在3343.88公頃以內(nèi),建設(shè)占用耕地應(yīng)控制在1372.88公頃以內(nèi)。據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù),至2005年耕地實(shí)際減少14517.48公頃,耕地減少控制度為4.34,即耕地減少面積已大大超出規(guī)劃控

16、制減少量;各項(xiàng)建設(shè)實(shí)際占用耕地面積為1236.34公頃,建設(shè)占用耕地控制度為0.90,建設(shè)占用耕地的規(guī)模則低于規(guī)劃控制指標(biāo),說(shuō)明麗江市耕地減少的主因并非非農(nóng)建設(shè)占用。 據(jù)1996年以來(lái)歷年變更調(diào)查數(shù)據(jù)及2004年完成的“四查清、四對(duì)照”報(bào)告,耕地減少速度超過(guò)規(guī)劃控制規(guī)模的主要原因是規(guī)劃實(shí)施期間農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕地力度加大。結(jié)構(gòu)調(diào)整及生態(tài)退耕面積為12617.91公頃,占到了耕地減少量的86.92%,建設(shè)占用為1236.34公頃,占到了耕地減少量的8.51%,其余為災(zāi)毀,占耕地減少量的4.57%。 2)基本農(nóng)田保護(hù)面積 規(guī)劃確定的麗江市2010年基本農(nóng)田保護(hù)面積為176000公頃。規(guī)劃實(shí)施期

17、間,麗江市堅(jiān)決貫徹“十分珍惜和合理利用土地,切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策,嚴(yán)格按照土地管理法,采取強(qiáng)有力的基本農(nóng)田保護(hù)措施,強(qiáng)化土地用途管制,加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)。明確要求各類(lèi)建設(shè)不得占用基本農(nóng)田,對(duì)于國(guó)家級(jí)省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施工程確實(shí)避讓不開(kāi)而占用的基本農(nóng)田則必須進(jìn)行保質(zhì)保量的補(bǔ)劃。規(guī)劃實(shí)施至2005年,麗江市因建設(shè)而占用的基本農(nóng)田已補(bǔ)劃(寧蒗縣、永勝縣),各縣災(zāi)毀的基本農(nóng)田只有永勝縣進(jìn)行了補(bǔ)劃,其余生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本農(nóng)田沒(méi)有補(bǔ)劃。因此,2005年麗江市基本農(nóng)田保有量為174282公頃,略低于規(guī)劃指標(biāo)。 2、建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分析 規(guī)劃確定1996-2010年建設(shè)用地新增面積為5456

18、.19公頃,其中占用耕地2135.59公頃。若按年平均用地速度計(jì)算,到2005年新增建設(shè)用地面積應(yīng)為3507.55公頃,其中占用耕地面積應(yīng)為1372.88公頃。而據(jù)變更調(diào)查數(shù)據(jù),1996-2005年實(shí)際新增建設(shè)用2023.77公頃,新增建設(shè)用地控制度為0.58,低于規(guī)劃控制數(shù);實(shí)際占用耕地1236.34公頃,控制度為0.9,略低于規(guī)劃控制數(shù)。 1)城鎮(zhèn)村莊及工礦用地規(guī)模變化情況 規(guī)劃基期1996年的城鎮(zhèn)村莊及工礦用地面積為17235.69公頃,規(guī)劃到2010年將達(dá)到19847.22公頃,期內(nèi)按平均增長(zhǎng)速度計(jì)算,2005年的城鎮(zhèn)村莊及工礦用地面積應(yīng)為18914.85公頃。而2005年變更調(diào)查數(shù)據(jù)

19、,全市城鎮(zhèn)村莊及工礦用地面積實(shí)際為18715.83公頃,其規(guī)劃控制度為0.99,與規(guī)劃控制規(guī)?；鞠辔呛稀?2)交通、水利設(shè)施用地規(guī)模變化情況 1996年交通用地面積為2601.25公頃,規(guī)劃至2010年面積為4747.80公頃,按年平均增長(zhǎng)速度計(jì)算,到2005年交通用地規(guī)模應(yīng)為3981.17公頃。變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2005年全市交通用地面積實(shí)際為3110.16公頃,規(guī)劃控制度為0.78,低于規(guī)劃控制規(guī)模。 1996年水利設(shè)施用地面積為1863.10公頃,規(guī)劃至2010年面積為2560.51公頃,按年平均增長(zhǎng)速度計(jì)算,到2005年水利設(shè)施用地規(guī)模應(yīng)為2311.43公頃。變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,200

