霧霾治理的困境及對策研究

1、霧霾治理的困境及對策研究一  灰霾天氣及其主要危害（一）灰霾天氣及其形成原因  1.“霧”“霾”及“灰霾天氣”概念辨析“霾”是一種與“霧”相似但又不同的天氣現(xiàn)象。從氣象學上看，“霧”是懸浮在貼近地面的大氣中的大量微小細水滴（或冰晶）的集合。按國際氣象組織的規(guī)定，能見度降低到1km以下的稱為霧，能見度在1-10km的稱為輕霧。氣象部門在工作實踐中，一般根據(jù)霧天對交通運輸?shù)热祟惢顒拥挠绊懗潭?，將霧分為輕霧、霧、大霧、濃霧及強濃霧等幾個等級。而“霾”是指懸浮在大氣中的大量微小塵粒、煙?；螓}粒的集合體，使空氣渾濁，水平能見度降低到10km以下的一種天氣現(xiàn)象。霧和

2、霾的核心物質(zhì)雖然都是灰塵顆粒，而且大都由灰塵和汽車尾氣中的污染物組成，但二者存在很大區(qū)別：（1）相對濕度不同。霧主要是以水汽為主，相對濕度一般在90%以上，而霾則在80%以下；（2）能見度不同。能見度在1km以下的統(tǒng)稱為霧，能見度在1km以上的稱為輕霧。而霾的能見度好些，大概在1km以上但小于10km的就屬于灰霾現(xiàn)象了；（3）顏色不同。從顏色方面來看，純潔的霧應該是白色或者是灰色的；而霾則有點發(fā)黃的顏色。因為由灰塵、硫酸、硝酸等粒子組成的霾，易散射波長較長的光，因而霾看起來呈黃色或橙灰色。在城市空氣嚴重污染的地區(qū)，霾可以頻繁出現(xiàn)，又主要呈橙灰色，而且城市污染大氣氣溶膠中有許多黑碳粒子，因而人們

3、也將其稱之為“灰霾天氣”。 2.灰霾天氣的主要成因分析灰霾天氣作為一種嚴重的大氣污染問題，是人類社會不斷走向工業(yè)化的生態(tài)環(huán)境負效應?？茖W研究已經(jīng)表明，灰霾天氣是一種區(qū)域性復合污染，主要受空氣質(zhì)量、氣象狀況及地理環(huán)境等因素的影響。從空氣質(zhì)量方面來看，PM2.5是形成灰霾天氣的“元兇”。PM是英文particulate matter（顆粒物）的首字母縮寫，PM2.5是指對空氣中直徑小于或等于2.5微米的固體顆?；蛞旱蔚目偡Q，也稱為“可入肺顆粒物”。PM2.5不同于二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）等污染指標，它不是單一物質(zhì)，來源比較復雜，既有自然來源也有人為排放。PM2.5

4、的自然來源，包括風揚塵土、火山灰、森林火災、植物花粉等。但是，其主要來源還是人為排放：一部分來自工廠、城市生活、機動車和秸稈燃燒直接排放的煙粉塵，還有很大一部分是由大氣中的顆粒物、氮氧化物（NOX）、揮發(fā)性有機物（VOC）等污染物經(jīng)光化學反應產(chǎn)生的二次污染物。雖然灰霾天氣的污染物主要來源于自然排放和人為排放，但是在一段時期內(nèi)，無論是自然排放還是人為排放的氣溶膠粒子，在總量上是大致穩(wěn)定的。灰霾天氣的出現(xiàn)在很大程度上取決于氣象條件。灰霾天氣出現(xiàn)時，一般都伴隨著靜小風、強日照和低相對濕度。嚴重的灰霾天氣無一例外地都出現(xiàn)在邊界層強逆溫的情況下，逆溫層如同一個鍋蓋，限制其內(nèi)物質(zhì)的擴散和稀釋；另一方面，城

