海峽兩岸行政聽證程序比較研究

1、海峽兩岸行政聽證程序比擬研究 關(guān)保英 梁玥 行政聽證程序是行政程序法的重要內(nèi)容，指行政機關(guān)為了作出正確的行政決定或者為了恰當?shù)奶幚硇姓讣谛姓鄬θ撕陀嘘P(guān)利害關(guān)系人的參加下對行政行為的客觀內(nèi)容進行論辯的一種法律程序。對行政聽證程序作出完整規(guī)定的是?1946年美國聯(lián)邦行政程序法?，后來各國在其程序法典和單行性的行政程序法文件中都規(guī)定了這一制度。大陸1996年制定的?中華人民共和國行政處分法?用專節(jié)規(guī)定了行政處分決定程序中的聽證程序，后來在?中華人民共和國行政許可法?以及其他一些法律文件中亦都針對特定行政行為規(guī)定了聽證程序；臺灣地區(qū)1999年制定的“行政程序法亦全面規(guī)定了行政聽證程序。綜觀海峽兩

2、岸對行政聽證程序的法律規(guī)定，我們認為有些地方各有特色，尤其臺灣地區(qū)的一些具體的聽證程序設(shè)計，對大陸完善這一制度有一定的參考價值，基于此，我們特對大陸與臺灣地區(qū)行政聽證程序予以比擬研究。 一、法律淵源的比擬：分散立法與集中立法 大陸與臺灣地區(qū)在行政聽證程序的法律淵源方面有較大差異，如果說，臺灣地區(qū)行政程序的法律形式是集中化的話，那么，大陸行政聽證的法律形式那么充分表達了分散化。所謂集中化的立法形式是指將行政聽證的內(nèi)容集中規(guī)定在一部行政法文件中，假設(shè)其它相關(guān)文件有行政聽證內(nèi)容的話，那也是對集中規(guī)定行政聽證程序法典之補充。在集中規(guī)定的法律淵源形式下，行政聽證的相關(guān)制度比擬完整，聽證程序的假設(shè)干環(huán)節(jié)銜

3、接的相對緊湊一些。例如，臺灣地區(qū)“行政程序法在對行政聽證的具體操作規(guī)程作出規(guī)定后，第64條緊接著規(guī)定了“聽證的記錄，指出：“聽證，應(yīng)作載聽證記錄。前項記錄，應(yīng)載明到場人所為陳述或發(fā)問之要旨及其提出之文書、證據(jù)，并注明當事人于聽證程序進行中聲明異議之事由及主持人對異議之處理。聽證程序，得以錄音、錄影輔助之。聽證記錄當場制作完成者，由陳述或發(fā)問人簽名或蓋章；未當場制作完成者，由主持人指定日期、場所供陳述或發(fā)問人閱覽，并由其簽名或蓋章。所謂分散化的立法形式是指將行政聽證的內(nèi)容分散規(guī)定于一些行政法文件中，不同的行政法標準有不完全相同的聽證條款。針對不同行政行為作出規(guī)定的程序規(guī)那么中有不同的聽證法律條文

4、。大陸在?中華人民共和國行政處分法?中對行政處分的聽證程序作了規(guī)定，而在?中華人民共和國行政許可法?中規(guī)定了行政許可行為的一些聽證程序。?中華人民共和國價格法?等行政實體法中也有一些聽證程序的條款。分散式規(guī)定雖使行政聽證程序具有針對性，但作為一個嚴格的法律程序看，這種法律淵源形式似乎弊多于利。一那么，分散式立法使聽證難以成為一個嚴格有序的程序制度，其最多只是某一行政行為的程序環(huán)節(jié)，例如，?中華人民共和國行政處分法?中規(guī)定的聽證程序，僅僅是附著于行政處分簡易程序、行政處分一般程序的一個輔助程序因為衣程序在行政處分中并非必經(jīng)程序。非制度化的聽證程序在對行政聽證的規(guī)制方面效率是相對低下的，這也正是大

5、陸盡管已確立行政聽證程序近十年，但在行政法制度中聽證程序還沒有被普遍適用于所有行政行為的一個根本原因。二那么，分散式立法使聽證的法律精神難以統(tǒng)一。行政聽證制度是在民主進程不斷推進和社會參與不斷深入的社會背景下產(chǎn)生的，它的法律精神是公正、公開和公平等現(xiàn)代民主理念。無論何種聽證程序都應(yīng)當以此為行為價值，而分散式立法卻很難使行政聽證的價值具有統(tǒng)一的精神，例如，大陸行政處分制度中的聽證程序與價格法中規(guī)定的聽證程序在法理價值上就是不完全一致的，即前者所表達的只是社會個體的程序權(quán)利，而后者所表達的那么是社會群體的實體權(quán)力，因為價格法中的聽證從深層次看是社會決策性聽證。 上述說明，行政聽證程序的法律形式是一