20、5年全市水利設(shè)施用地面積實(shí)際為1897.82公頃,規(guī)劃控制度為0.82,低于規(guī)劃控制規(guī)模。 3、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分析 土地生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣狀況是發(fā)揮土地利用效益的重要基礎(chǔ)條件之一。按照規(guī)劃中確定的目標(biāo),至2010年麗江市林地面積應(yīng)達(dá)到1520307.80公頃,按年平均增長(zhǎng)速度計(jì)算,到2005年林地規(guī)模應(yīng)為1463194.99公頃。變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2005年全市林地面積實(shí)際為1375278.53公頃,規(guī)劃控制度為0.94,略低于規(guī)劃規(guī)模。 4、土地開(kāi)發(fā)、整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況 規(guī)劃確定1997-2010年期間土地開(kāi)發(fā)、整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地規(guī)劃指標(biāo)為6211.77公頃,其中土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)

21、充耕地4125.00公頃,土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地2086.77公頃。按年平均增長(zhǎng)速度計(jì)算,到2005年土地開(kāi)發(fā)整理新增耕地面積應(yīng)為3993.28公頃。變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,至2005年土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾新增耕地面積實(shí)際為2924.32公頃,規(guī)劃控制度為0.73,低于規(guī)劃控制指標(biāo)。 5、土地利用率 1996年土地利用率為82.45%,規(guī)劃至2010年為93.50%,按年平均增長(zhǎng)速度計(jì)算,到2005年應(yīng)為89.55%,而實(shí)際數(shù)為83.04%,低于規(guī)劃控制數(shù)。 (二)上輪規(guī)劃實(shí)施的主要成效 規(guī)劃自依法批準(zhǔn)實(shí)施,至2005年已經(jīng)實(shí)施了6年,從規(guī)劃基期算起已經(jīng)實(shí)施了9年。規(guī)劃在1999年開(kāi)始實(shí)施的中華人民共和國(guó)

22、土地管理法、中華人民共和國(guó)土地管理法執(zhí)行條例等法規(guī)的指導(dǎo)下,為推行土地用途管理制度、遏制非農(nóng)建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張、保護(hù)基本農(nóng)田、促進(jìn)麗江市耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡和生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善起到了積極作用,執(zhí)行情況總體上來(lái)說(shuō)是好的。特別是近兩年來(lái),麗江市委、政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央、省的政策部署,積極運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控,強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控作用,既保障了各項(xiàng)建設(shè)的合理用地,又有效地遏制了各類(lèi)建設(shè)圈地、占用耕地的勢(shì)頭,促進(jìn)了麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的發(fā)展。具體地說(shuō)規(guī)劃實(shí)施所取得有成效歸納如下: 1、土地利用總體規(guī)劃體系初步建立,為土地用途管制提供了依據(jù) 麗江市市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三

23、級(jí)規(guī)劃體系初步建立,覆蓋全市行政轄區(qū)內(nèi)的土地,對(duì)土地的利用、開(kāi)發(fā)、整治與保護(hù)從宏觀戰(zhàn)略的層面到微觀的具體地塊。在省土地利用總體規(guī)劃方針與目標(biāo)的指導(dǎo)下,結(jié)合麗江市土地資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)際情況,通過(guò)上下銜接,相互聯(lián)系的規(guī)劃體系,對(duì)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地量等主要規(guī)劃指標(biāo)實(shí)行逐級(jí)控制,體現(xiàn)和落實(shí)了國(guó)家加強(qiáng)土地管理、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求。同時(shí),在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)基層規(guī)劃中,通過(guò)劃定土地利用區(qū)、確定土地用途,使宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)到具體地塊,使規(guī)劃成為實(shí)行土地用途管制制度的依據(jù)。 再者,2003年麗江市完成了土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制,為土地開(kāi)發(fā)整理

24、管理提供了科學(xué)依據(jù),也為規(guī)劃體系的進(jìn)一步完善做出了有益的工作。 2、規(guī)劃在土地管理中的“龍頭”作用日益突出,社會(huì)認(rèn)知度提高,按規(guī)劃用地的觀念增強(qiáng) 通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施,特別是實(shí)行土地利用計(jì)劃管理、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審等制度的建立與執(zhí)行,使得土地使用者和政府領(lǐng)導(dǎo)及各有關(guān)部門(mén)對(duì)土地利用總體規(guī)劃有所了解,并逐步樹(shù)立起按規(guī)劃用地觀念。其表現(xiàn)為:一是在土地管理部門(mén)按規(guī)劃用地的意識(shí)不斷加強(qiáng)。在建設(shè)用地供應(yīng)上,引入了規(guī)劃調(diào)控的觀念,總量調(diào)控、控制增量、盤(pán)活存量已成為土地利用宏觀管理的基本方法,麗江市及各縣(區(qū))政府在協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾中也體會(huì)到土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排各業(yè)用地的重要性,增強(qiáng)了按規(guī)劃

