國(guó)有企業(yè)：公共生產(chǎn)的低效率問(wèn)題

1、有企業(yè)：公共生產(chǎn)的低效率問(wèn)題提要本文針對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)普遍存在的低效率問(wèn)題，從產(chǎn)權(quán)的角度分析 了公共生產(chǎn)這種生產(chǎn)方式的效率問(wèn)題。通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)中存在的問(wèn)題的剖析， 得出了公共生產(chǎn)生產(chǎn)方式不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的結(jié)論，主張國(guó)有企業(yè)有所為，有所 不為。關(guān)鍵詞公共生產(chǎn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、問(wèn)題的提出原理：文題提出了兩個(gè)概念：公共生產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)。我們首先對(duì)這兩個(gè)概念 加以闡述。公共生產(chǎn)，是指以政府為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)方式。國(guó)有企業(yè)定義得 更加嚴(yán)格，其法律的和經(jīng)濟(jì)的特征有以下兒項(xiàng)：（1）政府是企業(yè)的主要股東，或 對(duì)企業(yè)奉行的大政方針予以控制，且能任命或撤換企業(yè)的管理人員；（2）該企業(yè) 生產(chǎn)商品或提供服務(wù)，系

2、以銷(xiāo)售給公眾或銷(xiāo)售給私人企業(yè)或國(guó)有企業(yè)為L(zhǎng)I的；（3）該企業(yè)的收入應(yīng)與其成本有一定關(guān)系。顯然，國(guó)有企業(yè)的含義，與公共生產(chǎn) 概念密切相關(guān)。不過(guò)國(guó)有企業(yè)是從企業(yè)股權(quán)所屬關(guān)系來(lái)定義一種經(jīng)濟(jì)組織，將其視 作具有獨(dú)立人格的法人，因而更具有法律色彩；公共生產(chǎn)則從生產(chǎn)方式來(lái)定義一種 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，視作政府的一種行為方式，更具有經(jīng)濟(jì)色彩而缺乏法律上的嚴(yán)格性。本 文對(duì)公共生產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的概念沒(méi)有明確的區(qū)別?，F(xiàn)象：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，與任何形式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著相同的目標(biāo)，即 高效率。在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革日益深化的今天，國(guó)有企業(yè)的低效率問(wèn)題尤顯 突出，并且已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的瓶頸。見(jiàn)下表。表一各種經(jīng)濟(jì)成分在工

3、業(yè)總產(chǎn)值中所占比重1978198519901999國(guó)有77.66554.628.5集體22.23235.638.5私營(yíng)0.239.833.0資料來(lái)源：吳敬璉，2000表二各經(jīng)濟(jì)類(lèi)型工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益比較經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)占有利稅占有勞動(dòng)生產(chǎn)率總資產(chǎn)報(bào)凈資產(chǎn)收資金利稅資產(chǎn)負(fù)債類(lèi)型率(%)率(%)(元/人)酬率(%)益率(%)率(%)率(%)國(guó)有49.3156.9118985. 08. 724. 108.0165.81集體26. 9620. 5812885. 211.049. 238.9171.67私營(yíng)0. 250. 3825713.718. 5124. 5817. 0658.61股份 制5. 107. 24

4、31435.910. 6810.2711. 3355.07三資17. 0413. 8936154.68. 227. 437. 4859.68資料來(lái)源：第三次全國(guó)工業(yè)普查資料，轉(zhuǎn)引自張昕，1997。本文的立論基點(diǎn)：社會(huì)生產(chǎn)的基本方式有兩種，即公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)，前 者是以政府為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)，后者是以私人為生產(chǎn)資料所有者的生產(chǎn)?？?見(jiàn)，這種分類(lèi)方法是以生產(chǎn)資料的所有權(quán)為基礎(chǔ)的，即產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。本文將從產(chǎn)權(quán)的 角度對(duì)國(guó)有企業(yè)的低效率問(wèn)題進(jìn)行剖析，力圖通過(guò)深入國(guó)有企業(yè)的內(nèi)核，探尋公共 生產(chǎn)這種生產(chǎn)方式的效率問(wèn)題。二、問(wèn)題的探討在探討國(guó)有企業(yè)的低效率問(wèn)題之前，我們不能不先注意到這樣一個(gè)事實(shí)：前 蘇聯(lián)

