老年人的社會(huì)福利政策

1、關(guān)于老年人的社會(huì)福利政策 大家好，陳功給我一個(gè)題目讓我講講老年人的社會(huì)福利政策， 過去一 直做社會(huì)福利， 但是做了十幾年的社會(huì)福利， 我們國(guó)家的社會(huì)福利到 底要怎樣界定 ?在福利政策上要怎樣突破 ?我自己也不是十分清晰的。 因?yàn)槲覈?guó)的社會(huì)福利和國(guó)際社會(huì)通行的福利是不同的。 他們把福利界 定為國(guó)家或政府對(duì)社會(huì)所有成員保障和改善生活采取的一切舉措， 既 有保障的范圍，也有改善的內(nèi)容?？墒俏覈?guó)的社會(huì)福利，按照學(xué)者的 說法是個(gè)狹義的福利，是保障弱勢(shì)人群基本生存或者說是生活權(quán)益。 “改善”，“提高”有可能都還算不上。從這個(gè)意義上講，如果說畫一條 水平線，他們線下邊維持基本的生活權(quán)益包括在福利之內(nèi)， 線上

2、邊的 改善和提高也包括在內(nèi)。而我們只是把線下邊的基本生存包括在內(nèi)， 這基本生存還不是所有公民的基本生存，而只是弱勢(shì)人群的基本生 存。所以從這個(gè)角度上講我國(guó)的福利確實(shí)是狹窄的， 而且內(nèi)容也是狹 窄的。可是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善， 特別是過去那種計(jì)劃 經(jīng)濟(jì)體制下的單位保障和福利被打破的情況下， 我國(guó)的福利政策應(yīng)該 說也該發(fā)生一些變化， 應(yīng)該逐漸向國(guó)際社會(huì)靠攏。 但是這個(gè)過程我們 覺得還是慢了點(diǎn)，特別是福利保障的人群在擴(kuò)大的情況下更是如此。 過去我們說弱勢(shì)人群基本是老年人，殘疾人，孤殘兒童，以及生活特 別困難的需要照顧的人群。 但是使這幾類人中也不全是國(guó)家管， 有很 多情況，國(guó)家并不管。

3、國(guó)家只管這幾類弱勢(shì)人群中的三無對(duì)象和五保但是，隨著我國(guó)社會(huì)政策的逐漸的建立和改變， 我們的福利對(duì)象 的邊緣，按照我們的想法， 逐漸的在模糊。我們現(xiàn)在通常說的福利對(duì) 象包括老年人，殘疾人，孤殘兒童等弱勢(shì)群體，也就不再去區(qū)分是不 是三無啊，是不是五保啊。 反正大家這么含糊的說，我么就這么含糊 的聽，含糊的做。 從這個(gè)意義上講，就是說從含糊的意義上使我們的 福利對(duì)象邊緣模糊了，對(duì)象群體擴(kuò)大了，范圍有所拓展。那么就模糊 的福利對(duì)象及它的數(shù)量上來講應(yīng)該說確實(shí)是非常巨大的。 老年人有一 億四千五百萬， 可能按照我們更嚴(yán)格的說應(yīng)該是一億四千三百萬。 為 什么這么說呢 ?我來糾正，主要是過兩天我們要做一個(gè)新聞

4、發(fā)布，和 南開大學(xué)做一個(gè)百年預(yù)測(cè)的研究， 要把我國(guó)目前的老年人數(shù)量和今后 五十年到一百年的老年人發(fā)展的趨勢(shì)和狀況做一個(gè)公布。 殘疾人口是 六千多萬， 但是殘聯(lián)覺得這六千萬是小了， 因此他們正在進(jìn)第二次殘 疾人的抽樣調(diào)查。 我想調(diào)查之后這個(gè)數(shù)量還會(huì)有大幅度的攀升。 孤殘 兒童現(xiàn)在按照我們通常的說法是三四百萬， 但是真正嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)下來 的只有六十萬左右。 這個(gè)統(tǒng)計(jì)我也知道肯定是有很多的遺漏， 因此我 們并不完全相信它。 但是制定政策時(shí)又得依靠它， 因此目前我們制定 孤兒的政策基本上就是按照六十萬。那么對(duì)這些福利對(duì)象的保障和服務(wù)的方式上， 我們目前主要是采 取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)著兩種方式。集中供養(yǎng)，