5、市化、工業(yè)化的發(fā)展造成下墊面屬性改變，也使得城市大氣邊界層的物理結構在發(fā)生變化。可見，灰霾天氣之所以常常產(chǎn)生于大城市，是因為城市擴散條件較差，使得城市中的各種污染物無法得到及時擴散，并在近地面積聚，若又加上天旱少雨，日照強烈，濕度較小，污染物就容易發(fā)生各種光化學反應，形成灰霾。（二）灰霾天氣的主要危害灰霾天氣因為常常給人們的生產(chǎn)生活和身體健康帶來諸多危害，被世界公認為災害性天氣：（1）影響交通安全?？茖W家研究表明，PM2.5具有很強的消光作用，從而直接導致地面能見度降低，容易引發(fā)交通事故；（2）導致氣象變異。現(xiàn)實中出現(xiàn)的灰霾天氣，很多是由于PM2.5隨大氣環(huán)流的遠距離輸送而造成的區(qū)域性大氣污染

6、問題，容易影響當?shù)貧夂蜃兓霈F(xiàn)反常氣象狀況；（3）損害人體健康。醫(yī)學研究表明，PM2.5主要對呼吸系統(tǒng)和心血管系統(tǒng)造成傷害，包括呼吸道受刺激、咳嗽、呼吸困難、降低肺功能、加重哮喘、導致慢性支氣管炎、心律失常等，它還能攜帶空氣中的病菌、重金屬等物質(zhì)進入人體，影響人們的呼吸、生殖和神經(jīng)系統(tǒng)。當然，灰霾問題之所以備受關注，不僅在于其社會危害的現(xiàn)實性，更在于其風險后果的平等性，即不論男女老少、富貴貧賤，人人都有可能遭受灰霾的侵害，正所謂“灰霾面前，眾生平等”，令人“談霾色變”。 二  杭州的灰霾天氣及其治理困境 （一）杭州灰霾問題：形勢不容樂觀關于杭州的灰霾問

7、題，杭州市環(huán)境保護局編制的杭州市環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃基本思路是這樣描述的：“近幾年來，杭州每年灰霾天氣數(shù)超過150天，灰霾天氣已成為影響人居環(huán)境、投資環(huán)境、危害人體健康的嚴重問題之一。”就這一問題的嚴重程度，我們在相關媒體的報道里也許能體味得更為深切。據(jù)青年時報援引杭州市環(huán)保局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)報道，杭州的灰霾天氣數(shù)在10年間翻了10倍：上世紀70年代每年只有2天，上世紀80年代和90年代共計143天；2001年，杭州市的灰霾天氣有12天，而從2008年到2010年，杭州每年的灰霾天數(shù)飛躍到158天、160天和129天。而據(jù)錢江晚報于2012年3月16日的報道，“灰霾日數(shù)較多，出現(xiàn)時段集中”已被列入

8、了“2011浙江十大天氣氣候事件”。另據(jù)新京報2012年4月20日的報道，民間環(huán)保組織“自然之友”公布的2012年中國環(huán)境綠皮書顯示，杭州在全國31個省會及直轄市城市空氣質(zhì)量排名中位列14，而且排在大城市上海之后。這對于以風景旅游而著稱的杭州而言，儼然是敲響了環(huán)保警鐘。通過分析相關研究資料發(fā)現(xiàn)，目前杭州大氣中的PM2.5污染具有以下兩大特點：1                     &

9、#160;   污染來源具有多元化的結構，其中機動車尾氣塵貢獻率最高2006年，杭州市環(huán)境監(jiān)測中心站課題組在杭州市兩個環(huán)境受體點位采集不同季節(jié)大氣中的PM2.5樣品，同時采集了多種顆粒物源類樣品，分析了其質(zhì)量濃度和多種化學成分。結果表明，杭州市PM2.5污染較嚴重，其年均濃度為77.5g/m3；各主要源類對PM2.5的貢獻率依次為機動車尾氣塵21.6%、硫酸鹽18.8%、煤煙塵16.7%、燃油塵10.2%、硝酸鹽9.9%、土壤塵8.2%、建筑水泥塵4.0%、海鹽粒子1.5%。對此，我們從杭州市“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃公布的近幾年杭州環(huán)境空氣主要污染物狀況大致也能略見