6、個具有實質(zhì)意義的問題，換言之，當我們選擇了正確的行政聽證的法律形式我們所建構(gòu)的行政聽證程序就能夠事半功倍，其后續(xù)問題便能夠順理成章地得到解決。反之，當我們選擇了不太合理的行政程序的法律形式，便會使行政聽證的相對意義和絕對意義貶值，且為后續(xù)的立法等問題帶來巨大阻滯。大陸行政聽證程序分散式立法雖具有歷史的、政治的、社會的等方面的原因：某種意義上講是適應(yīng)我國行政聽證方法的必然選擇，然而，這并不是說我們不可以在今后的行政法制度中改換這種立法形式，恰恰相反，目前我國正在討論制定的行政程序法典就為轉(zhuǎn)換這一立法模式提供了契機。 二、適用范圍的比擬：特殊適用與普遍適用 行政聽證的適用范圍是指行政聽證所能夠適用

7、的行政管理的范圍和行政行為的范圍。以此出發(fā)，我們認為行政聽證有普遍適用和特殊適用之分，在行政聽證特殊適用的情況下，只有一局部行政管理領(lǐng)域或者一局部行政行為能夠通過聽證程序確定行政相對人的義務(wù)，確定行政主體行使行政權(quán)力的微度；在普遍適用的情況下，根本上所有的對行政相對人產(chǎn)生實質(zhì)性影響的行政行為，根本上行政管理的所有領(lǐng)域都可以由行政聽證調(diào)控行為過程，由行政聽證確定義務(wù)設(shè)定和權(quán)利行使。當然，法律對有些行政行為作出禁止聽證的情況例外。海峽兩岸關(guān)于行政聽證程序的適用范圍具有較大差異。臺灣地區(qū)“行政程序法第1條規(guī)定：“為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原那么，以保障人民權(quán)益，提高行政效

8、能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。第2條第1款規(guī)定：“本法所稱行政程序，系指行政機關(guān)作出行政處分、締結(jié)行政契約、訂定法規(guī)命令與行政規(guī)那么、確定行政方案、實施行政指導(dǎo)及處理陳情等行為之程序。此二規(guī)定說明臺灣地區(qū)行政程序法幾乎調(diào)整行政機關(guān)對行政相對人行使權(quán)利的所有行政行為。而在該法第10條中規(guī)定的“聽證程序并沒有將第2條第1款規(guī)定的一些行政行為排除出去。換言之，臺灣地區(qū)行政聽證程序適用于其第2條所定義的各種行政行為，包括決策性行為和執(zhí)行性行為、具體行為和抽象行為、賦權(quán)行為和設(shè)定義務(wù)行為、制裁行為和指導(dǎo)行為、處分行為和強制行為等。也就是說，根本上所有行政行為都適用行政聽證程序，這樣的適用范圍當然

9、只能歸于普遍適用之中。 大陸行政法律中的行政聽證程序那么只能歸于特殊適用之中，從目前大陸行政法的規(guī)定看，明確規(guī)定能夠適用聽證程序的行政行為不上四、五個，包括行政處分行為、行政許可行為、政府采購行為、個別性的政府決策行為。我們注意到，大陸關(guān)于行政聽證的適用范圍所采用的是列舉規(guī)定的立法技術(shù)，即僅僅將可以適用聽證程序的行政行為列舉出來，而未列舉的那么不適用聽證程序。同時還應(yīng)指出，大陸在列舉規(guī)定某一行政行為適用聽證程序時還附加了諸多限制。例如， ?中華人民共和國行政處分法?第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、撤消許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處分決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。

10、此一規(guī)定說明行政處分行為可以舉行聽證的也只有三個處分種類，即責令停產(chǎn)停業(yè)、撤消許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款，而除這三者之外的絕大多數(shù)行政處分是禁止聽證或者是不適用聽證的。?中華人民共和國行政許可法?關(guān)于行政許可聽證的范圍其行文方式更是慎之又慎，該法第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)。規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。 依此條規(guī)定，行政許可法規(guī)定的行政許可行為并不必然進入聽證程序，且還有一個實質(zhì)條件便是該行政行為與“公共利益有關(guān)，并屬“重大行政許可事項。我國現(xiàn)行法律關(guān)于行政聽證適用范圍的規(guī)定是在2004年