25、供地、管地的觀念和意識(shí)。二是土地使用者在辦理用地手續(xù)申辦過(guò)程中加深了用地必須符合規(guī)劃的認(rèn)識(shí),得到土地利用規(guī)劃重要性的親身體會(huì)。久而久之使得全社會(huì)對(duì)規(guī)劃的認(rèn)適度不斷提高,按規(guī)劃用地的觀念不斷增強(qiáng)。 3、實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡,有效保護(hù)了基本農(nóng)田 從規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的情況來(lái)看,1996年耕地面積為211884.73公頃,2010年耕地保有量規(guī)劃為212894.91公頃,增加1010.18公頃,年均增加72.15公頃。若按年均規(guī)劃增加量來(lái)計(jì)算,2005年規(guī)劃保有量應(yīng)為212534.08公頃,而2005年耕地實(shí)際保有量為200291.57公頃,比2005年規(guī)劃目標(biāo)減少了12242.51公頃。主要原因是農(nóng)業(yè)

26、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕力度加大,以及建設(shè)占用和少量災(zāi)毀造成的。期間建設(shè)占用耕地1236.34公頃,而規(guī)劃中1996至2010年的建設(shè)占用耕地的控制指標(biāo)是2135.59公頃,年均量為152.54公頃,照此計(jì)算,至2005年建設(shè)占用耕地規(guī)劃控制指標(biāo)應(yīng)為1372.88公頃,實(shí)際占用量低于規(guī)劃控制規(guī)模。1996-2010年開(kāi)發(fā)整理新增耕地的規(guī)劃指標(biāo)為6211.77公頃,年均補(bǔ)充量為443.70公頃,按此速度至2005年通過(guò)開(kāi)發(fā)整理等方法應(yīng)新增耕地3993.28公頃,而變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,新增面積為2924.32公頃。雖比規(guī)劃目標(biāo)尚有差值,但大于建設(shè)占用耕地的面積,也就是說(shuō)麗江市在規(guī)劃實(shí)施期間,做到了耕地“占

27、補(bǔ)平衡”。 基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃控制指標(biāo)為176000公頃。至2005年,麗江市基本農(nóng)田面積略減為174282.0公頃,減少原因是生態(tài)退耕及災(zāi)毀,建設(shè)占用的基本農(nóng)田全部進(jìn)行了補(bǔ)劃。 因此,麗江市的土地利用管理工作是按照規(guī)劃所確定的宏觀控制目標(biāo)進(jìn)行的,基本實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡,有效地保護(hù)了基本農(nóng)田。 4、保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市化進(jìn)程所需用地 麗江市土地利用總體規(guī)劃的編制與實(shí)施,均十分重視和優(yōu)先安排城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的用地需求,為麗江市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了有力的土地保障。據(jù)土地變更調(diào)查資料,1996-2005年,全市建設(shè)用地面積由1996年的21700.04公頃增加到2005年的23

28、723.81公頃,增加了2023.77公頃。其中:全市城鎮(zhèn)、工礦用地規(guī)模由1996年的17235.69公頃增加到2005年的18715.83公頃,凈增1480.14公頃,保障了麗江城市化和工業(yè)化進(jìn)程的用地需求。交通建設(shè)用地由1996年的2601.25公頃增加到2005年的3110.16公頃,凈增508.91公頃,交通制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸大有緩解。水利設(shè)施用地由1996年的1863.10公頃增加到2005年的1897.82公頃不含水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)面積,凈增34.72公頃,有力地支持了一批水利水電項(xiàng)目的建設(shè),發(fā)揮了顯著的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。土地的合理供應(yīng)對(duì)麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展,具有重要

29、作用。 5、規(guī)劃在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀調(diào)控中起到了重要作用 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之一。土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施可以通過(guò)供地總量來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量,通過(guò)供地結(jié)構(gòu)來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu),通過(guò)供地速度來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏,通過(guò)實(shí)施土地利用區(qū)域政策來(lái)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。麗江市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施7年來(lái),按照國(guó)家、省的統(tǒng)一部署,認(rèn)真慣徹執(zhí)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的土地政策,在促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了重要作用。 綜上所述,麗江市土地利用總體規(guī)劃的編制與實(shí)施,在黨中央、國(guó)務(wù)院的方針政策的指引下,在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,各有關(guān)部門(mén)的大力支持下,取得了較好的實(shí)效,經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)值得總