10、一斑。    2污染濃度日變化幅度較大，并呈現(xiàn)冬高、夏低的季候特征2010年，杭州市環(huán)境監(jiān)測中心站課題組又以杭州市區(qū)20062008年大氣懸浮顆粒PM2.5和PM2.5-10的監(jiān)測資料為研究依據(jù)，發(fā)現(xiàn)PM2.5濃度存在雙峰型日變化，以9:00和18:00為峰值，日變化幅度較大，并呈現(xiàn)冬高、夏低的季節(jié)變化。PM2.5濃度在不同季節(jié)有不同的晝夜變化，其中春季晝夜變化不大，夏季是晝間低于夜間，秋冬季節(jié)則是夜間高于晝間。杭州市疾病預防控制中心的劉剛等人的研究也指出，從季節(jié)污染程度來看，杭州市區(qū)PM2.5污染程度在夏季最輕，春秋季次之，冬季最嚴重。從地域分布來講，

11、PM2.5污染水平為東部>東北部>市中心。11浙江省醫(yī)學科學院的朱麗瑾等人在研究杭州春夏季PM2.5的污染狀況及其細胞毒性時發(fā)現(xiàn)，杭州市大氣中的PM2.5污染，春季較夏季嚴重，而且春季大氣PM2.5樣本的細胞毒性高于夏季。12                              &

12、#160;                          （二）杭州灰霾污染治理：任重而道遠灰霾天氣的產(chǎn)生，雖然主要與空氣質(zhì)量、氣象狀況及地理環(huán)境等因素密切相關，但在治理過程中，由于目前人類對氣象狀況、地理環(huán)境的影響能力仍然十分有限，因此防治重點也主要集中于改善空氣質(zhì)量方面了。近年來，杭州在提升城市空氣質(zhì)量、改善人居生活環(huán)境方面，采取

13、了諸多治理措施，取得了一些成效，但同時也面臨著許多現(xiàn)實困境。總體而言，杭州在治理灰霾天氣方面仍任重而道遠。1現(xiàn)行的治理措施在治理灰霾天氣的過程中，杭州主要圍繞制度建設和手段創(chuàng)新兩方面進行：（1）努力搭建制度體系。自1998年以來，杭州已先后下發(fā)了杭州市大氣污染物控制區(qū)管理暫行辦法、杭州市城市揚塵污染防治管理辦法杭州市污染物排放許可管理條例杭州市機動車排氣污染防治條例杭州市區(qū)高污染機動車輛提前淘汰補助實施辦法杭州市柴油車淘汰補助實施細則杭州市大氣環(huán)境整治第七階段（灰霾天氣專項整治）實施方案（20102012）等十多項政策法規(guī)，初步搭建起了治理灰霾天氣的制度體系。（2）積極創(chuàng)新治理手段。例如，20

14、05年8月，杭州市環(huán)保局成立了“杭州市環(huán)保志愿者冒黑煙車督察隊”，以充實黑煙車輛的督查隊伍。此外，還開展了對高污染車輛開展限行等多次專項治理行動。2010年1月1日起，又實施第三階段高污染車輛限制通行的，限行區(qū)域擴大至繞城高速公路以內(nèi)所有道路。2010年初，杭州市政府將油氣回收綜合治理列入“為民辦實事”的十大項目之一。132012年初，又將“實施大氣環(huán)境綜合治理”列入當年“10件實事”之一。 142013年1月1日起，又將所有國II柴油車都掛上“黃標車”標識，規(guī)定6時至24時繞城以內(nèi)道路禁止通行。這些治理措施的探索實踐，無疑為杭州推進灰霾問題治理工作奠定了一定的經(jīng)驗基礎。2面臨的“四

