城市社區(qū)治理主體存在的問題與對(duì)策說課材料

1、城市社區(qū)治理主體存在的問題與對(duì)策唐江平中共十七大提出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)， 尤其城市社區(qū)建設(shè)的重要性日漸突出， 其社區(qū)管 理體制面臨新的改革。 因此，加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系， 強(qiáng)化城鄉(xiāng)社 區(qū)自治和服務(wù)功能， 健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制， 是一個(gè)全新課題。 本文擬對(duì) 社區(qū)治理主體進(jìn)行分析和探討。一、社區(qū)治理主體社區(qū)治理指在城市社區(qū)中政府與非政府部門、轄區(qū)單位、社區(qū)自治組織 甚至包括個(gè)人等多元治理主體，以社區(qū)為平臺(tái)，廣泛參與管理社區(qū)的公共事務(wù)， 相互博弈、合作、妥協(xié)、消除分歧，以求社區(qū)資源最大合理化配置、利用的一種 過程。傳統(tǒng)的“管理”的概念強(qiáng)調(diào)的是“控制”；而“治理” 的概念更強(qiáng)調(diào)“協(xié) 調(diào)”以

2、及利益相關(guān)者的參與和互動(dòng)。社區(qū)治理的基本要素包括：治理主體（利益 相關(guān)者）、治理客體 （社區(qū)公共事務(wù) ） 、治理規(guī)則 （ 社區(qū)成員認(rèn)同的社區(qū)規(guī)范 ） 、治 理過程 （社區(qū)治理是實(shí)體活動(dòng)， 表現(xiàn)為成員之間的合作互動(dòng)行為 ） 。我國(guó)城市社區(qū) 治理的多元主體至少包括：1. 基層政府。通常為街道辦事處或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府。還有些是區(qū)級(jí)行政單位 直接作為社區(qū)治理主體，如一些開發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)立社管局直接管理社區(qū)。2. 黨的基層組織。街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、居委會(huì)黨組織， 領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作， 支持和保證行政組織、 經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職 權(quán)。3. 居民委員會(huì)。居民委員會(huì)是城市社區(qū)中居民自我管理，自我

3、教育，自 我服務(wù)的基層群眾性自治組織。4. 社區(qū)居民。既包括擁有社區(qū)戶口的戶籍人口，也包括無社區(qū)戶口的常 住人口。社區(qū)管理的最終目的還是要實(shí)現(xiàn)它的自治， 即由社區(qū)居民自己管理自己 生活所在社區(qū)的社會(huì)事務(wù)。 社區(qū)成員要真正成為社區(qū)管理的主體， 就要從參與自 我管理社區(qū)、自我建設(shè)社區(qū)著手，發(fā)揮建議、議事、監(jiān)督、反饋的作用，不斷提 高民主自治的意識(shí)和能力。5. 社區(qū)中介組織。社區(qū)中介組織是指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)?活動(dòng)范圍、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加的組織。 如業(yè)主委員會(huì)、 志愿者組織、 老年協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)、 讀書會(huì)、秧歌隊(duì)、攝影協(xié)會(huì)、 書法協(xié)會(huì)、釣魚協(xié)會(huì)等。6.

4、物業(yè)公司。物業(yè)公司是指按照合法程序成立并具備相應(yīng)資質(zhì)條件的經(jīng) 營(yíng)物業(yè)管理業(yè)務(wù)的企業(yè)型經(jīng)濟(jì)實(shí)體。二、存在問題以上主體在社區(qū)治理中都發(fā)揮了各自的作用，但實(shí)踐中各主體間也存在 著相互沖突的問題，影響了社區(qū)的和諧發(fā)展。具體體現(xiàn)在：1. 基層政府與居委會(huì)的權(quán)限不明。在城市社區(qū)治理中，街道辦履行對(duì)社 區(qū)公共事務(wù)管理的職能， 維護(hù)社區(qū)的公共利益。 街道辦和居委會(huì)之間應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo) 與被指導(dǎo)的關(guān)系。而現(xiàn)實(shí)中街道辦事處與居委會(huì)實(shí)際上形成了雙向依賴的隸屬關(guān) 系，居委會(huì)實(shí)際上成了街道辦的準(zhǔn)下屬機(jī)構(gòu)， 街道辦在管理過程中經(jīng)常越位， 以 指導(dǎo)之名行領(lǐng)導(dǎo)之實(shí)， 不但過多的介入居委會(huì)的自治事務(wù)， 而且也包攬了許多本 應(yīng)交由社區(qū)