5、大家都知道，就是舉 辦機(jī)構(gòu)，設(shè)施和院舍，采取了國(guó)家供給，養(yǎng)服務(wù)對(duì)象，養(yǎng)服務(wù)隊(duì)伍， 養(yǎng)機(jī)構(gòu)，從而由國(guó)家一覽到底把它包起來。 目前我國(guó)城鄉(xiāng)各種各樣的 福利機(jī)構(gòu)有三萬八千五百多所， 收養(yǎng)了人員有一百二十萬左右， 床位 數(shù)有一百四十六萬七千多張， 這是我們的存量。 當(dāng)然還有一些社會(huì)力 量舉辦的， 但是由于規(guī)模數(shù)量各地掌握的現(xiàn)在都不太一致， 所以統(tǒng)計(jì) 起來也不是那么科學(xué)的。分散供養(yǎng)就是對(duì)三無對(duì)象，五保對(duì)象，除了 集中供養(yǎng)之外采取國(guó)家供給的方式， 把它放在家庭之中。 國(guó)家給相應(yīng) 的保障，并且有的時(shí)候派遣一些服務(wù)人員。 這是我們國(guó)家基本的福利 狀況。那么老年人的福利政策呢 ?老年人的福利政策應(yīng)該是把老年人納

6、 入到我們的福利對(duì)象范圍從而制定相應(yīng)的社會(huì)政策。 應(yīng)該是老年人的 社會(huì)政策，因?yàn)槲乙恢弊龈＠?，我愿意談福利，姑且稱之為老年人的 福利政策吧。福利應(yīng)該包括兩個(gè)方面 :一個(gè)是收入的保障，一個(gè)是服 務(wù)的保障。 收入保障的角度大體上有這么多， 有保障老年人合法權(quán)益 的法律法規(guī)，像老年權(quán)利保障法。還有關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的一些政策， 剛才大家都談到了。 關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)的政策， 關(guān)于農(nóng)村實(shí)行新型合作醫(yī) 療制度的政策。關(guān)于城市普遍實(shí)施和農(nóng)村試點(diǎn)實(shí)行的最低生活保障的 政策。關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的規(guī)定。 關(guān)于城鄉(xiāng)貧困人口實(shí)行醫(yī)療救 助和生活救助的政策。 還有關(guān)于特殊優(yōu)待老年人的一些政策等等。 就 是說我們已經(jīng)制定出臺(tái)

7、的和正在執(zhí)行的， 也包括一些探索大體上應(yīng)該 是這么幾類。 屬于服務(wù)保障的大體上有這么多， 有老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)舉辦運(yùn)營(yíng)管理監(jiān)督質(zhì)量評(píng)估等方面的優(yōu)惠政策和規(guī)定辦法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等等。就是說硬件設(shè)施建設(shè)的一系列的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等等。還有社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施場(chǎng)所建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理的辦法及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。 還有家庭和社會(huì) 服務(wù)，居家養(yǎng)老服務(wù)等反面服務(wù)的政策和服務(wù)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。有為老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)技術(shù)等級(jí)規(guī)定等等。老年人健康狀 況的評(píng)估辦法標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)發(fā)展老年衛(wèi)生文化教育康復(fù)健身等服務(wù)的政 策的規(guī)定，發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，老年用品市場(chǎng)等方面的政策措施等等。應(yīng)該說從這兩方面講要是數(shù)起來也不少，但是沒有一個(gè)完整統(tǒng)一 的東西，特

8、別是沒有一個(gè)剛性的管總的東西。 如果我們把老年人政策 法規(guī)體系作為一個(gè)體系來看，我說基本的框架可能搭建起來了， 但是 這個(gè)框架結(jié)實(shí)不結(jié)實(shí)，合適不合適還有待商榷。另外這個(gè)框架下面需 要建墻需要扣頂，這個(gè)框架的豐富和完善現(xiàn)在看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以如 果分析一下我國(guó)老年社會(huì)福利政策法規(guī)方面的建設(shè)，確實(shí)存在著不 足。我主要從以下幾個(gè)方面分析。一是老年福利總體上缺少法律層面 的根本保障。除了有一部非常原則，無所不包的老年人權(quán)益保障法之 外（而且這部法律我們現(xiàn)在看已經(jīng)十年了。今年是十周年，還要有一 系列的慶祝活動(dòng)。），但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善這部法律很 多地方已經(jīng)跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求是不相適應(yīng)的了， 跟老

9、年人的發(fā)展趨勢(shì) 和老年人的服務(wù)需求是不相適應(yīng)的了。 除此之外，我國(guó)至今還沒有制 定出老年福利的專項(xiàng)法律法規(guī)。這和國(guó)際社會(huì)比較起來，我們還是非 常滯后的。我國(guó)老年服務(wù)政策更多更久的還停留在政策文件的層面 上。因此執(zhí)行起來它的強(qiáng)迫性、它的剛性和他的時(shí)效性都要大打折扣， 這是一個(gè)缺失吧。第二，老年福利的政策法規(guī)體系建設(shè)，總體上講還嚴(yán)重的滯后于 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體水平。我國(guó)老年人社會(huì)福利保障和服務(wù)水平總 體來說還是比較低的。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大農(nóng)村表現(xiàn)得尤為 突出。農(nóng)村老年人的生活困難、缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象非常普遍。前幾天我 們看了中國(guó)老年報(bào)登的一個(gè)黑龍江兩會(huì)代表就是人大政協(xié)代表到偏 遠(yuǎn)的農(nóng)村進(jìn)行調(diào)