15、大困境”（1）城市大氣污染物擴散條件先天不足和經(jīng)濟總量持續(xù)增長之間的矛盾將長期并存。杭州大氣擴散條件先天不足。一方面，城區(qū)西面三面環(huán)山、地勢自西南向東北傾斜的地形，加上亞熱帶季風性氣候（夏季盛行西南風，冬季盛行西北風），很不利于大氣污染物的擴散。特別是在西南風條件下，城區(qū)基本處于背風坡，大氣擴散能力明顯弱于像上海等地勢開闊的沿海城市。另一方面，從氣象學來看，靜小風、逆溫層和低相對濕度最有利于灰霾的形成。據(jù)統(tǒng)計，杭州城區(qū)靜風頻率超過20%，城區(qū)7時和19時逆溫頻率平均達到60.5% 和39.5%。加之冬春季空氣干燥、夏秋季雨水充沛的影響，杭州PM2.5濃度日變化幅度較大，并呈現(xiàn)冬春高、

16、夏秋低的季候特征。然而，據(jù)預計，“十二五”時期杭州城市化率將達到74%，人均GDP將實現(xiàn)從1萬美元向2萬美元新跨越。但與此同時，隨著人口不斷聚集、建筑日益密集，城市熱島效應也將愈加嚴重。由此，先天不足的大氣擴散能力和經(jīng)濟總量持續(xù)增長的矛盾在新一輪發(fā)展中將更加凸顯。（2）污染排放剛性難以迅速改變和公眾的環(huán)保期望值不斷提高之間的矛盾將日益凸顯。隨著生活水平的不斷提高，公眾對環(huán)境質(zhì)量的期望值也在不斷提升。這與杭州PM2.5的剛性排放無疑是相矛盾的。杭州PM2.5排放剛性之所以難以迅速改變，主要受制于兩大因素：一方面，煤煙塵、硫酸鹽等工業(yè)污染源雖得以有效控制，但其總量仍在高位運行。經(jīng)大力整治，杭州煤煙

17、塵、硫酸鹽的污染貢獻率雖已從2006年的19.6%和21.9%分別下降到2011年的14.6%和13.9%，但由于水泥、化工等傳統(tǒng)行業(yè)在全市工業(yè)中仍占較大比重，每年的燃煤量還保持在1500萬噸左右。另一方面，機動車保有量連年攀升，尾氣PM2.5貢獻率獨大的基本格局日益凸顯。杭州主城區(qū)機動車已從2005年的28.18萬輛增加到2012年的96萬輛，增長了241%，如按356萬的常住人口算，平均每3人就擁有一輛機動車。與此同時，尾氣PM2.5的貢獻率也在不斷上升。據(jù)杭州市環(huán)境監(jiān)測中心站的一份研究報告顯示，近十年來，杭州空氣中不同源類對PM2.5的貢獻率存在顯著差異，其中機動車尾氣塵的貢獻率為39.

18、5%，工業(yè)燃煤排放的貢獻率為34.8%，城市揚塵的貢獻率為8.7%。同時，機動車尾氣塵對杭州市PM2.5消光能力的貢獻最大，貢獻率達到了48%以上，是杭州市能見度下降的首要污染源。15（3）針對PM2.5的現(xiàn)有科研水平和監(jiān)測能力相對薄弱，難以滿足灰霾治理的現(xiàn)實需求。一方面，現(xiàn)有的科研水平尚難以滿足灰霾治理的現(xiàn)實需求。由于PM2.5成因復雜，對它的研究仍屬學科前沿問題，相關監(jiān)測和防控技術尚未成熟。正因為如此，截至2010年底，除美國和歐盟等發(fā)達國家將PM2.5納入國標并進行強制性限制外，還有90%的國家都還未開展對PM2.5的監(jiān)測，就連被譽為“花園城市”的新加坡也才于今年8月24日正式發(fā)布PM2