11、3月14日?中華人民共和國憲法修正案?之前作出的，我們認為，隨著憲法第18條修正案將“政治文明確定下來，第24條修正案將“國家尊重和保障人權(quán)規(guī)定下來，我國的法律制度亦應(yīng)當自然而然地拓寬行政聽證程序的適用范圍。這樣的拓寬是使行政法治文明成為我國法治文明重要組成局部的必由之路：一方面，我們在行政法文件中對行政聽證適用范圍確實定應(yīng)采用概括式規(guī)定，即將不可以聽證的范圍列舉出來，而將能夠聽證的行政行為予以概括，這樣便可以擴大行政聽證程序的適用范圍；另一方面，在確定某一行政行為可以通過聽證程序解決時不要限定假設(shè)干條件，以方便行政相對人為原那么。 三、程序定位的比擬：行為規(guī)那么與法律制度 行政聽證程序是行政

12、程序范疇的問題，這是沒有爭議的。不管大陸法系，還是英美法系似乎都是這樣看待行政聽證的。但是，行政聽證的程序定位在不同的國家和地區(qū)那么有所不同。所謂行政聽證的程序定位是指行政聽證在行政程序中處于什么樣的地位，從各國對其定位的進路看，大體有以下諸種：一是將行政聽證行為作為行政程序中的一項根本制度。作為制度看待其有相對獨立的范疇、相對獨立的原那么、相對獨立的參與人、相對獨立的規(guī)那么、相對獨立的法律效力等，?美國聯(lián)邦行政程序法?就將聽證制度與行政公開制度、公民了解權(quán)制度、行政會議制度、工作交接制度等相對應(yīng)，使其與其他制度共同構(gòu)成行政程序的總框架。二是將行政聽證作為行政程序的一個分支，其與其他程序相對應(yīng)

13、，而不是一個制度范疇的東西。三是將行政聽證作為行政程序中的一個行為規(guī)那么，其最多只是行政程序中的一個構(gòu)成元素。筆者認為，大陸行政聽證程序與臺灣地區(qū)行政聽證程序在程序定位方面存在較大差異，臺灣地區(qū)行政程序法將行政聽證是作為一個法律制度來看待的，臺灣地區(qū)“行政程序法第54條規(guī)定：“依本法或其他法規(guī)舉行聽證時，適用本節(jié)規(guī)定。此條說明，行政聽證程序不僅僅解決行政程序法規(guī)定的行政行為，而且相關(guān)實體法規(guī)定的行為也在其調(diào)整對象之列，行政聽證作為法律制度范疇的東西得到了充分反映。作為法律制度，臺灣地區(qū)聽證程序還可以從聽證的原那么。聽證的效力等方面得到證明，“行政程序法第59條規(guī)定：“聽證，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)

14、公開以言詞為之。有以下各款情形之一者，主持人得依職權(quán)或當事人之申請，決定全部或一部不公開：一、公開顯然有違背公益之虞者。二、公開對當事人利益有造成重大損害之虞者。臺灣行政程序法對行政聽證中主持人的地位、聽證異議等都有非常符合法律范式的規(guī)定，其制度化的色彩非常鮮明。大陸的行政聽證程序到目前為止還只是一些行為規(guī)那么，所謂行為規(guī)那么是指其是某一行政行為作出時遵行的標準，而不是對某一行為進行約束的法律制度。目前我國兩部重要的行政行為法典中規(guī)定的行政聽證條款其條文總數(shù)不超過5條，?中華人民共和國行政處分法?關(guān)于行政聽證的規(guī)定有兩個條文，而?中華人民共和國行政許可法?亦只有三個條文規(guī)定了行政聽證程序，這樣

15、薄弱的條文內(nèi)容很難使聽證成為一個程序制度，而且上列兩個法律都沒有行政聽證的原那么、法律效力等制度化色彩濃烈的條款。行政聽證以什么樣的方式在行政法律制度中出現(xiàn)并不是一個無關(guān)宏旨的問題，而是關(guān)涉到行政聽證法律價值的重大問題。假設(shè)作為制度范疇的東西，它就具有統(tǒng)攝作用，具有將零散東西劃為整體性東西的作用。反之，假設(shè)作為行為規(guī)那么看待，它就僅僅適用于調(diào)整某一單個行為，最多只是某一行為的一個檢測標準。正因為如此，我們認為，我國大陸行政法制度應(yīng)當將行政聽證由程序規(guī)那么變成法律制度。臺灣地區(qū)“行政程序法關(guān)于聽證程序的立法技術(shù)大陸可以予以借鑒，其中有三個地方尤其值得引起大陸關(guān)注：包括“預(yù)備聽證制度，臺灣地區(qū)行政