30、結(jié)發(fā)揚(yáng)。(三)上輪規(guī)劃編制和實(shí)施存在的主要問(wèn)題 1、土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的法律法規(guī)尚不完善、不健全,影響管理效率和管理水平 土地利用總體規(guī)劃作為一種宏觀性、戰(zhàn)略性規(guī)劃,是土地管理的“龍頭”,是實(shí)行用途管制的依據(jù),是科學(xué)合理、集約和節(jié)約利用土地的基礎(chǔ)和前提,是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)協(xié)調(diào)發(fā)展合理配置土地資源的重要措施,也是我國(guó)調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要手段之一,它決不僅是一個(gè)部門(mén)或行業(yè)規(guī)劃,而是涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局性的綜合規(guī)劃,它的實(shí)施管理需要一整套嚴(yán)格、科學(xué)的規(guī)章制度來(lái)保證。但是,目前的一些相關(guān)規(guī)章制度還不夠完善和健全,還缺乏強(qiáng)有力的法律制度來(lái)保障,如國(guó)家專(zhuān)門(mén)的土地規(guī)劃法還沒(méi)有出臺(tái),對(duì)相關(guān)的政府部

31、門(mén)約束力不強(qiáng);麗江市土地利用總體規(guī)劃編制滯后于城市、交通、水利水電等部門(mén)規(guī)劃,規(guī)劃期限不一,在規(guī)劃編制與實(shí)施中難以協(xié)調(diào)。又如,土地利用總體規(guī)劃實(shí)施還缺乏具體的實(shí)施細(xì)則,以實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題難以處理,如在土地管理法中規(guī)定了凡是違反土地利用總體規(guī)劃的用地行為都視為違規(guī)用地,但法律法規(guī)上又沒(méi)有明確的處罰細(xì)則,執(zhí)行較難。 2、規(guī)劃指導(dǎo)思想不全面,前瞻性和動(dòng)態(tài)性不夠 現(xiàn)行規(guī)劃編制是根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知中發(fā)199711號(hào)和國(guó)家土地管理局關(guān)于認(rèn)真做好土地利用總體規(guī)劃編制、修訂和實(shí)施工作的通知(1997國(guó)土(規(guī))字第100號(hào))的要求進(jìn)行的。規(guī)劃的主導(dǎo)思想和主題是嚴(yán)格保

32、護(hù)耕地,控制和引導(dǎo)建設(shè)用地。規(guī)劃編制中對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的耕地減少量、耕地增加補(bǔ)充量、耕地的保有量、建設(shè)用地占用耕地量采取了指令性規(guī)劃指標(biāo)層層分解、下達(dá)、落實(shí)的方法,下級(jí)規(guī)劃必須服從上級(jí)規(guī)劃的安排。這不難看出規(guī)劃保護(hù)耕地、控制和引導(dǎo)建設(shè)用地的重點(diǎn)突出,目標(biāo)明確,從實(shí)施結(jié)果來(lái)看,宏觀上的確起到了建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量,保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的作用,使國(guó)家土地管理的大政方針得到貫徹執(zhí)行。 但是,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)土地生態(tài)環(huán)境、對(duì)土地利用方式與其生活方式的協(xié)調(diào)性要求更高,規(guī)劃的目標(biāo)不僅要保護(hù)耕地,而且要保障發(fā)展,還要保護(hù)環(huán)境。上輪規(guī)劃編制是以保護(hù)耕地為核心,考慮較為周密,實(shí)施措施較為具體。相比較而言,規(guī)劃對(duì)

33、全市的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整及麗江市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)、跨越式發(fā)展不可能預(yù)見(jiàn)的到,因此對(duì)建設(shè)用地需求的劇增考慮也就不充分。所以說(shuō),規(guī)劃指導(dǎo)思想的不夠全面,前瞻性和滾動(dòng)性不夠,致使規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)所要求的提供全面土地保障尚有一定的距離,出現(xiàn)了規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在某些方面不夠適應(yīng)的情況,制約了規(guī)劃作用的充分發(fā)揮。 按照麗江市“十一五”規(guī)劃,明確提出以圍繞加快發(fā)展為主題,千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量,實(shí)現(xiàn)追趕型跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略,必然要求我們加大建設(shè)力度,特別是城市、旅游、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過(guò)“九五”及“十五”計(jì)劃實(shí)施情況看,麗江市經(jīng)濟(jì)社會(huì)正進(jìn)入新一輪快速發(fā)展時(shí)期,國(guó)民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域?qū)?/p>