19、.5數(shù)值。另一方面，現(xiàn)有的監(jiān)測能力也難以滿足灰霾治理的現(xiàn)實需求。目前，杭州PM2.5監(jiān)測網(wǎng)絡主要覆蓋主城區(qū)，在反映PM2.5狀況的全面性方面明顯偏弱。同時，杭州公布的是日平均濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)，也不能反映PM2.5的日間變化。而新加坡不僅將PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)細分為東西南北中五個區(qū)域加以公布，而且在網(wǎng)上每日更新三次：早上8時、中午12時、下午4時。此外，杭州還缺乏有效的大氣復合污染綜合監(jiān)測網(wǎng)絡，監(jiān)測數(shù)據(jù)全面共享機制也有待完善。（4）區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的建設相對遲滯，難以有效應對灰霾污染的區(qū)域復合特性。在大氣污染同城化時代，依靠單個部門或城市的力量無疑是很難根治灰霾問題的。目前，杭州已成立大氣污染

20、綜合整治工作領導小組，在部門聯(lián)防聯(lián)控方面已具備組織基礎，但在城際之間以及區(qū)、縣（市）之間的聯(lián)防聯(lián)控方面，由于深受行政區(qū)劃管理體制限制，明顯存在遲滯問題。如在2010年世博會期間，長三角各城市為共同落實重點行業(yè)污染控制措施，對機動車污染排放實施統(tǒng)一標識管理，實現(xiàn)重點污染源排放和空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，杭州的灰霾天數(shù)也因此從2009年的160天下降至2010年的129天。但遺憾的是，世博會結束后這一工作機制就基本處于停滯狀態(tài)，區(qū)域大氣污染已明顯反彈。  三  破解杭州灰霾治理困境的對策建議 灰霾治理，關鍵在決心，推動靠機制，成效看落實。針對上述治理困

21、境，在此提出“六大對策”，以期形成政府積極引導、區(qū)域有效協(xié)同、公民廣泛參與的多元治理格局，盡早迎來杭州空氣質(zhì)量的“U”型拐點。（一）加強城市規(guī)劃和項目建設的氣候可行性論證，從而優(yōu)化城市氣候環(huán)境，提升大氣自凈能力一是在城市功能區(qū)規(guī)劃時，應優(yōu)先考慮城市氣候環(huán)境問題。除了要避免污染產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在城區(qū)上風方外，還要保障城市主風道暢通，并研究設計杭城生態(tài)風道，以便主城區(qū)與郊區(qū)之間實現(xiàn)熱量的自然循環(huán)和交換，從而緩解主城區(qū)的熱島效應。二是建議由發(fā)改部門牽頭，研究在工程項目開工建設前，將氣候可行性論證納入項目可行性研究報告審批或者項目申請報告審核內(nèi)容，督導有關主體單位開展氣候可行性論證。三是建議由氣象部門牽頭，研

22、究制定氣候可行性論證的地方技術標準和杭州市氣候可行性論證管理辦法，以促進杭州氣候可行性論證工作的規(guī)范化。（二）采取以機動車尾氣治理為重點的多污染物綜合控制策略，以盡快改變污染物剛性排放的現(xiàn)狀一是要以“車、油、路、人”四大方面為抓手，綜合防治機動車尾氣污染：（1）在“車”方面，要提門檻、測尾氣、控增量。要依托登記管理制度，提高杭州機動車環(huán)保準入門檻，努力縮減高污染車的保有量；可參照酒駕管理辦法，探索尾氣現(xiàn)場檢測機制，實現(xiàn)車輛年檢與排氣檢測掛鉤，大幅減少在用機動車的污染排放；可參考北上廣的實踐經(jīng)驗，及早研究推出嚴控私家車增量的杭州模式。（2）在“油”方面，要提標準、調(diào)結構、保供應。要盡快啟用國標準

