農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地開發(fā)模式與開發(fā)方案的研究

1、農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地開發(fā)模式與開發(fā)方案的研究lTheoryResearchI學理論農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地開發(fā)模式與開發(fā)方案的研究李一川.薛東(廣東南沙港橋股份有限公司,廣州511400)摘要:研究了農(nóng)村經(jīng)濟留用地的開發(fā)模式,提出了”政府主導(dǎo)的租賃模式”.并以中船一期經(jīng)濟留用地的開發(fā)為案例,詳細論述了經(jīng)濟留用地的前期策劃,需求分析,開發(fā)方案,招商引資等.該案例顯示,政府主導(dǎo)的租賃模式如果操作得當,可以很好地配好當?shù)禺a(chǎn)業(yè)項目發(fā)展需要,同時兼顧政府,農(nóng)民,投資者的利益,能取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益.關(guān)鍵詞:經(jīng)濟留用地;開發(fā)模式;開發(fā)方案中圖分類號:F121.22文獻標志碼:A文章編號:1002-2589

2、(2010)l5-004603引言中國有八億多農(nóng)民,農(nóng)民的利益關(guān)乎國計民生與社會穩(wěn)定,農(nóng)民問題是國家的頭等大事.隨著國內(nèi)城市化進程的加快,農(nóng)民賴以生存的土地資源正逐漸被城市基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)項目用地所蠶食.根據(jù)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定(國發(fā)2oo428號)及廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法的規(guī)定:征用農(nóng)用地須為農(nóng)民預(yù)留10%一15%的經(jīng)濟發(fā)展留用地以保障農(nóng)民生產(chǎn)生活需要.經(jīng)濟留用地的開發(fā)關(guān)系著農(nóng)民的切身利益,如何開發(fā)好經(jīng)濟留用地,為農(nóng)民帶來更多的實惠,是需要認真研究的問題.本文以廣州市番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)中船基地一期經(jīng)濟留用地的開發(fā)為實例,就經(jīng)濟留用地的開發(fā)模式與開發(fā)方案進行研究,希望能為

3、經(jīng)濟留用地的合理開發(fā)帶來一些經(jīng)驗與啟示.一,經(jīng)濟留用地開發(fā)模式目前國內(nèi)對經(jīng)濟留用地開發(fā)利用主要有以下幾種模式:第一類是不直接開發(fā)留用地,而是把留用地指標折抵符合規(guī)劃要求但未辦證的村屬企事業(yè)用地,如2006年7YJ5日,杭州市西湖區(qū)古蕩鎮(zhèn)村股份集體經(jīng)濟組織提出要求將其所屬的浙江國力大酒店項目抵折10%留用地指標,以辦理”兩證”,現(xiàn)相關(guān)部門已經(jīng)核準1.該種模式實踐證明可行,但僅適用于村集體經(jīng)濟組織有物業(yè)且未辦證的情況.第二類是留用地貨幣化.”留用地指標貨幣化收購”價格按同類地段商業(yè)用地基準地價乘以年度地價指數(shù)乘以55%確定(年度地價指數(shù)由市國土資源局統(tǒng)計后確定),貨幣化收購資金由各級財政支付.該模

4、式在湛江,鄭州等很多地方都有應(yīng)用,但實際運作中出現(xiàn)很多問題,由于財政資金吃緊,侵占留用地補償款現(xiàn)象時有發(fā)生,致使農(nóng)民上訪,影響社會穩(wěn)定.第三類是對留用地進行開發(fā)建設(shè),根據(jù)開發(fā)建設(shè)的建設(shè)主體,資金來源不同可以分為三種模式,第一種是自建模式,一些經(jīng)濟實力較強的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會選擇自建.自建模式在經(jīng)濟發(fā)達省份比較普遍,但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的開發(fā)能力,水平有限,自建物業(yè)多限于中低檔的廠房,辦公樓,酒店等,無法最大程度的發(fā)揮土地價值;第二種是合作模式,由集體經(jīng)濟組織以土地或土地指標折價入股,與具有開發(fā)經(jīng)驗和實力的合作方共同開發(fā),根據(jù)合作雙方土地價格和建筑成本分得相應(yīng)物業(yè)產(chǎn)權(quán),統(tǒng)一經(jīng)營或分別出租獲益.