16、程序法在五十八條規(guī)定了這樣的制度，即行政機關(guān)為使聽證順利進行，認為必要時可以在聽證期日前舉行預(yù)備聽證，舉行預(yù)備聽證的事項有：一是設(shè)定聽證程序進行的事項。二是將聽證爭議點提出來的事項。三是提出有關(guān)文書及證據(jù)的事項。四是變更聽證之期日、場所與主持人之事項；包括“再聽證制度，所謂再聽證制度就是指行政機關(guān)通過一次聽證還不能使問題清楚，而在作出行政決定之前再次舉行聽證的制度。“行政程序法第66條規(guī)定：“聽證終結(jié)后，決定做成前，行政機關(guān)認為必要時，得再為聽證。；包括“聲明異議制度，指當事人認為主持人于聽證程序進行中所為之處置違法或不當時，有權(quán)聲明異議，而主持人對當事人的聲明異議必須予以認真對待，并依實情作

17、出處理。上列三個制度在大陸設(shè)計行政聽證程序時應(yīng)當予以研究，吸收其合理之處。 四、價值屬性的比擬：側(cè)重效率價值與側(cè)重公正價值 行政聽證的價值屬性是指行政聽證程序所包含的內(nèi)在功能以及相關(guān)的有用性。行政聽證作為行政程序的組成局部其在價值屬性上具有共性，即是說不同國家在行政聽證的價值性質(zhì)上具有共同的價值追求，如使行政行為公開化、使行政行為有廣泛的社會參與、使行政行為公正化、使行政行為效率化等。然而，由于各個國家和地區(qū)的行政傳統(tǒng)和行政理念不同、法制環(huán)境和法律文化不同、行政政策導(dǎo)向不同，其行政聽證程序的價值屬性亦或多或少有所差異。大陸與臺灣地區(qū)行政聽證程序在價值屬性上的重大差異便是大陸行政聽證制度似乎更加

18、追求效率價值，兼顧公正價值。而臺灣地區(qū)行政聽證程序似乎更加追求公正價值，兼顧效率價值。 大陸?行政處分法?第42條第2款第1項規(guī)定：“當事人要求聽證的，應(yīng)當在行政機關(guān)告知后三日內(nèi)提出，第2項規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。此二條款無論對行政機關(guān)還是對行政相對人都規(guī)定了非常嚴格的期限，假設(shè)當事人不在期限內(nèi)行使權(quán)力便會喪失聽證權(quán)。假設(shè)行政機關(guān)不在法定期限內(nèi)作出行政行為就構(gòu)成超越職權(quán)，毫無疑問，這樣嚴格的期限規(guī)那么是為了維護行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，從深層次看是為了提高行政效率。?中華人民共和國行政許可法?第47條、第48條都有根本上相同或相似的期限條款。臺灣地區(qū)

19、“行政程序法關(guān)于行政聽證程序的規(guī)定那么沒有太多的期限條款，該法第55條規(guī)定：“行政機關(guān)舉行聽證前，應(yīng)以書面記載以下事項，并通知當事人及其他之利害關(guān)系人，必要時并公告之：一、聽證之事由與依據(jù)。二、當事人之姓名或名稱及其住居所、事務(wù)所或營業(yè)所。三、聽證之期日及場所。四聽證之主要程序。五、當事人得選任代理人。六、當事人依第六十一條所得享有之權(quán)利。七、擬進行預(yù)備程序者，預(yù)備聽證之期日及場所。八、缺席聽證之處理。九、聽證之機關(guān)。依法規(guī)之規(guī)定，舉行聽證應(yīng)預(yù)先公告者，行政機關(guān)應(yīng)將前項所列各款事項，登載于政府公報或以其他適當方法公告之。聽證期日及場所之決定，應(yīng)視事件之性質(zhì)，預(yù)留相當期間，便利當事人或其代理人參

20、與。此條規(guī)定對期限采取了與大陸截然不同的處理方式。一那么，臺灣地區(qū)在聽證程序中沒有規(guī)定具體的期限或時效，留給行政機關(guān)決定。在法律沒有對期限作出嚴格限制的情況下，期限就不能成為阻滯聽證程序的一個障礙，即使該當事人可以在行政機關(guān)作出行政聽證決定的任何一個時間段要求舉行聽證。對于當事人來講，此種處理方式公正性更加明顯一些。二那么，臺灣地區(qū)聽證程序中，依聽證事項的不同行政機關(guān)可以對時效作出靈活處置，處置的原那么是便利于當事人行使權(quán)力。行政決定會因行政行為的內(nèi)容、行政事項的權(quán)利義務(wù)等有所不同，規(guī)定一個具體的日期既有可能造成時間上的浪費，又有可能是當事人來不及作出聽證與否的決定。但是，沒有具體時效的規(guī)定，

