淺談我國行政管理體制改革的問題和對策

1、. . . . 目 錄一、以往行政管理體制改革存在的主要問題.1（一）行政改革中割裂了政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系.1（二）行政改革中構(gòu)建科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新管理模式割裂開來.2（三）行政管理體制改革中關(guān)于組織結(jié)構(gòu)改革的規(guī)化、法制化程度較低.2（四）我國在服務(wù)型政府建設(shè)方面還存在一些不容忽視的問題.3（1）政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，影響服務(wù)能力提升.3（2）公共服務(wù)體系和機(jī)制不健全.3（五）不少地方政府尚未建立起公共財(cái)政體系.4二、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，深化行政管理體制改革的對策.4（一）調(diào)整組織架構(gòu)，完善行政組織管理體系.4（二）按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制.6（三）建

2、構(gòu)區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化.7（四）把建設(shè)服務(wù)型政府作為戰(zhàn)略目標(biāo)，健全、完善公共服務(wù)機(jī)制.8（五）深化行政體制改革，盡決建立起公共財(cái)政體系.9參考文獻(xiàn).1010 / 12淺談我國行政管理改革的問題與其對策 容摘要改革開放以來,我國先后進(jìn)行了五次大規(guī)模的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)前,我國行政管理體制改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段,深化行政管理體制改革、解決發(fā)展的體制機(jī)制障礙顯得十分重要和迫切。黨的十七大明確提出加快行政管理體制改革同時，強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化結(jié)構(gòu)。十七屆二中全會又專門研究了行政管理體制改革問題，由此可見，當(dāng)前深入研究優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)、深化行政管理體制改革已是刻不容緩、不可回避的問題。關(guān)鍵詞

3、行政管理體制 改革 問題對策 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的需要，我國行政管理體制改革不斷深入，取得了顯著的成效，同時也存在一些與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題。當(dāng)前，各項(xiàng)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，對外開放面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，深化行政管理體制改革、解決發(fā)展的體制機(jī)制障礙顯得十分重要和緊迫。進(jìn)一步深化行政管理體制改革，必須突出重點(diǎn)，著力解決好影響行政管理體制的幾個關(guān)鍵問題。 一、以往行政管理體制改革存在的主要問題 （一）行政改革中割裂了政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系政府職能是政府適應(yīng)社會環(huán)境的需求而發(fā)揮的職責(zé)和功能.而政府的組織結(jié)構(gòu)則是實(shí)施政府職責(zé)的載體.由此可見，政府組織結(jié)構(gòu)與政府職能是密不可分的。

4、然而，在以往的歷次改革中，人們往往割裂了政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。從20世紀(jì)80年代的中期后，每次改革都把政府職能轉(zhuǎn)變喊得展天響，但卻一直卻未落到實(shí)處，其要害就是忽略了職能的載體。歷次改革到最后的硬任務(wù)就是精簡機(jī)構(gòu)，而這彬精簡唯往是簡單地合并一些機(jī)構(gòu)，改革風(fēng)聲一過，一些撤銷的機(jī)構(gòu)又死灰復(fù)燃，因此，政府職能轉(zhuǎn)變離不開政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時，組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化又必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)。也只有這樣，才能把政府職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。（二）行政改革中構(gòu)建科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新管理模式割裂開來現(xiàn)有的行政管理體制是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置是每一級政府都是大而全，職能配羅上下一般粗

5、，上下對口。其結(jié)構(gòu)形式是集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，權(quán)力才能得到制約。在以往的改革中，對這種集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的組織結(jié)構(gòu)形式觸動不大，往往是在承認(rèn)這種結(jié)構(gòu)的模式基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。這就把構(gòu)建科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新管理模式割裂開來了。西方發(fā)達(dá)國家在改革中普遍探索出將決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分開的分權(quán)體制。我國雖不能照搬西方的模式，但是，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者適度分權(quán)的管理體制則勢在必行。（三）行政管理體制改革中關(guān)于組織結(jié)構(gòu)改革的規(guī)化、法制化程度較低所謂組織結(jié)構(gòu)改革的規(guī)化、法制化有兩方面的含義:一是指行政管理組織改革有完備的可操作性的行政法規(guī);二是具備了對行政權(quán)力有效的監(jiān)督制約機(jī)制。我國改革開放以