5、該模式在廣州地區(qū)多有應(yīng)用,但合作過程中會出現(xiàn)農(nóng)民從管理,經(jīng)營方面干擾正常運營,在利潤分成與合作者產(chǎn)生分歧等諸多問題,由于投資方擔心與農(nóng)村組織合作產(chǎn)生很多問題,對于合作開發(fā)經(jīng)濟留用地一般比較謹慎.第三種是租賃模式,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將經(jīng)濟留用地出租,租期一般是30年至5O年,到期后收回物業(yè).該模式又衍生出二個租賃主體:一種是集體經(jīng)濟組織主動尋求投資者,由投資者開發(fā)經(jīng)濟留用地,并定期交租金.該模式難收稿日期:2010-04-20作者簡介:4-)II(1975一),男,f-,f-州人,總經(jīng)理,博士,從事社會學研究;薛東(1980一),男,安徽阜陽人,投資經(jīng)營部經(jīng)理,碩士,從事工程經(jīng)濟與工程管理研究.J

6、ingJiYanJiUI經(jīng)濟研究l度在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般沒有能力對地塊進行詳細的策劃與規(guī)劃,不能根據(jù)地塊的自然條件對地塊在功能,區(qū)位上進行分割;不能充分利用周邊的產(chǎn)業(yè)布局,實現(xiàn)土地價值最大化,只是零星的引進個別投資者租賃使用,同時投資者對集體經(jīng)濟組織的信用也持懷疑態(tài)度,因此該模式實際操作起來也存在難度.第二種是政府首先牽頭尋找管轄范內(nèi)有實力,有投資開發(fā)經(jīng)驗的大企業(yè),通常是國有企業(yè),讓該企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社簽署經(jīng)濟留用地租賃合同,開發(fā)前幾年租金較優(yōu)惠,以后遞增,租期2O年,租期滿后,原租賃單位有優(yōu)先租賃權(quán).該模式本文稱之為”政府主導(dǎo)的租賃模式”,該模式可規(guī)避上述提及的各模式缺點,充分發(fā)揮

7、土地效益,并可有效保障農(nóng)民利益,在中船基地一期留用地開發(fā)就運用該模式,實踐證明是行之有效的.該模式有以下優(yōu)點:一是實現(xiàn)集體經(jīng)濟留用地價值最大化.具有投資開發(fā)經(jīng)驗的企業(yè)在政府的主導(dǎo)下通過租賃取得留用地開發(fā)權(quán)后,與農(nóng)村經(jīng)濟合作社通過租賃合同明確了土地開發(fā),后續(xù)開發(fā)既不受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的干擾,又較易取得當?shù)卣块T的支持,首先開發(fā)的外部環(huán)境較好.其次,企業(yè)可根據(jù)留用地塊周邊地區(qū)的經(jīng)濟,產(chǎn)業(yè),社會發(fā)展狀況,研究留用地的市場需求,進而確定留用地的功能定位,服務(wù)對象,服務(wù)范圍,再據(jù)此制定開發(fā)建設(shè)方案,分期建設(shè)計劃,確定投資開發(fā)策略及風險規(guī)避措施.通過認真的市場調(diào)研,經(jīng)過科學的論證分析而制定的開發(fā)方案必然

8、切合實際情況,有利于發(fā)揮留用地的價值.二是農(nóng)民利益得到保障.該模式在政府的見證下由農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社與企業(yè)簽署固定租賃合同,企業(yè)定期交納租金,農(nóng)民的利益得到有效保障.三是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展.項目建設(shè),用地先行.根據(jù)國家關(guān)于土地管理的有關(guān)法規(guī),農(nóng)村經(jīng)濟留用地一般與項目捆綁,統(tǒng)一實施用地報批,征地拆遷工作,因此經(jīng)濟留用地的用地手續(xù)一般比較完善.由于是政府主導(dǎo)企業(yè)開發(fā)留用地,政府可審核或修改企業(yè)的留用地開發(fā)方案,兼顧開發(fā)企業(yè)的利益,因此政府可結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況,將急需上馬的項目放到土地手續(xù)完備的留用地中,加快項目建設(shè),發(fā)揮項目的基礎(chǔ)性帶動作用,促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展.因此該模式應(yīng)用于經(jīng)濟留用地開發(fā)中,