34、設(shè)用地的需求量劇增。對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化及國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程估計(jì)不足,建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)模確定得過(guò)低,無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求。加之年度計(jì)劃編制偏小,給重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)很大困難,從而制約了麗江市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí),在農(nóng)村居民點(diǎn)、中心村及小城鎮(zhèn)規(guī)劃布局方面也存在不合理的因素,給規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)了一定的難度。 3、規(guī)劃編制的科學(xué)性尚顯不足,規(guī)劃管理手段比較落后,規(guī)劃管理隊(duì)伍素質(zhì)有待提高 一方面,在編制用地規(guī)劃時(shí),少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和部門(mén)對(duì)規(guī)劃用地認(rèn)識(shí)不足,對(duì)編制規(guī)劃的積極性不高,致使各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)制訂不夠科學(xué),指標(biāo)分類(lèi)繁多、控制過(guò)死,造成土地利用規(guī)劃編制質(zhì)量不高。另一方面,編制之初受計(jì)算機(jī)信息

35、技術(shù)限制,規(guī)劃編制和規(guī)劃數(shù)據(jù)的管理方法和手段落后,技術(shù)人員大多沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn),如土地利用現(xiàn)狀圖、土地利用總體規(guī)劃圖等重要資料都是手工完成,造成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)在圖上反映出的面積大于規(guī)劃文本和基本農(nóng)田劃定數(shù)、登記數(shù),也直接影響了規(guī)劃的實(shí)施,從而降低了土地利用總體規(guī)劃在土地調(diào)控體系中的核心作用。三是由于編制規(guī)劃時(shí)缺乏可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),對(duì)麗江市土地資源狀況掌握不準(zhǔn)確,在麗江市土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中,圖、數(shù)和實(shí)地不相符的現(xiàn)象也普遍存在,各種數(shù)據(jù)有時(shí)互相矛盾,年度變更數(shù)據(jù)又未跟上,甚至編制的規(guī)劃缺乏可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),使規(guī)劃指標(biāo)脫離實(shí)際,其操作性和實(shí)踐性自然大打折扣。 4、規(guī)劃的耕地保有量、基本農(nóng)田、建設(shè)用地

36、等控制指標(biāo)之間矛盾突出,布局不盡合理,與實(shí)際脫節(jié) 由于麗江市耕地分布的地域差異性明顯,建設(shè)用地和耕地集中分布在同一地域內(nèi),使建設(shè)占用耕地和保護(hù)耕地之間的矛盾更加突出。一方面,為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,必須增加建設(shè)用地,必然要占用耕地,導(dǎo)致耕地減少。另一方面,為求生存保障、增加農(nóng)民收入而重視糧食生產(chǎn),又必須嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是保護(hù)基本農(nóng)田。占用耕地和保護(hù)耕地呈現(xiàn)剛性對(duì)立,是現(xiàn)在和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)麗江市土地利用中的一對(duì)主要矛盾。 麗江市耕地保有量控制指標(biāo)為212894.91公頃,占2005年耕地總面積200291.57公頃的 106.29%,基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)為176000公頃,占耕保有量的82.67%。由于

37、規(guī)劃編制時(shí)把沿主要交通線附近的耕地和村莊周?chē)鷰缀醵紕潪榛巨r(nóng)田,城鎮(zhèn)附近也沒(méi)有預(yù)留足夠的發(fā)展空間,特別是對(duì)旅游基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地考慮不充分,從而限制了各建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。很多建設(shè)項(xiàng)目一上馬就涉及占用基本農(nóng)田,為了調(diào)合其中矛盾,勢(shì)必會(huì)頻繁調(diào)整規(guī)劃,以求經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本的用地需求得以保障,但卻降低了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。 5、土地利用總體規(guī)劃和其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接不到位 國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,土地利用總體規(guī)劃涉及土地利用如城鎮(zhèn)規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃、水利建設(shè)規(guī)劃、交通建設(shè)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃較多,特別是與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃關(guān)聯(lián)度很高。由于缺乏具有可操作性的協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制,銜接協(xié)調(diào)不力,對(duì)各類(lèi)規(guī)劃的功能定位、相互關(guān)系特別

38、是與市場(chǎng)作用的界限模糊,規(guī)劃編制程序不夠規(guī)范,上輪土地利用總體規(guī)劃編制時(shí),沒(méi)有充分考慮和協(xié)調(diào)安排部門(mén)的項(xiàng)目用地,對(duì)一些部門(mén)新增加的項(xiàng)目用地始料未及,導(dǎo)致有的部門(mén)安排項(xiàng)目與規(guī)劃難銜接,特別是與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃脫節(jié)的問(wèn)題十分突出,凡涉及征地大多數(shù)都需要調(diào)規(guī),使規(guī)劃對(duì)土地利用的宏觀調(diào)控和微觀管理作用打了折扣。 6、規(guī)劃的實(shí)施缺乏經(jīng)濟(jì)手段 麗江市在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中,明顯感覺(jué)到缺乏有力的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)支持和促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前主要是缺乏促進(jìn)土地保護(hù),特別是基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段;缺乏補(bǔ)償農(nóng)地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)手段;缺乏土地利用外部效應(yīng)內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)手段;缺乏土地收益轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)手段。四、現(xiàn)狀土地利用特點(diǎn) (一)