6、來雖然已經(jīng)過6次行政管理體制改革，但是，組織結(jié)構(gòu)改革的規(guī)化、法制化程度并不高。比如，徊務(wù)院組織澎等極其簡約，不便操作;部門組織法尚不成型;行政程序法的出臺正在千呼萬喚之中。由于缺乏嚴(yán)密的行政組織法律體系，又出現(xiàn)了大量臨時機(jī)構(gòu)的設(shè)立一些地方政府為了推動某項(xiàng)工作任務(wù)的完成，以指揮部，辦公室等名義設(shè)立了大量的臨時機(jī)構(gòu)。這些毫無法律根據(jù)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，不僅進(jìn)一步影響了組織結(jié)構(gòu)的合理性，而且加大了運(yùn)行不規(guī)的問題。（四）我國在服務(wù)型政府建設(shè)方面還存在一些不容忽視的問題（1）政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，影響服務(wù)能力提升中國經(jīng)過30年的改革，各級政府的公共服務(wù)職能已經(jīng)有了較大的轉(zhuǎn)變，但從總體上看，政府的公共管理和社會服務(wù)

7、的職能還比較薄弱，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢。與發(fā)達(dá)國家相比，突出表現(xiàn)是政府存在越位，和缺位現(xiàn)象。例如，一些地方政府仍在主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)。政府專注于招商引資，投資于私人產(chǎn)品領(lǐng)域，見效快，GDP增長明顯，政績好看。而投資于公共產(chǎn)品見效慢，沒人愿意干。特別是一些地方政府至今在亂收費(fèi)、搞集資、亂攤派，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府的職權(quán)圍，而在市場經(jīng)濟(jì)秩序和制度建設(shè)方面功夫下得不夠，這是典夢越位寫缺位釣并存。（2）公共服務(wù)體系和機(jī)制不健全目前，中國正處于城市化的高峰、人口總的高峰、就業(yè)人口總量的高峰與走向老齡化的高峰迭加時期，人民群眾的社會公共需求呈快速增長之勢，對我國政府的公共服務(wù)職能提出了很高的要求。按照2050年中國達(dá)到中等

8、發(fā)達(dá)國家水平、初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，中國的城市化率到 2050年必須達(dá)到70%至80%，這意味著在今后50年的時間，每年約1000萬至1200萬人從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，這對政府公共服務(wù)水平的提升提出了極為迫切的要求。從全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)以與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求來看，從全國人民群眾日益增長的社會公共需求來看，我國的公共服務(wù)體系還不夠健全。（五）不少地方政府尚未建立起公共財(cái)政體制西方發(fā)達(dá)國家在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，都十分重視建立、健全公共財(cái)政體系，加大政府對公共服務(wù)的投入。我國許多地方政府的公共財(cái)政體制尚未建立起來，因此，政府對公共服務(wù)的投入遠(yuǎn)不到位。目前我國的公共支出格局還帶有很

9、濃厚抒建設(shè)財(cái)政的特點(diǎn)。公共支出被大量地運(yùn)用于政府沒有比較優(yōu)勢的用途上，過多地進(jìn)入了那些本應(yīng)由市場機(jī)制發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域，特別是競爭性和營利性的領(lǐng)域。我國政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用明顯偏高，而用于社會服務(wù)的費(fèi)用明顯偏低。要從根本上解決這一問題，只有建立公共財(cái)政體制，調(diào)整公共支出的圍，把生產(chǎn)投資性財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)性財(cái)政。 二、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，深化行政管理體制改革的對策 （一）調(diào)整組織架構(gòu)，完善行政組織管理體系優(yōu)化行政管理組織結(jié)構(gòu)，首先要理順層級關(guān)系，減少行政層級。據(jù)目前世界上191個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11%, 如印度，實(shí)行邦一縣