9、可實現(xiàn)政府,企業(yè),農(nóng)民的”三贏”.下面以中船基地一期留用地的開發(fā)為例,詳細閘述該模式.二,中船基地一期經(jīng)濟留用地開發(fā)實例(一)中船基地一期經(jīng)濟留用地基本情況廣州市番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)位于珠三角的中心,番禺區(qū)的西南部,是南番禺的商貿(mào)中心,總面積90平方公里,總?cè)丝诩sl3萬.該鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越,處于廣州,澳門,香港三地的三角形中心,廣州至珠海東線,北京至珠海的高速公路等其他高速公路網(wǎng)在大崗經(jīng)過,從大崗出發(fā)到廣州,澳門,香港三地車程都在1小時左右,還可以在6O分鐘內(nèi)到達珠江三角洲內(nèi)任一經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域.同時大崗境內(nèi)河網(wǎng)交錯,與中山,順德分隔的洪奇瀝水道是珠江八大出海口之一,可通行3000噸級的船只,水陸交通都十分

10、便利.2008年5月,中船集團將其船舶配套產(chǎn)業(yè)基地確定落戶于此,雙方將依托南沙龍穴造船基地,在番禺區(qū)新聯(lián)集聚工業(yè)區(qū)新建一個集船用低速,中速柴油機和船用輔機以及船舶中間產(chǎn)品制造為一體的船舶配套產(chǎn)品生產(chǎn)基地,將廣州建設(shè)成為全國最大的船用柴油機制造基地.中船配套產(chǎn)業(yè)基地用地規(guī)模將達到485公頃,項目總投資預(yù)計約270億元.中船基地一期用地3000多畝,按比例為農(nóng)民預(yù)留的經(jīng)濟發(fā)展用地504畝.經(jīng)濟發(fā)展用地緊鄰中船基地,岸線南臨洪奇瀝水道,與中山市隔水相望,上游距板沙尾7km,下游距洪奇瀝大橋約8km,水路交通便利.(二)中船一期經(jīng)濟留用地開發(fā)模式由番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)政府牽頭,協(xié)調(diào)區(qū)屬國有投資企業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟合

11、作社簽署經(jīng)濟留用地租賃合同,租期20年,合同期滿后,自動延長11年.開發(fā)建設(shè)的所有申報審批均以農(nóng)村經(jīng)濟合作社的名義實施,經(jīng)濟合作社需協(xié)助投資者辦理道路,水,電,通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)手續(xù).投資者有權(quán)按照規(guī)劃局批準的方案進行建設(shè),經(jīng)濟合作社需無條件提供所有協(xié)助,經(jīng)濟合作社不得將經(jīng)濟發(fā)展用地及地上建筑物的部分或全部設(shè)定任何抵押,同時經(jīng)濟合作社確保村民不以任何理由干預(yù),妨礙投資者的經(jīng)營活動.該合同明確了投資者與農(nóng)村經(jīng)濟合作社的責,權(quán),利,投資者可全力投入到留用地的開發(fā)建設(shè)中.(三)經(jīng)濟留用地開發(fā)建設(shè)的市場需求分析廣州市依托中船低速柴油機項目,近期在臨近項目區(qū)域1050.99公頃規(guī)劃為中船生產(chǎn)基地,

