土地整理復墾調研報告

1、耕地保護能力是影響糧食綜合生產能力的重要因素。近年來，為了提高耕地保護能力， 國家先后采取了一系列的嚴格措施， 如用刑罰方法懲治破壞耕地的行為、 實施土地用途管制 和占一補一制度等， 取得了明顯的成效。 然而，隨著農業(yè)結構調整和城鎮(zhèn)化進程的加快，耕 地減少難以遏制，耕地保護形勢日益嚴峻。在這種情況下，怎樣保護好耕地，提高耕地保護 能力， 就成為決策部門關注的焦點問題。 基于此景，不久前， 我們對江蘇省的部分縣市進行 了實地調研。保護耕地， 究竟要保護什么？究竟怎么保護？一直是我們密切關注的重大課題。 地處東 部沿海地區(qū)的江蘇省， 既是一個實力雄厚的經濟大省， 又是一個人多地少的農業(yè)大省， 同時

2、 還是一個發(fā)展強勁的外向型省份。 江蘇省要實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標， 率先基本實 現(xiàn)現(xiàn)代化， 就需要發(fā)展經濟，而發(fā)展經濟就需要占用大量的耕地， 形成一種對峙的 “兩難境 地”。如何緩解或消除這一兩難境地？總的設想或思路是：根據(jù)我國社會主義現(xiàn)代化建設進 入新的發(fā)展階段的新特點， 在始終高度重視保護和提高糧食綜合生產能力的前提下， 切實轉 變傳統(tǒng)的耕地保護觀念， 樹立著眼于耕地保護能力的新理念， 使耕地供給能力與經濟社會發(fā) 展需求相適應，為全面建設小康社會提供有力的資源保障。具體地講，有以下對策與建議：（一）切實轉變觀念，確立耕地能力保護新理念。改革開放 20 多年來， 我國十分重視對耕地的

3、保護與管理。 在保護與管理耕地的過程中， 側重于小農業(yè)的角度去保護， 關注的是糧食的單產與總產問題。 很顯然， 這種傳統(tǒng)的保護觀 已經不能適應城市經濟發(fā)展和農村經濟發(fā)展的需要。 從江蘇省的情況看， 如果不轉變觀念和 拓寬思路，仍然固守服務于小農業(yè)的耕地保護觀，不從大農業(yè)和城市經濟發(fā)展去考慮的話， 將會加深經濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾， 不但達不到保護耕地的目的， 而且也將使之演變 成制約市場經濟進一步發(fā)展的障礙因素。 為此，要切實從根本上轉變觀念： 首先， 要確立耕 地能力保護新理念。當前，在耕地保護上，要賦予傳統(tǒng)耕地保護新的內容，以“耕地能力保 護”代替“耕地的數(shù)量與質量并重保護” ，改變單

4、純只看重服務于小農業(yè)的保護模式，逐步 轉向服務于大農業(yè)、 服務城鎮(zhèn)化以及服務于新型工業(yè)化的新的保護模式。 其次， 要確立耕地 綜合生產能力新理念。耕地生產能力是多方面的，除了具有水稻、小麥、棉花、芝麻等糧棉 油作物的生產能力外，還具有其他方面的生產能力，如植樹種草、禽畜養(yǎng)殖、房屋建筑等。 因此，在當前情況下，要著重在“綜合”和“能力”上做文章，通過有關的政策措施保護和 提高耕地綜合生產能力。（二）根據(jù)經濟發(fā)展新階段的新特點，適時調整耕地保護政策。 黨的十六大報告指出：當人類社會跨入 21 世紀的時候，我國進入全面建設小康社會、 加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。 這一論述是對當前我國經濟社

5、會發(fā)展所處階段的 總的概括。 我們看到，新階段伊始之際， 我國的政治經濟形勢發(fā)生了深刻地變化， 如北京申 奧成功、上海獲得世博會舉辦權、加入WTO 、黨的十六大勝利召開、南水北調工程開工等等，與此同時，也實施了一些重大政策，如經濟結構戰(zhàn)略性調整政策、城鎮(zhèn)化發(fā)展政策、新 型工業(yè)化發(fā)展政策、 退耕還林政策、 引進來和走出去政策等。 面對這些新特點和新變化，就 不能不對現(xiàn)行耕地保護政策進行適當?shù)摹?必要的修改、 補充與調整， 使之跟上經濟社會政策 發(fā)展的步伐。根據(jù)江蘇省的情況，結合沿海經濟發(fā)達地區(qū)的特點， 我們認為，就宏觀角度而 言，應從五個方面予以調整： 一是對耕地保護的目標進行調整。 二是對耕地