10、一區(qū)三級制;美國國土面積與我國相近，也只是實(shí)行州一市二級制與州一縣一鎮(zhèn)三級共存制。借鑒國外優(yōu)化行政組織的成功經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減少我國行政組織層級，由目前的四級制逐步過渡到三級制，可謂勢在必行.調(diào)整的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)。在條件具備時，逐步將現(xiàn)行的省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府架構(gòu)，恢復(fù)為憲法規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)三級架構(gòu)的行政管理體制。為此，當(dāng)前需進(jìn)一步建立好中央與地方分權(quán)體系。第一，要擴(kuò)大中央對省級政府的直管面，適當(dāng)縮小省級行政區(qū)規(guī)模。服胃擴(kuò)大中央對省級政府的直管面，即增加省級政府?dāng)?shù)量和縮小省級政府管理規(guī)模。省級政府管理規(guī)模和幅度太大已不適應(yīng)全球化形勢下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，縮小省級規(guī)模勢在必行。以美國為

11、例，其國土面積與我國大約一樣，但人口規(guī)模只有我國1/4左右，設(shè)50個州。我國卻只有34個省級區(qū)域。按國際上的標(biāo)準(zhǔn)，6000萬人口的規(guī)模屬于大國的圍，我國的一些省僅就人口來說，在世界上屬于大國的規(guī)模。從管理的角度來說，不利于省區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化教育、福利等各方面的發(fā)展。從理論和現(xiàn)實(shí)考慮，我國的省級政府?dāng)?shù)量應(yīng)在50個到80個之間為宜，每個省級政府管轄的人口不應(yīng)超過2000萬.目前運(yùn)行的地方政府四級行政管理體制，致使中央政府管理鏈過長，其結(jié)果是中央對地方的兩個最主要的行政管理手段:公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付很難落實(shí)。中央政府的政策越到基層就越變形走樣;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更是經(jīng)常不能正確到位，被娜作他用。因此，

12、我國可在條件成熟時將現(xiàn)有的省級區(qū)域擴(kuò)展到50個。這不僅可以從根本上解決上述問題，而且為取消市管縣，實(shí)現(xiàn)省直管縣打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二，逐步撤銷市管縣，形成中央和地方三級政府的行政管理格局。撤銷市管縣體制，逐步實(shí)行省直管縣可謂勢在必行。近幾年來，由省率先發(fā)起的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)活動，已在全國各地泛開展起來了，從2002年始各省紛紛開展了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)喲試點(diǎn)改革。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)隋三點(diǎn)好處:一是可減少行政層級，提高政府管理效能;二是可克服市管縣體制的弊端:三是有利于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別，可有效地解甜三農(nóng)問題;可見，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)疇為省直管縣打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后，省對縣財(cái)政實(shí)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，仍維

13、持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。下一步，縣、市將實(shí)行分治，市、縣相互不再是上下級關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能。然后，對市級行政區(qū)進(jìn)行改革。要合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡機(jī)構(gòu)和人員。具備條件的市變成省直轄市，否則降為縣級市。撤銷市管縣，實(shí)現(xiàn)省直管縣。 經(jīng)過這一系列的改革，就可形成中央和省、縣、鄉(xiāng)四級政府的局面，真正建立起高效率、高靈敏度的行政網(wǎng)絡(luò)體系.這樣，才能把金字塔式的行政組織逐步改造成扁平型的組織結(jié)構(gòu)。 （二）按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制為了把轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化行政管理組織機(jī)構(gòu)結(jié)合起來，要切實(shí)提高政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平.以往的行政管理體制改革初步解決了政府與市場邊

14、界劃分的問題，但是，卻忽視了政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置。由此造成了政府部門設(shè)置過細(xì)、綜合協(xié)調(diào)困難、管理成本過高等問題，從而影響政府職能在深層次上的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前深化政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要建立公共行政體制，這就要堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)的原則，注重政府職能在政府間與政府部門間的的二次配置，將政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能合理、科學(xué)地配置到政府部門。要按照職能統(tǒng)一與機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的原則，按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共行政體制，推布寬職能、少機(jī)構(gòu)"大部門體制。具體地講，就是要建立、健全以大部制和執(zhí)行局為甚礎(chǔ)的政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)體系。政府事務(wù)綜合管理的要求，創(chuàng)造條件，推行