39、人增地減,人地矛盾日趨尖銳 全市人口一直處于上升趨勢(shì),從1996年106.92萬(wàn)人增加到2005年的113.76萬(wàn)人,9年中增長(zhǎng)了6.84萬(wàn)人,另一方面,耕地不斷減少。全市山地多平地少、坡度大的自然條件決定了麗江市耕地資源的稀缺性,基于同樣的原因,耕地后備資源也十分緊缺;現(xiàn)有耕地僅占土地總面積的9.75%,且25°以上不宜墾耕地占了5.84%,耕地總體質(zhì)量不高;再加上因生態(tài)退耕和非農(nóng)建設(shè)占用耕地,使耕地面積不斷減少,全市耕地面積已從1996年的211884.73公頃減少到2005年的200291.57公頃,9年減少了11593.16公頃,減少幅度達(dá)5.47%,人均耕地面積已從1996

40、年的0.1982公頃下降為2005年的0.1761公頃,降幅達(dá)11.15%。且非農(nóng)建設(shè)占用的耕地多數(shù)是壩區(qū)的良田好地,導(dǎo)致全市耕地質(zhì)量和數(shù)量都有所下降。 (二)土地利用結(jié)構(gòu)和布局不夠合理 全市土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)中,耕地占總面積的9.75%,基本符合全市宜耕土地資源的數(shù)量比例,但現(xiàn)有耕地中坡度超過(guò)25°的陡坡耕地占耕地總數(shù)的5.84%,需進(jìn)行調(diào)整;旱地多于灌溉水田,旱地(含望天田)占耕地面積的73.63%,且尚有12.25萬(wàn)公頃為需進(jìn)行耕作面改造的坡地和輪歇地,耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理;林地面積占土地總面積的66.93%,數(shù)量結(jié)構(gòu)已基本合理,布局、質(zhì)量略欠均衡,西北部林地分布量少質(zhì)差,水土流

41、失較嚴(yán)重;園地面積僅占0.75%,面積偏小,布局分散,難以將土地的自然優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì);牧草地僅占土地總面積的1.29%,草場(chǎng)建設(shè)長(zhǎng)期滯后,草食牧畜的發(fā)展仍以傳統(tǒng)的自然放養(yǎng)為主,有礙于畜牧業(yè)的健康發(fā)展;改革開(kāi)放以來(lái),全市交通建設(shè)取得了很大的成就,大麗二級(jí)公路、大麗鐵路、麗寧公路等的修建,使全市路網(wǎng)密度有了很大提高,交通用地占全市土地總面積的0.15%,但距全省平均水平仍有一定距離,且部分交通用地存在著技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、通車(chē)?yán)锍谭植疾痪葐?wèn)題,寧蒗縣等少數(shù)民族聚居的山區(qū)交通仍然急需改善。 (三)土地利用集約化程度不高,土地產(chǎn)出率較低 全市未利用地占土地總面積的15.20%,土地利用率為84.8%,低

42、于全省平均水平,土地開(kāi)發(fā)利用的潛力尚有一定的提升空間。在已開(kāi)發(fā)利用的土地中,集約經(jīng)營(yíng)程度和產(chǎn)出率都比較低,土地的生產(chǎn)潛力遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。耕地中,中低產(chǎn)田地占耕地面積的85%,有效灌溉面積僅占耕地面積的37.85%,糧食平均單產(chǎn)3195千克/公頃,產(chǎn)出率較低;牧草地面積合適,但草地處于自然放牧狀態(tài),退化較嚴(yán)重,集約經(jīng)營(yíng)程度很低。建設(shè)用地利用不夠充分,各縣(區(qū))都不同程度存在著土地閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象。(數(shù)據(jù)源于2005年變更調(diào)查數(shù)據(jù)、市農(nóng)業(yè)局耕地質(zhì)量調(diào)查數(shù)據(jù)及統(tǒng)計(jì)年鑒) (四)水土流失加快,生態(tài)環(huán)境急需保護(hù) 根據(jù)云南省2004年土壤侵蝕現(xiàn)狀遙感調(diào)查報(bào)告顯示:麗江市土壤流失面積為5441.89平方公里,占