5、和我國(guó)的歷史統(tǒng)計(jì)資料都表明，革命勝利后的一段時(shí)期內(nèi)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 下，國(guó)有企業(yè)曾經(jīng)有過(guò)較高的效率。當(dāng)然，原因是多方面的，比如，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的初 期可充分利用模仿的潛力來(lái)實(shí)現(xiàn)相當(dāng)成功的工業(yè)化，即“模仿論”；再有，革命勝 利后國(guó)企勞動(dòng)者從總體上具有一股十分旺盛的勞動(dòng)激情；等等。但是，我認(rèn)為，最 重要的原因是，國(guó)有企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的微觀主體，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則是國(guó)有企業(yè)的宏觀 制度環(huán)境，二者渾然一體。這種相互的適應(yīng)性，促成了國(guó)有企業(yè)在一定時(shí)期的高效 率。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一個(gè)十分關(guān)鍵的因素是要使企業(yè)、使每個(gè)利益主體獲得獨(dú)立的財(cái) 產(chǎn)權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源的配置實(shí)際上是通過(guò)產(chǎn)權(quán)的置換而完成的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中資源 的流動(dòng)本質(zhì)上是財(cái)

6、產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)。因此，市場(chǎng)受經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律對(duì)產(chǎn)權(quán)有以下三方面 的要求：第一，產(chǎn)權(quán)主體必須多元化，單一的市場(chǎng)主體是不可能進(jìn)行交易的；第 二，產(chǎn)權(quán)主體必須是純經(jīng)濟(jì)化的，對(duì)交易的標(biāo)的物享有在法律上完整的權(quán)力，不能 具有任何超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制的因素；第三，產(chǎn)權(quán)界定必須是清晰的，否則會(huì)造成高昂的生 產(chǎn)成本或交易成本。然而，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有也不可能達(dá)到這樣完備的狀 態(tài)，以下，我們將具體說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)在形式上是清楚的，見(jiàn)下圖一。在這種雙層委托一代理鏈 中，主要產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題。圖一國(guó)有企業(yè)委托一代理鏈(1) “所有者缺位”問(wèn)題。圖一左邊的委托一代理關(guān)系是產(chǎn)生“所有者缺位”問(wèn)題的根本癥結(jié)。就國(guó)有企業(yè)而言，

7、其產(chǎn)權(quán)的界定似乎已很明晰，我國(guó)憲法和 法律明確規(guī)定，國(guó)有企業(yè)是國(guó)家代表的全民所有。但是，全體人民作為一個(gè)整體擁 有國(guó)有產(chǎn)權(quán)造成了所有權(quán)不集中，同時(shí)缺乏有效的機(jī)智來(lái)監(jiān)督和約束所有者代表， 從而弱化了這種委托代理關(guān)系，事實(shí)上并沒(méi)有行使其所有權(quán)。政府機(jī)構(gòu)作為國(guó)有企 業(yè)的所有者，把一些本該由所有者掌握的權(quán)力，以政企分開(kāi)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的名 義轉(zhuǎn)交給了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。因此，造成了嚴(yán)重的“所有者缺位”現(xiàn)象。導(dǎo)致了 “公 有地的悲劇”。實(shí)際上，在這一環(huán)節(jié)中，還存在著嚴(yán)重的委托一代理鏈過(guò)長(zhǎng)的問(wèn) 題。真正的鏈條往往是：全體人民（初始委托人）人民代表大會(huì)（全國(guó)或地方）中央和地方各級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)這些看似擁