15、大部制。我國政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過近30年的改革，也在向這個方向發(fā)展，但還不到位。國務(wù)院機(jī)構(gòu)至今尚有30個。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國中央政府機(jī)構(gòu)數(shù)量還比較多，還要適當(dāng)調(diào)整。我國要綜合設(shè)置政府部門，實(shí)行大產(chǎn)業(yè)、大行業(yè)、大社會的大部制管理模式，實(shí)行職能窮盡與綜合管理的原則，設(shè)立綜合管理的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，將外貿(mào)、貿(mào)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理;設(shè)立綜合性的大社會、大文化、大交通管理機(jī)構(gòu)。（三）建構(gòu)區(qū)域行政協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化要解決因中國行政區(qū)劃單一制而阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，可以在不打破行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上增設(shè)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)制。設(shè)計(jì)建立區(qū)域化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)管理機(jī)制的動因，是由于在全國圍己經(jīng)形成了若干大的經(jīng)濟(jì)中心，圍繞著這

16、些中心正在形成經(jīng)濟(jì)區(qū)域。多數(shù)省的部也出現(xiàn)了一個以上的經(jīng)濟(jì)中心，相應(yīng)的小圍經(jīng)濟(jì)區(qū)域也在形成。例如，長江三角洲地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、珠江三角洲地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，等等。在諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，不僅有利于消除地方保護(hù)主義，克服國市場分割的現(xiàn)象，而且有利于防止重復(fù)建設(shè)。更重要的是有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)閰^(qū)域化經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)可以領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)一個區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)，可以統(tǒng)籌兼顧整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，便于協(xié)調(diào)各方分工而協(xié)作，同時，有利于發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢，從而將大促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 （四）把建設(shè)服務(wù)型政府作為戰(zhàn)略目標(biāo)，健全、完善公共服務(wù)機(jī)制 中國各級政府要實(shí)現(xiàn)政府

17、轉(zhuǎn)型、建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是要深化行政管理體制改革，健全、完善公共服務(wù)機(jī)制。建設(shè)服務(wù)型政府是以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的一次政府的重大變革，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代化政府主要為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，切實(shí)解決每一獨(dú)立的市場主體所不能解決的公共問題，保證和維護(hù)正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，政府必須建立、健全現(xiàn)代化政府的機(jī)制。 第一，適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展，創(chuàng)新民意表達(dá)與調(diào)解機(jī)制。中國現(xiàn)有利益集團(tuán)，總體上說大多并沒有完備的組織形態(tài)，也沒有固這的組織架構(gòu)，只是松散地、自發(fā)地、臨時性巖結(jié)伙氣以協(xié)同行動，表達(dá)其特定的利益訴求。部分有規(guī)組織形式的利益集團(tuán)，多以社團(tuán)、協(xié)會、商會、聯(lián)

18、合體(會)等形態(tài)存在。要協(xié)調(diào)好各利益集團(tuán)的關(guān)系，與時解決發(fā)生的矛盾，必須適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，創(chuàng)新民意表達(dá)機(jī)制。要搭建多種形式的溝通平臺，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)化、法制化的軌道。第二，建立健全社會矛盾調(diào)節(jié)的工作機(jī)制。一是要建立、健全靈敏有效的社會矛盾預(yù)普機(jī)制。二是健全完善社會治安防控機(jī)制。三是健全社會心理調(diào)節(jié)機(jī)制。四是健全社會矛盾調(diào)節(jié)的應(yīng)對機(jī)制。在社會矛盾激發(fā)之時，應(yīng)調(diào)動整個社會力量，提高應(yīng)急效率，發(fā)揮公民、社會組織在應(yīng)急中的重要作用。 （五）深化行政體制改革，盡決建立起公共財(cái)政體系 實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、建詔明與務(wù)型政府，首先要建設(shè)公共財(cái)政體系，它是建設(shè)服務(wù)型政府的物質(zhì)基礎(chǔ).公共行政學(xué)的一個基本觀點(diǎn)就熠預(yù)算是政府工作的發(fā)動機(jī)”。政府存在的一個基本理由是處理公共事務(wù)，因此，政府有合法的理由向全社會收取稅費(fèi)來支付處理公共事務(wù)所需要的花費(fèi)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來的投資性財(cái)政體制已無法適應(yīng)新時代的要求，迫切需求建立完替公共財(cái)政體制。按照公共財(cái)政的要求，需要加大對社會公共領(lǐng)域的投入，主要包括:增加對公共科技、公共教育領(lǐng)域的公共財(cái)政投入;特別是對落后農(nóng)村地區(qū)的教育投入要逐步增加.加快建立和完替社會