6、保護的內容進行 調整。 三是對耕地保護的任務進行調整。 四是對耕地保護的手段進行調整。 五是對耕地保護 的重點進行調整。在調整中，要體現(xiàn)總體性、區(qū)域性、階段性、合法性、指導性、超前性與外向性。（三）加快立法步伐，盡早出臺土地開發(fā)、整理與復墾的專門法規(guī)。截至 2002 年底，我國一共頒布有關土地管理的法規(guī)34 部。其中，法律 4 部，如土地管理法、農村土地承包法等；法規(guī) 14 部，如土地復墾規(guī)定 、退耕還林條例 、耕 地占用稅暫行條例等；規(guī)章16，如黃金礦山砂金生產土地復墾規(guī)定 、閑置土地處置辦法等。令人遺憾的是，時至今日，仍然沒有專門土地開發(fā)法規(guī)，沒有專門的土地整理法 規(guī)。僅有的一部土地復墾規(guī)

7、定也已使用10 多年，很多規(guī)定早已時過境遷。透視現(xiàn)行的法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，有關土地開發(fā)、整理的規(guī)定，不但過于分散、凌亂，而且太原則、太宏觀， 并有許許多多的空白， 很多問題無法解決。 加強法制建設， 加快立法進程： 一要及時制定 土 地開發(fā)保護條例 。在全面整合土地管理法 水土保持法 、森林法、草原法、退耕 還林條例等有關土地開發(fā)的規(guī)定的基礎上，及時制定土地開發(fā)保護條例 。要堅持保護 第一、開發(fā)第二的原則，同時還要兼顧生態(tài)環(huán)境，力求做到在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。 近期內，國土資源部亦可先行出臺土地開發(fā)保護辦法 ，以為土地開發(fā)保護條例的出 臺作好鋪墊。二要盡快出臺土地整理促進條例 。近年來，黨和政府

8、十分重視土地整理工 作，我們應抓住時機，乘勢而上，力爭早日出臺專門的土地整理法規(guī)?，F(xiàn)行土地管理法 、 水土保持法 、農業(yè)法、退耕還林條例 、基本農田保護條例 等法規(guī)有不少關于土地 整理的規(guī)定， 同時， 有關部委也出臺了不少土地整理的政策文件，要在廣泛吸收合理成分與有益經驗的基礎上，大膽借鑒國外的做法，盡快出臺土地整理促進條例。近期，國土資源部可在全面整理有關政策文件的基礎上，及時制定一部土地整理促進辦法 ，以緩解現(xiàn) 行法規(guī)政策的不足，進一步規(guī)范和推進土地整理工作。三要抓緊時間修訂1988 年土地復墾規(guī)定，盡早出臺土地復墾條例 ，加大立法力度，促進土地復墾工作。四要突出區(qū)域特 點，發(fā)揮地方立法的

9、作用。我國地大物博、南北差異較大，完全依賴一部法規(guī)去解決所有的 問題是不現(xiàn)實的， 這就要講求立法的區(qū)域性。 江蘇省的徐州市率先一步， 于 2001 年 11 月頒 布了徐州市采煤塌陷地復墾條例 。這是一部典型的地方法規(guī)，它的出臺對其他地方具有 借鑒意義。 類似的地區(qū)， 如山西的大同市、湖北的黃石市、河南的平頂山市等都可以根據(jù)本 地特點，制定適用于本市的土地復墾法規(guī)。就江蘇省目前而言，可以出臺江蘇省沿海灘涂 開發(fā)管理條例 和江蘇省土地整理促進辦法等法規(guī)， 為其他省市地方立法提供可鑒的范 例。（四）改進項目資金撥付辦法，建立多元投融資渠道。 土地開發(fā)整理與復墾項目不外乎三大類： 政府投資項目、 企

10、業(yè)投資項目與個人投資項目。 從江蘇省的情況看， 主要是中央和地方政府投資開發(fā)項目， 公司企業(yè)投資項目已經出現(xiàn)， 個 人投資也在進一步醞釀之中。 這也就是說， 政府投資開發(fā)是主渠道， 政府項目是主要的項目， 也是最有保障的項目。 項目資金是開發(fā)、 整理與復墾的首要條件。 如果項目資金遲遲不能到 位，那么， 開發(fā)、 整理或復墾就無法進行。 要解決當前項目資金渠道不暢和到位遲緩的弊端， 就必須改革項目資金撥付辦法。 從兩個方面著手： 一方面，要疏通資金撥付渠道， 切實提高 資金流速。對中央投資的項目，資金應當直接撥付給項目實施法人單位，考慮到財政監(jiān)管， 項目資金也可先由財政部直接撥付到省級財政部門，