8、有所有權(quán)的所有者，實(shí)則對(duì)都國(guó)有資產(chǎn)缺乏自我的積極性，不完 全具備委托人所必備的主觀能動(dòng)力。這一現(xiàn)象更加劇了 “所有者缺位”問(wèn)題。（2）委托一代理問(wèn)題。目前，我國(guó)社會(huì)最為關(guān)注的委托一代理問(wèn)題主要發(fā)生 在國(guó)有企業(yè)經(jīng)理層，即圖一的右邊。他們是政府部門(mén)的代理人。所謂''窮廟富和 尚”、“59歲現(xiàn)象”以及國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，均發(fā)生在這一層委托一代理關(guān)系 中。委托一代理關(guān)系也是一種契約關(guān)系，其基本內(nèi)容是規(guī)定了代理人為委托人的 利益應(yīng)采取何種行為，委托人應(yīng)相應(yīng)向代理人支付何種報(bào)酬，在委托一代理?xiàng)l件 下，委托人和代理人之間的利益取向往往不一致，存在著責(zé)、權(quán)、利等諸方面的矛 盾，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的“

9、內(nèi)部人控制”問(wèn)題。首先，國(guó)家作為委托人，其目標(biāo)取向是投資利益或利潤(rùn)最大化。而作為代理 人的經(jīng)營(yíng)者的LI標(biāo)函數(shù)較為復(fù)雜，他更追求經(jīng)營(yíng)效用的最大化。這來(lái)自于他們控制 的權(quán)力、同僚的尊敬以及工作的長(zhǎng)期保障等。只有當(dāng)企業(yè)利潤(rùn)最大化LI標(biāo)與經(jīng)營(yíng)者 收益不相抵觸時(shí)，他才會(huì)追求利潤(rùn)最大化。但是，作為理性經(jīng)濟(jì)人的經(jīng)營(yíng)者在追求 自身利益最大化時(shí)很可能會(huì)分割委托人的利益，這是一個(gè)“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，即在 代理合理生效以后，代理人惡意行為導(dǎo)致委托人的不應(yīng)有的損失。國(guó)家作為企業(yè)資 金的投入者所遭受的“道德風(fēng)險(xiǎn)”通常表現(xiàn)在經(jīng)理人員的不負(fù)責(zé)的開(kāi)支行為，其結(jié) 果是使國(guó)有資產(chǎn)大量流失。其次，委托人和代理人之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，

10、代理人壟斷地?fù)碛性S多經(jīng)營(yíng) 過(guò)程中的真實(shí)信息，委托人要獲得這些信息，從而實(shí)施監(jiān)督，就要付出很高的成 本，有時(shí)其至是不可能的。這就使委托一代理關(guān)系中的激烈不相容山可能性轉(zhuǎn)為現(xiàn) 實(shí)性，代理者可以藉此獲得一種信息租金，這種租金對(duì)委托人而言，就是一種代理 成本。我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的短期化現(xiàn)象嚴(yán)重，不少高級(jí)管理人員只注重短期政 績(jī)，急功近利，而不注重企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。由于信息的不對(duì)稱(chēng)，經(jīng)理人員惡意操縱 企業(yè)的會(huì)計(jì)利潤(rùn)，將資源投向無(wú)效率或低效率的企業(yè)。經(jīng)理人員還有可能惡意擴(kuò)張 企業(yè)規(guī)模，以求得晉升及其他自身利益。LI前，在企業(yè)體制改革及產(chǎn)權(quán)流動(dòng)重組 中，國(guó)有資產(chǎn)的流失最為嚴(yán)重。相較私人公司的委托一代理關(guān)系，國(guó)