43、土地總面積的26.48%,其中:輕度流失2855.90平方公里,占水土流失面積的52.48%,中度流失面積1996.00平方公里,占水土流失面積的36.68%,強(qiáng)度流失544.58平方公里,占水土流失面積的10.01%,極強(qiáng)度流失44.36平方公里,占水土流失面積的0.82%,劇烈流失1.05平方公里,占水土流失面積的0.02%。值得警惕的是,與1999年調(diào)查數(shù)據(jù)相比,雖水土流失總面積有所減少,但減少的是輕度流失面積,中級(jí)以上水土流失面積均比1999年調(diào)查數(shù)據(jù)有所增加。說(shuō)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了一定成效,但仍需加大力度。五、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn) 本世紀(jì)頭二十年,是麗江市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期

44、,也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。隨著全面建設(shè)小康社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì),及麗江市城鎮(zhèn)化、旅游形象國(guó)際化的深入發(fā)展,要求我們必須充分認(rèn)識(shí)麗江市土地利用和管理面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。(一)土地利用面臨的機(jī)遇 1、科學(xué)發(fā)展觀的提出和貫徹落實(shí),為科學(xué)合理利用土地奠定了基礎(chǔ) 按照科學(xué)發(fā)展觀“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”的要求,以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為土地規(guī)劃和管理工作的一個(gè)重要戰(zhàn)略要求,積極推進(jìn)土地利用的改革和發(fā)展,為科學(xué)合理利用土地奠定了基礎(chǔ)。 2、農(nóng)村改革發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步,為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用開(kāi)辟了道路 通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范宅基地管

45、理,建立健全農(nóng)村居民點(diǎn)整理與城市發(fā)展增減掛鉤制度,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用開(kāi)辟了道路。 3、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯,為區(qū)域土地統(tǒng)籌利用提供了動(dòng)力 麗江市旅游資源非常豐富,擁有世界聞名的玉龍雪山、納西古城、瀘沽湖等等優(yōu)越的自然、人文風(fēng)景,同時(shí)擁有金沙江流域豐富的水電資源。資源的合理開(kāi)發(fā)利用,對(duì)市內(nèi)土地統(tǒng)籌利用有極大的促進(jìn)作用。 4、生態(tài)友好型土地利用模式,為促進(jìn)土地可持續(xù)利用創(chuàng)造了條件 在未來(lái)土地利用中,要轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的發(fā)展思路,逐步形成經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及社會(huì)多目標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路,要求發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)應(yīng)遵循環(huán)境友好、生態(tài)文明的理念,促使土地利用

46、抓住將環(huán)境效益、生態(tài)文明與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文明相結(jié)合的歷史性新機(jī)遇。 展望未來(lái),麗江市土地利用和管理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存,正確把握科學(xué)發(fā)展與資源配置的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律,立足保障科學(xué)發(fā)展,增強(qiáng)土地資源危機(jī)意識(shí),樹(shù)立全民節(jié)地觀念,妥善處理保障發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系,統(tǒng)籌土地資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù),積極探索土地利用新模式,促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用,是未來(lái)10年麗江市土地利用必須解決的問(wèn)題。 (二)土地利用面臨的挑戰(zhàn) 1、人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,導(dǎo)致用地需求的剛性增長(zhǎng),供需矛盾日益突出 到規(guī)劃期末的2020年,麗江市經(jīng)濟(jì)將保持快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭,將迎來(lái)三個(gè)需要大量用地為支撐的“高峰”?人口高峰、旅游業(yè)帶動(dòng)的城市化高峰、水電

47、為龍頭的能源交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰,形成了對(duì)用地的剛性需求。 預(yù)計(jì)麗江市人口到2020年將達(dá)到124.34萬(wàn)人,人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然導(dǎo)致用地需求增長(zhǎng),建設(shè)小康社會(huì)歷史階段與資源瓶頸凸現(xiàn)階段的不期而遇,進(jìn)一步加劇了用地矛盾,使土地資源的安全騰挪空間顯著削弱,土地管理的難度顯著加大。同時(shí)麗江市基礎(chǔ)設(shè)施(重點(diǎn)是旅游業(yè)配套設(shè)施)和能源建設(shè)(重點(diǎn)是水電產(chǎn)業(yè))的用地新高峰,對(duì)用地保障形成了更大的壓力。經(jīng)過(guò)十多年的快速發(fā)展,麗江市的耕地和可用于整理開(kāi)發(fā)的宜農(nóng)土地后備資源的數(shù)量日趨減少,土地供給彈性系數(shù)明顯降低,土地資源瓶頸尤其是耕地資源瓶頸約束日益增強(qiáng)。 2、城鎮(zhèn)化和旅游業(yè)的深入發(fā)展,致使農(nóng)用地、特別是耕