11、 再由省級財政部門直接撥付給項目實施 法人單位。國土資源管理部門做好項目實施監(jiān)管與任務完成確認工作。對地方投資的項目， 其資金由地方財政部門直接撥付給項目實施法人單位。 根本的辦法是， 在改進老辦法的基礎 上，由國土資源部與財政部聯(lián)合制定一個專門的文件，統(tǒng)一規(guī)范、 管理與監(jiān)督項目資金，保 障資金安全，提高資金效率。另一方面， 不能單靠國家投資進行開發(fā)整理復墾，要建立多元 投融資渠道。 各級政府要努力增加對土地開發(fā)整理復墾的投入， 建立土地開發(fā)整理專項資金。 鼓勵單位和個人靈活運用農用地整理指標折抵和建設用地指標置換政策， 有償流轉， 籌集資 金，從事土地開發(fā)整理。積極探索以地入股、新增耕地使用

12、權流轉、政府貼息貸款、提供信 用支持等途徑， 廣泛吸納社會資金和民間資金， 逐步形成土地開發(fā)整理復墾多元化投融資機 制。（五）盡快出臺易地開墾的政策規(guī)定，確保實現(xiàn)區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡。 易地開墾政策是土地管理法第 33 條規(guī)定的一項重大政策，它的主要目的旨在解決 “土地后備資源匱乏的省、直轄市” ，通過易地開墾，補償所占用耕地的數(shù)量，確保區(qū)域乃 至全國耕地總量動態(tài)平衡。 從實際工作看， 易地開墾有兩種形式： 一種是省域內跨縣市的易 地開墾；另一種是跨省際的易地開墾。近年來，江蘇省域內已經實施過一些易地開墾行為。 從長遠看， 要確保實施耕地總量動態(tài)平衡，易地開墾是大勢所趨。 所以，應盡快出臺易地

13、開 墾的有關政策。 解決的辦法有兩個： 一是國土資源部應盡快出臺易地開墾的政策文件， 以規(guī) 范各地的不太規(guī)范的易地開墾行為， 保護易地開墾的積極性， 保障易地開墾者的有關合法權 益。二是國土資源部可通過試點，摸索經驗。（六）實行新增土地種類多樣化和用途多元化的新舉措， 積極構建耕地能力保護的新體 系。一是實行新增土地種類多樣化的新舉措。新增土地種類（或性質）的認定要區(qū)別情況， 不宜一刀切：a、對占一補一項目，原則上其新增的土地必須是耕地，不能是非耕地；b、對非占一補一項目，則應采取靈活的方法， 宜耕地則耕地， 宜林地則林地，宜建設用地則建設 用地；c、對礦區(qū)復墾的新增土地，則應是宜農則農，宜耕

14、則耕，宜林則林，不強求一律；d、對新圍墾的沿海灘涂也及時作出實事求是的認定。二是實行新增土地用途多元化的新舉措。 新增土地的用途，不能絕對化，要體現(xiàn)多元化的特點：a對新增耕地，要視情況而定。既可以優(yōu)先劃入基本農田， 也可以不劃入基本農田； 可以用于種植糧棉油作物， 也可以用于種 植花草、藥材、經濟材林及養(yǎng)殖用地，個別也可作建設用地。這一切都必須在依法、依據(jù)規(guī) 劃的前提下，盡可能利益最大化，效率最高點。B、對新增的非耕地，既可以用作林業(yè)、畜牧業(yè)，也可以用作建設用地， 或作休閑用地。 三是嚴格土地變更登記， 拓寬耕地的認定范圍。 A、對沒破壞耕作層，沒有降減耕地生產能力的用地，如寄養(yǎng)苗木用地、簡易

15、禽畜用地、淺 水養(yǎng)殖等，一般不宜將其認定為改變用途，而應視為仍是耕地之用途。B、按照發(fā)揮區(qū)域性比較優(yōu)勢的要求，按照部有關規(guī)定， 因地制宜，將閑置的建設用地、未利用地或被破壞的土 地，開發(fā)整理成園地、牧草地、養(yǎng)殖水面等，并經項目驗收認定能調整成耕地的，可按新增 耕地統(tǒng)計和管理。 在土地變更調查時按現(xiàn)狀地類調查， 在非農建設占用時除按照法律程序報 批外，仍要實行“占一補一” 。（七）順應市場經濟發(fā)展潮流，努力構筑土地開發(fā)、整理與復墾的經營體制。 隨著我國市場化步伐的不斷加快， 土地流轉經營行為開始活躍起來， 一個以土地經營為 城市發(fā)展支柱的經營理念，引起了各級政府的廣泛關注。在此背景下， 土地開發(fā)、 整理與復墾的經營問題就應運而生，成為不可阻擋的新趨勢。十六大報告指出：要發(fā)展產權、土地、 勞動力和技術市場等， 要在更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。 從江蘇省的情況 看，一些縣市實際已將不少新增土地納入了經營的軌道，而且不少是規(guī)模經營； 個別縣市還成立了土地農場，如東臺市就成立了“金東臺農場” 。要正視這一新趨勢的經營問題，不能 全盤否定。 我們認為，總的方向是要逐步建立土地開發(fā)、整理與復墾的經營機制， 特別是要建立一個好的經營機制。 對中央政府投資的項目