11、有企業(yè)的委托一代理關(guān)系有兩個(gè)明顯的 特點(diǎn)：國(guó)有產(chǎn)權(quán)天然是靠委托一代理實(shí)現(xiàn)的，這種經(jīng)營(yíng)形式不具有選擇性。 政府是政治程序的產(chǎn)物，在市場(chǎng)領(lǐng)域形成各個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)委托一代理關(guān)系時(shí)， 不可能是一種完全的市場(chǎng)行為，充其量是一種準(zhǔn)市場(chǎng)行為，從而更加難以有效地形 成市場(chǎng)中的激勵(lì)與約束，這種特殊的委托一代理關(guān)系還可能給它帶來(lái)比私人企業(yè)更 高的委托一代理成本。至此，我們?cè)趫D一中，很容易地發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題關(guān)鍵是出在政府的定位上。它一 方面在非市場(chǎng)領(lǐng)域扮演著代理人的角色，代替全體人民擁有剩余索取權(quán)，另一方面 乂在市場(chǎng)領(lǐng)域中以委托人的身份出現(xiàn)，代替企業(yè)（經(jīng)營(yíng)者）享有剩余控制權(quán)。全體 人民和經(jīng)理者因?yàn)楸粍儕Z了的權(quán)利，而降低

12、了效率，這是問(wèn)題的表面現(xiàn)象，前文已 述。而問(wèn)題的本質(zhì)在于政府同時(shí)擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，從而降低了效率， 這是國(guó)有企業(yè)低效率的根本原因。作為社會(huì)管理者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者，政府理應(yīng)站在一個(gè)超脫于所有其他社會(huì) 利益集團(tuán)的公正的立場(chǎng)上，去對(duì)整個(gè)社會(huì)和宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)充分 就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡四大LI標(biāo)，達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)民 經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。而支配并制約政府這方面行為的，主要是行政法規(guī) 和政府各個(gè)部門(mén)內(nèi)部、各部門(mén)之間的行政、隸屬關(guān)系。但是，作為眾多競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè) 的所有者，其行為L(zhǎng)I標(biāo)理應(yīng)是盡可能地追求自己所擁有資本的利潤(rùn)最大化。而支配 并制約其行為的，則

13、主要是經(jīng)濟(jì)法規(guī)和市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。由此可見(jiàn)，公共生產(chǎn)在市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)存在的低效率問(wèn)題，是這種生產(chǎn)方式本身 決定的，這一矛盾是無(wú)法通過(guò)公共生產(chǎn)自身解決的。三、問(wèn)題的解決根據(jù)上述討論，筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府的退出，這也就是 說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的退出。十五屆四中全會(huì)關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的 決定已經(jīng)明確提岀，把從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局放在重要地位，并第一次從有 進(jìn)有退，有所為有所不為的辨證原理，為國(guó)有企業(yè)的退出找到了理論依據(jù)。國(guó)家統(tǒng) 計(jì)局一項(xiàng)報(bào)告指出，“十五”期間國(guó)企將從146個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)大規(guī)模退出。首先，并不是所有的行業(yè)和領(lǐng)域都要私有化。在部分關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)和 領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)應(yīng)保持

14、并加強(qiáng)其控制力。在這些領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的首要LI標(biāo) 是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，即使低效率也有存在的必要。筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)集中在上述產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，堅(jiān)持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。 同時(shí)，不應(yīng)排斥非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分的進(jìn)入。例如，我國(guó)的鐵路、高速公路、民用航 空、城市公共交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，已經(jīng)有一些地區(qū)和企業(yè)通過(guò)股份制的方式，允 許非國(guó)有資本參股；高性能的大規(guī)模繼承電路產(chǎn)品是當(dāng)代電子工業(yè)的基礎(chǔ)和命脈， 但LI前國(guó)內(nèi)的供應(yīng)商主要是中外合資企業(yè)以及從國(guó)際市場(chǎng)大量進(jìn)口。一些人認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)退出，是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的削弱。實(shí)踐證明，國(guó) 有企業(yè)進(jìn)入所有領(lǐng)域，無(wú)異于用十個(gè)指頭去按十個(gè)跳蚤，結(jié)果必然導(dǎo)致國(guó)有資本過(guò) 度分散，顧此失彼，窮于應(yīng)付，無(wú)法形成合力，不利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的充分發(fā) 揮。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有資本的有限性決定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圉的有 限性，國(guó)有經(jīng)濟(jì)要“有所為”，必須“有所不為”。實(shí)際上，堅(jiān)持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地 位的關(guān)鍵，在于國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的增強(qiáng)，而不在于國(guó)有企業(yè)