12、遠期在大崗鎮(zhèn)規(guī)劃50平方公里,重點發(fā)展大型裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū).經(jīng)濟留用地的需求分析,著重研究中船生產(chǎn)基地內(nèi)近期布局的項目建設(shè)及運營期間產(chǎn)生的生產(chǎn),生活需求,以為各項目做好生產(chǎn),生活的配套,也相應(yīng)加大經(jīng)濟留用地的開發(fā)價值.中船生產(chǎn)基地及配套產(chǎn)業(yè)目前包括以下七個項目:廣州中船船用柴油機有限公司,規(guī)劃生產(chǎn)年產(chǎn)船用低速柴油機1000萬馬力;廣州中船船舶鋼構(gòu)有限公司,生產(chǎn)大型艙口蓋,船舶分段等核心配套產(chǎn)品;廣州電氣裝備集團投資建設(shè)的廣柴柴油機生產(chǎn)項目,主要生產(chǎn)中速柴油機,曲軸加工,數(shù)控機床;廣州數(shù)控設(shè)備有限公司建設(shè)的”廣州數(shù)控工業(yè)機器人等新產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化項目,主要生產(chǎn)工業(yè)機器人,注塑機,大功率電機等產(chǎn)品;廣東電力

13、設(shè)備廠新廠項目,主要生產(chǎn)大型電力變壓器;中船基地配套公共物流碼頭項目,主要滿足中船生產(chǎn)基地及廣州大型裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)企47fTheoryResearchII學理論I48業(yè)原材料和產(chǎn)成品的運輸需求.經(jīng)過對各項目及配套廠家建設(shè),營運期對生產(chǎn),生活的需求進行調(diào)研,得到中船基地區(qū)域內(nèi)用地需求如下表:年度20102011201220132014201520162017辜惹囊s.t.ss.s,ss,40.s.s.s辜%.ooozzs,zs例流參45009ooo18ooo2700036000中心需求竺量7500195oo3150045o00600o0用地需求從上表中看出,區(qū)域內(nèi)生活服務(wù)中心需求面積所占比重較大

14、,生產(chǎn)配套中心,物流服務(wù)中心需求以及配套廠家用地的面積需求相對較小,且需求量大抵相同.因此,從市場需求分析來看,經(jīng)濟留用的開發(fā)建設(shè)在保證中船基地區(qū)域內(nèi)各項配套需求的同時,應(yīng)以滿足生活服務(wù)需求為重點.(四)經(jīng)濟留用地開發(fā)方案經(jīng)濟留用地面積約為504畝,由三個地塊構(gòu)成,如圖1所示.通過分析中船基地區(qū)域內(nèi)的用地需求,按照適度超前,穩(wěn)健開發(fā),控制投資風險的原則,確定經(jīng)濟留用地功能分區(qū),如圖2所示.生活服務(wù)功能:為中船配套基地各企業(yè)及其他企業(yè)提供員工居住,餐飲娛樂,商店購物,招待所,醫(yī)療,網(wǎng)絡(luò)通信,電信,郵政等多種服務(wù)功能.生產(chǎn)配套功能:為中船配套基地各企業(yè)配套及其他企業(yè)提供生產(chǎn)廠房及相關(guān)服務(wù).物流服務(wù)

15、功能:為中船配套基地各企業(yè)及其他企業(yè)提供倉庫,倉儲服務(wù),第三方物流,公路水路貨運等多種功能.路橋養(yǎng)護工程技術(shù)研發(fā)中心是投資者引入的項目.圖1留用地地塊構(gòu)成圖圖2留用地功能分區(qū)圖(五)招商引資投資者結(jié)合周邊產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)計劃,制訂出經(jīng)濟留用地的開發(fā)時序及近期建設(shè)計劃,測算出開發(fā)成本.根據(jù)開發(fā)成本加上每年需向農(nóng)村經(jīng)濟合作社繳納的租金,按照設(shè)定的基準收益率,計算出每年每畝地的租賃價格.投資者以此租賃價格為標準,制定招商引資方案,積極與中船基地的配套廠家聯(lián)系,吸引各配套廠家在留用地上投資建廠或項目合作,同時投資者自主開發(fā)建設(shè)生活服務(wù)中心,為中船基地及配套廠家提供生活配套服務(wù).經(jīng)多方接洽,經(jīng)濟留用地所有土地均得到有效地開發(fā)利用.政府,農(nóng)民,投資者實現(xiàn)了”共贏”,同時還為整個生產(chǎn)基地提供了良好的生產(chǎn),生活配套,促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展.小結(jié)目前對農(nóng)村經(jīng)濟留用地的開發(fā)利用方式,國家,地方均沒有作出明確的規(guī)定,導(dǎo)致各地的做法各異,本文