5、中介組織來承擔(dān)的工作， 如直接組織和承辦社區(qū)文化活動(dòng)、 慈善活動(dòng)、 志愿者活動(dòng)等。這樣一來，居委會(huì)就處于既要充當(dāng)“政府的腿”，又要做好“居 民的頭”的兩難境地。在居民眼里，居委會(huì)成了政府組織；而在政府看來，居委 會(huì)既是群眾組織，又是行政組織。2. 黨組織與居民委員會(huì)的職責(zé)錯(cuò)位。實(shí)踐中許多社區(qū)的黨組織跨越了政 治領(lǐng)導(dǎo)，變成了權(quán)力機(jī)構(gòu)居民委員會(huì)則實(shí)際上成了黨組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。 現(xiàn)實(shí) 中黨組織直接包辦了社區(qū)的自治事務(wù)， 兩種組織跨越了權(quán)力界限， 常常交合為一 體。3. 居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)公司之間存在沖突。 (1) 居委會(huì)和業(yè)委會(huì) 的職責(zé)存在交叉，業(yè)委會(huì)常處于居委會(huì)從屬地位。 (2) 居委會(huì)對(duì)物

6、業(yè)公司擁有指 導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)， 但在實(shí)踐中他們之間遇到有關(guān)管理責(zé)任容易相互踢皮球。 一些素質(zhì) 不高的物業(yè)公司不正常配合居委會(huì)的工作。4. 社區(qū)中介組織發(fā)展滯后， 專業(yè)化和社會(huì)化服務(wù)不夠。 一是獨(dú)立性較差。 很多社區(qū)中介組織是政府運(yùn)用行政手段自上而下建立的， 掛靠在政府有關(guān)部門或 附屬于行政機(jī)關(guān)， 其重大問題的決策 ( 如人事任免 ) 都由行政部門決定。 二是大部 分社區(qū)中介組織從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)水平不夠，職業(yè)道德和自律意識(shí)淡薄。5. 社區(qū)居民個(gè)體參與社區(qū)公共事務(wù)積極性不高。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事 務(wù)的參與是社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力， 但是大多數(shù)普通居民對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬 感，對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與意愿不高。三

7、、建議與對(duì)策社區(qū)治理主體間關(guān)系重構(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要綜合平衡各種社區(qū)治理 主體間權(quán)力、權(quán)利以及權(quán)益的關(guān)系， 從經(jīng)濟(jì)體制、 行政管理體制以及文化觀念等 等層面入手，及時(shí)糾正不合時(shí)宜的制度、體制、觀念，從宏觀和微觀各個(gè)方面加 以統(tǒng)籌解決。（一）理順基層政府與居委會(huì)之間的關(guān)系城市居民委員會(huì)組織法中規(guī)定政府與居民委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被 領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系， 而是指導(dǎo)關(guān)系與相互合作的關(guān)系。 政府和它的派出機(jī)關(guān)可以對(duì)居委 會(huì)給予指導(dǎo)、支持和幫助， 但不得干預(yù)屬于社區(qū)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。 政府在發(fā)揮 自身作用時(shí)，要避免把居委會(huì)作為自己的 “一條腿”來使用。政府要分權(quán)于社會(huì) , 逐步從“越位” 領(lǐng)域退出來 , 使社區(qū)

8、權(quán)力資源由單純的政府控制向市場(chǎng)、 社團(tuán)組 織和社會(huì)公眾的分化 , 治理組織由垂直的科層結(jié)構(gòu)向橫向交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。 為此需做到：（ 1）政府服務(wù)重心下移，實(shí)行政務(wù)透明化、職權(quán)責(zé)任化、服務(wù)承 諾化。（ 2）確保社區(qū)財(cái)務(wù)自主權(quán)。（ 3）建立社區(qū)監(jiān)督機(jī)制。社區(qū)監(jiān)督是擴(kuò)大基 層社區(qū)民主的一種有效形式， 社區(qū)監(jiān)督政府， 有利于防止政府利用手中職權(quán)侵犯 社區(qū)利益或不當(dāng)干預(yù)社區(qū)自治權(quán)。（二）強(qiáng)化社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用要在強(qiáng)化社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上，理順居委會(huì)與基層黨組 織之間的關(guān)系。要明確黨組織職責(zé)， 發(fā)揮黨員在社區(qū)治理中的先鋒模范和積極推 動(dòng)作用，夯實(shí)黨組織在社區(qū)的群眾基礎(chǔ)， 使基層黨組