21、也可能使行政相對人的權(quán)益不能在有效時間內(nèi)得到保護，亦有可能降低行政管理的效率。我們認為，大陸行政聽證程序價值屬性與臺灣地區(qū)行政聽證程序的價值屬性都具有相對優(yōu)勢，都需要進一步審視。行政聽證一旦被寫入某一法律標準中，該法總的指導(dǎo)思想和原那么就制約著其具體程序的價值屬性。例如，臺灣地區(qū)“行政程序法第1條將公正、公開、民主、提高行政效能等確定為根本原那么，那么，其聽證程序的價值屬性就應(yīng)當從這些原那么中確定。大陸在?行政處分法?和?行政許可法?中昨規(guī)定了行政聽證程序，那么，?行政處分法?第1條規(guī)定的：“為了標準行政處分的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法

22、人或者其他組織的合法權(quán)的原那么就應(yīng)統(tǒng)攝行政聽證程序的價值屬性，行政許可中的聽證程序亦是如此。這提醒我們假設(shè)在即將制定的?中華人民共和國行政程序法?中確立全方位的聽證程序，以法律原那么確定聽證的價值屬性就是我們必須謹慎處理的問題。 五、調(diào)控技術(shù)的比擬：原那么規(guī)定與細密規(guī)定 行政聽證程序作為行政程序的局部，其功能在于指明行政機關(guān)及其行政相對人在行政過程中如何行為、行為的具體方式和方法后為的實際效果等具體問題。法律在規(guī)定行政程序時有多種多樣的立法選擇，一種選擇是立法機關(guān)盡可能行使屬于自己的權(quán)力，留給行政主體較少的選擇余地。另一種選擇是立法機關(guān)將行政機關(guān)行使權(quán)力的余地留大一些，使行政過程能在行政機關(guān)自

23、由裁量權(quán)的作用下靈活處置。這兩種立法選擇在法治進程不同的國家和地區(qū)是不同的，一般而論，法治化程度相對較高的國家留給行政機關(guān)的空間小些，而法治進程緩慢的國家和地區(qū)留給行政機關(guān)的選擇余地大些。綜觀海峽兩岸行政聽證程序各自在立法選擇L有各自的特點，依筆者的認識，臺灣地區(qū)行政程序法對行政聽證程序規(guī)定得細密一些，以下方面可以為證：第一，聽證主持人的權(quán)利義務(wù)明確。臺灣地區(qū)“行政程序法第62條規(guī)定：“主持人應(yīng)本中立公正之立場，主持聽證。主持人于聽證時，得行使以下職權(quán)：一、就事實或法律問題，詢問當事人、其他到場人，或促其提出證據(jù)。二、依職權(quán)或當事人之申請，委托相關(guān)機關(guān)為必要之調(diào)查。三、通知證人或鑒定人到場。四

24、、依職權(quán)或申請，通知或允許利害關(guān)系人參加聽證。五、許可當事人及其他到場人之發(fā)問或發(fā)言。六、為防止延滯程序之進行，禁止當事人或其他到場之人發(fā)言；有阻礙聽證程序而情節(jié)重大者，并得命其退場。七、當事人一部或全部無故缺席者，徑行開始、延期或終結(jié)聽證。八、當事人曾于預(yù)備聽證中提出有關(guān)文書者，得以其所載內(nèi)容視為陳述。九、認為有必要時，于聽證期日結(jié)束前，決定繼續(xù)聽證之期日及場所。十、如遇天災(zāi)或其他事故不能聽證時，得依職權(quán)或當事人之申請，中止聽證。十一、采取其他為順利進行聽證所必要之措施。主持人依前項第九款決定繼續(xù)聽證之期目及場所者，應(yīng)通知未到場之當事人及之利害關(guān)系人。第二，聽證通知與公告明確。聽證是行政公開化的一種法律表現(xiàn)，是否有完整的通知與告知制度是其是否得到公開化的重要手段，臺灣地區(qū)行政程序法第55條對此作了比擬細致的規(guī)定。第三，聽證權(quán)利與義務(wù)變更制度明確。聽證過程中會因諸多因素發(fā)生程序上或?qū)嶓w上權(quán)利