23、燃油，全面提高燃油的環(huán)保標準，實現(xiàn)車油匹配；要大力提高電力、天然氣、混合動力等環(huán)保汽車（特別是環(huán)保公交車、出租車）的比重，優(yōu)化機動車燃料結構，不斷提高在用車輛污染排放水平；要加大充電站、加氣站等配套設施的網(wǎng)點建設，拓寬清潔能源輸送渠道，保障在用車輛的動力供應。（3）在“路”方面，要織網(wǎng)絡、建系統(tǒng)、設限區(qū)。要大力編織“五位一體”的綠色公共交通網(wǎng)絡，探索實踐循環(huán)交通，著力實現(xiàn)線路多、換乘快、到站準等目標；要打造智能交通信息查詢系統(tǒng)，提高機動車司機對實時路況信息的了解程度，幫其判斷和選擇最合理的行車路線；要在繼續(xù)推行“錯峰限行”措施的基礎上，大幅提高市區(qū)停車費和違章泊車罰款，擴大機動車在西湖周邊等城

24、區(qū)核心地帶的限行范圍，探索黃標車在繞城以內(nèi)區(qū)域實行限時進入政策。（4）在“人”方面，要抓培訓、改觀念、重監(jiān)管。要以駕照考培為契機，將汽車養(yǎng)護、減排操作等內(nèi)容列為必修必考項目；要加強汽車消費文化研究，引導低碳環(huán)保出行風尚，轉變民眾汽車消費觀念；要加強對公共交通秩序的監(jiān)管力度，通過對不文明駕車行為的曝光和懲治，培育民眾良好的駕車習慣。二是要對污染企業(yè)和行業(yè)加強監(jiān)管和整治力度。除了要加強對重點工業(yè)企業(yè)在線監(jiān)測，嚴查違法排污問題，對城市周邊重污染企業(yè)進行技術改造和“關停并轉遷”外，還應通過優(yōu)化項目審批程序，加強對重點行業(yè)建設項目環(huán)境管理，嚴格鋼鐵、火電、水泥等十大國家重點調(diào)控行業(yè)的準入條件，以限制新增

25、污染源。此外，還要繼續(xù)加強針對揚塵、行業(yè)揮發(fā)性有機物、餐飲服務業(yè)等污染領域的專項整治工作。（三）加大對灰霾特別是對PM2.5科研和監(jiān)測工作的支持力度，為有效治理灰霾天氣提供科學依據(jù)一是要組建大型科研團隊，全面提升科研水平。杭州市大氣污染綜合整治工作領導小組可考慮設立灰霾治理研究專項經(jīng)費，組建一支跨部門、跨學科、跨區(qū)域的大型研究團隊，通過設立灰霾問題重大攻關項目的形式，深入開展對杭州大氣擴散條件改善、PM2.5生消規(guī)律和防控技術、居民生活習慣和工作制度等方面的研究工作，為有效治理灰霾污染提供科學依據(jù)。二是要加快監(jiān)測網(wǎng)絡建設，不斷完善監(jiān)測制度。環(huán)保部門要加強與氣象部門、科研院所的密切合作，以臭氧和

26、PM2.5等為監(jiān)測核心，以各類不同功能的站位組合為基礎，根據(jù)杭州主城區(qū)和區(qū)、縣（市）不同區(qū)域特點，及時擴大和調(diào)整監(jiān)測點的數(shù)量和位置，形成比較完善的大氣復合污染監(jiān)測網(wǎng)。同時，可考慮參照新加坡等國家的做法，完善PM2.5監(jiān)測制度，建立數(shù)據(jù)共享機制。（四）建立健全灰霾預報預警機制和應急響應機制，盡可能減少灰霾污染的社會危害一是要建立灰霾預報預警機制。一方面，要積極創(chuàng)新空氣質(zhì)量預報方式。如氣象部門可將灰霾等級預報列入常規(guī)業(yè)務，并結合天氣特點，在日常24小時天氣預報中加以播報。另一方面，要健全空氣質(zhì)量的預警機制，讓市民通過電視、廣播、短信、網(wǎng)絡等渠道及時了解灰霾信息。二是要建立灰霾治理的應急響應機制。環(huán)保部門應積極聯(lián)合發(fā)改、交通、氣象、衛(wèi)生等部