10、查的狀況，真的是非常的觸目驚心?？戳酥笠灿X得 農(nóng)村老年人的生活狀況和服務(wù)需求狀況方面的滿足是非常糟糕的。剛才王老師發(fā)表了一番感慨，我覺得王老師說的狀況跟他們調(diào)查公布的 情況比較起來還好得多。當(dāng)然這種現(xiàn)象和我國(guó)的公共財(cái)政政策、 社會(huì) 政策、以及老年福利政策建設(shè)的嚴(yán)重滯后是緊密聯(lián)系在一起的。第三，老年人的福利政策法規(guī)體系的建設(shè)缺少配套和銜接。 這不 僅體現(xiàn)在老年福利政策法規(guī)體系的本身各個(gè)方面，各個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)層面都缺少配套和銜接。也體現(xiàn)在老年福利政策和其他的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 政策發(fā)生矛盾、不協(xié)調(diào)甚至相悖的現(xiàn)象。比如：院舍服務(wù)當(dāng)中政府包 辦，導(dǎo)致資源分配不公，和效率低下這種體制性的障礙與國(guó)家改革大 政方

11、針的矛盾。像我國(guó)提出了政企分開、政市分開、政資政社分離的問題。但是現(xiàn)在我們更多地為老服務(wù)機(jī)構(gòu)， 特別是城市當(dāng)中都是政府 從辦到管一攬子包起來。這跟政市分離起碼都是不相吻合的。 還有福 利投入機(jī)制的偏向和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的矛盾也是非常突出的。 國(guó)家辦的是親兒子，投入多少也不心疼，這種現(xiàn)象的高耗低效非常突 出。但是社會(huì)力量舉辦一點(diǎn)資助就像剜心頭肉一樣，這個(gè)現(xiàn)象確實(shí)比較突出。第四，老年福利政策在執(zhí)行過程當(dāng)中落實(shí)不到位或者根本不落實(shí) 也比較突出。剛才我細(xì)數(shù)了一堆，當(dāng)然每一個(gè)方面里還有很多政策性 的文件，我們說的也不少了。給老年人社會(huì)力量舉辦也好、為老服務(wù) 業(yè)好、社區(qū)服務(wù)業(yè)好、居家養(yǎng)老也好，都有一些

12、支持性的政策和措施。 為什么就是不落實(shí)？國(guó)務(wù)院的文件按道理也有強(qiáng)制力，也有權(quán)威性， 但是到地方照樣不落實(shí)。這種執(zhí)行過程當(dāng)中存在的問題我覺得更為突 出。影響了我們的一些構(gòu)想，或者說影響了老年服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。此外，還有一些缺失。比如說，現(xiàn)行的福利投入預(yù)算缺少了公開 民主透明和監(jiān)督；城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)福利體制的分割和巨大的 差異；社會(huì)福利領(lǐng)域第三部門的作用很少體現(xiàn)； 服務(wù)人員的專業(yè)社會(huì) 工作者制度的缺失等等，這些都使得我們老年社會(huì)福利，政策法律， 法規(guī)體系的建設(shè)和健全有很長(zhǎng)的路要走。最后，我想對(duì)老年社會(huì)福利法律體系的建設(shè)講一點(diǎn)建議。第一,從長(zhǎng)期建設(shè)上來考慮老年福利的政策法規(guī)建設(shè)。 特別是要推動(dòng)老

13、年福利的立法進(jìn)程，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的老年社會(huì)福利保障和服務(wù)制度的 建設(shè)。我覺得這個(gè)應(yīng)該是隨著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村任務(wù)的推出我們今 后有些像低保制度、保險(xiǎn)制度、最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)這些今后應(yīng) 該逐步向農(nóng)村擴(kuò)展?，F(xiàn)在已經(jīng)在進(jìn)行試點(diǎn)，有一些也不是說完全沒有， 比如說低保，現(xiàn)在已經(jīng)有一千多個(gè)縣在進(jìn)行試點(diǎn)。聽起來縣很多，但 是試點(diǎn)的時(shí)候可能就是一個(gè)村、 一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。那么總體來講廣大的農(nóng)民 還沒有最低生活保障，或者說沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，要建立起新型的 合作醫(yī)療。第三，加快養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體 系的建設(shè)。這個(gè)我們?cè)O(shè)想要建立一個(gè)什么樣的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)呢？三句 話?，F(xiàn)在我們也在向這個(gè)方向努力。以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，這和我們的 國(guó)情和我們的民族傳統(tǒng)是吻合的