48、地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻 麗江市正處在城鎮(zhèn)化的起步階段和旅游業(yè)的加速發(fā)展階段,離“十一五”規(guī)劃目標(biāo)還有較大差距,城鎮(zhèn)用地將有較大增加,農(nóng)村建設(shè)用地的騰退減少相對(duì)滯后,短期內(nèi)將造成耕地的凈減少。麗江市的耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地主要集中于壩區(qū),耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的剛性需求形成尖銳矛盾,耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。據(jù)2005年變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,麗江市陡坡耕地及耕作條件較差的坡地、輪歇地占耕地資源的總量的62.03%,優(yōu)質(zhì)耕地資源匱乏,基本農(nóng)田保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。由于后備資源不足,耕地補(bǔ)充任務(wù)艱巨,耕地保護(hù)與建設(shè)占用耕地矛盾十分尖銳,確保規(guī)劃末期的耕地保有量和基本農(nóng)田困難很大。 3、資源分布不均衡,縣

49、區(qū)發(fā)展不平衡,土地利用協(xié)調(diào)統(tǒng)籌任務(wù)艱巨 麗江市人口、土地、資源分布具有較強(qiáng)的不均衡特點(diǎn),既有水豐土肥的畝產(chǎn)噸良田,也有溝壑深切的地災(zāi)多發(fā)區(qū),因此導(dǎo)致市內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡:有少數(shù)民族眾多、各項(xiàng)建設(shè)較落后的國(guó)家級(jí)貧困縣寧蒗縣,也有個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)眾多、云南省重點(diǎn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的華坪縣。現(xiàn)今,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型,國(guó)土開(kāi)發(fā)新格局的形成等等,對(duì)麗江市土地利用提出了更高的要求。市內(nèi)區(qū)縣間發(fā)展的差異以及行業(yè)、小區(qū)域土地利用目標(biāo)的多元化,使市內(nèi)各行業(yè)、各區(qū)縣土地利用的結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整和優(yōu)化難度加大,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務(wù)非常艱巨。 4、土地資源質(zhì)量不高,土地生態(tài)環(huán)境急需保護(hù) 麗江市耕地總體上以坡地

50、、輪歇地為主,地形坡度大,加上開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)?shù)榷喾N因素,在局部地域水土流失較為嚴(yán)重;林地中灌木林、疏林地、未成林造林地等低質(zhì)林地面積占林地總量的24%,林地資源質(zhì)量還需進(jìn)一步提高;牧草地中98%以上為天然草地,放牧方式較粗放,草地退化較為嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀不容樂(lè)觀,土地資源的可持續(xù)利用前景令人擔(dān)憂。 5、土地規(guī)劃實(shí)施取得一定成效,但土地利用制度和管理的創(chuàng)新仍需努力 麗江市土地利用總體規(guī)劃體系初步建立,土地用途管制取得明顯成績(jī),建設(shè)用地總規(guī)模得到有效控制,節(jié)約集約用地水平得到提高,土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)力度加大,實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡,規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控的作用明顯增強(qiáng),實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙促進(jìn)

51、的目標(biāo)。但根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,解決好建設(shè)用地供應(yīng)與耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)之間的矛盾,創(chuàng)新土地利用制度、實(shí)現(xiàn)本次規(guī)劃修編確定的目標(biāo)還需付出極大努力。第三章 土地利用戰(zhàn)略與目標(biāo)一、指導(dǎo)思想和原則 (一)指導(dǎo)思想 1、嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田,堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù) 從保證糧食安全、社會(huì)安全和生態(tài)安全的高度,正確處理好保護(hù)耕地與發(fā)展建設(shè)的關(guān)系,按照穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的要求,立足解決農(nóng)村民生問(wèn)題,加大土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地力度,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)和管理,推進(jìn)耕地保護(hù)由單純數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)轉(zhuǎn)變。 2、嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量,堅(jiān)持合理有序開(kāi)發(fā) 新增建設(shè)用地規(guī)模一定要與當(dāng)?shù)厝丝谠鲩L(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程水平相適應(yīng),不能單純依靠擴(kuò)大用地規(guī)模來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,要切實(shí)挖掘存量土地利用潛力,大幅提高用地率和用地水平。 3、大力推進(jìn)節(jié)約集約利用土地,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變 按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求,立足保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展,積極拓展建設(shè)用地新空間,努力促進(jìn)建設(shè)用地增長(zhǎng)從外延式發(fā)展向以內(nèi)涵挖潛為主轉(zhuǎn)變,推進(jìn)土地利用方式由粗放型利用向集約型利用轉(zhuǎn)變,提高土地集約利用水平,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。 4、統(tǒng)籌區(qū)域及