9、織成為支持和保證居委會(huì)依 法自治的重要保障。 改善黨在基層社區(qū)的活動(dòng)方式， 黨組織對(duì)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)主要 是政治領(lǐng)導(dǎo)和重大決策的建議權(quán)。（三）健全社區(qū)居民參與制度社區(qū)居民參與是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)和動(dòng)力，應(yīng)從多方面采取積極 措施，社區(qū)居民參與機(jī)制設(shè)計(jì)，推進(jìn)社區(qū)居民參與的有效進(jìn)行。（1）培育社區(qū)參與意識(shí)，大力挖掘社區(qū)教育資源，加大對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)的宣傳。（2）建立和完善社區(qū)參與機(jī)制，包括正式和非正式機(jī)制， 前者是指法律法規(guī)確立的制度， 主要是完善社區(qū)參與的組織機(jī)制， 完善社區(qū)參與的教育機(jī)制， 以及完善社區(qū)參與 的投入機(jī)制； 后者是我國(guó)傳統(tǒng)守望相助、 鄰里關(guān)愛等文化和習(xí)俗， 引導(dǎo)居民從私 域走向公

10、域，以保證社區(qū)居民參與規(guī)范運(yùn)行，持續(xù)、穩(wěn)定、有序的健康發(fā)展。（四）理順居委會(huì)與業(yè)委會(huì)的職權(quán)關(guān)系居民委員會(huì)是以居民的居住權(quán)為基礎(chǔ)形成的居民自治組織，是代表和維 護(hù)社區(qū)全體居民合法權(quán)益的， 負(fù)有把社區(qū)內(nèi)的各種組織和居民組織起來共同搞好 社區(qū)的責(zé)任；而業(yè)主委員會(huì)則是以業(yè)主對(duì)房產(chǎn)物業(yè)的所有權(quán)為基礎(chǔ)形成的業(yè)主自 治組織。本文認(rèn)為居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)同屬于群眾自治組織， 都是平等的社 會(huì)主體， 不存在相互隸屬的關(guān)系， 兩者的關(guān)系可以表述如下： 居民委員會(huì)與業(yè)主 委員會(huì)之間是相互協(xié)作的關(guān)系居民委員會(huì)指導(dǎo)和幫助業(yè)主委員會(huì)的換屆選 舉工作，建立業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理企業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制， 當(dāng)好住戶和物業(yè)公司之間 的中

11、間人。但各主體擁有獨(dú)立的職能，各行其責(zé)，相互支持。業(yè)主委員會(huì)代表廣 大業(yè)主的意愿，對(duì)物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行評(píng)議、監(jiān)督，維護(hù)全體業(yè)主的利益，并積極 配合居民委員會(huì)依法履行自治管理職能，接受居民委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)， 業(yè)主委員會(huì)必須履行物業(yè)管理?xiàng)l例規(guī)定的義務(wù)，做出重大決定時(shí)，應(yīng)告知居 民委員會(huì)，并聽取居民委員會(huì)的建議。（五）理順物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)的職權(quán)關(guān)系物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)的關(guān)系是雇傭與被雇傭的關(guān)系， 雙方地位和人格平等， 相互之間的權(quán)利和義務(wù)由雙方簽訂的合同來確定， 雙方的關(guān)系通過法律、 法規(guī)來 規(guī)范和約束，要做到：（ 1）堅(jiān)持政企分開原則，協(xié)商確定雙方的權(quán)益劃分，在 推行物業(yè)管理的社區(qū)， 居委會(huì)一般

12、不再?gòu)氖屡c物業(yè)管理范圍相同的公共事務(wù)和經(jīng) 濟(jì)活動(dòng)。（ 2）明確各自的職責(zé)。一般來說，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)宣傳教育、民事糾 紛解決、擁軍優(yōu)屬、扶貧幫困和計(jì)劃生育等工作； 物業(yè)公司負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)房屋維修、 保潔、保安、車輛停放、綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施等實(shí)施統(tǒng)一管理。（ 3）建立由居 委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)參加的議事班子，同時(shí)建立工作例會(huì)制度，及時(shí)溝 通情況，研究解決工作中的難點(diǎn)問題，在社區(qū)內(nèi)形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)。（六）培育社區(qū)中介組織培育發(fā)展社區(qū)中介組織應(yīng)采取加大宣傳力度、引導(dǎo)力度和扶持力度等措 施，做到以下四點(diǎn)。（ 1）減少政府過度的行政干預(yù)，推動(dòng)社區(qū)中介組織由“依 賴型”逐步向“自立型”轉(zhuǎn)變。社區(qū)根據(jù)自身發(fā)展服務(wù)的需要，培育具有獨(dú)立法 人資格、以社區(qū)為活動(dòng)區(qū)域的公益性、事務(wù)性、中介性社區(qū)組織、中介機(jī)構(gòu)，依 靠它們進(jìn)行社區(qū)內(nèi)的管理和服務(wù)活動(dòng)。 （ 2）健全法律保障機(jī)制和居民監(jiān)督機(jī)制。 社區(qū)在民主選舉、 民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上能真正實(shí)現(xiàn)自我管理、 自我教育、自我服務(wù)。（ 3）加快社區(qū)中介組織人才的培育。我國(guó)社區(qū)治理主體