我國行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性研究-法學(xué)學(xué)士

1、中文摘要行政復(fù)議作為一部介于行政職能部門與行政相對人之間的法律，調(diào)整的是日益膨脹的行政權(quán)與行政相對人合法權(quán)益是否受到行政權(quán)侵害之間的法律關(guān)系?？梢姡坏┖戏?quán)益受到違法不當(dāng)?shù)男姓袨榈那趾?，行政相對人可以通過行政復(fù)議作出維護。但是，在目前的行政復(fù)議制度中，行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性不足已成為了行政復(fù)議制度中一大不可忽視的問題。在現(xiàn)實中，行政復(fù)議機關(guān)不但難以在中立、客觀、公正的立場上維護相對人的權(quán)益，也使行政復(fù)議結(jié)果的權(quán)威性蒙上了一層被質(zhì)疑的陰影。本文希望通過對行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性的不足及其缺陷進行分析，提出加強其相對獨立性的必要性，并在借鑒國外行政復(fù)議機關(guān)獨立法律地位的基礎(chǔ)上提出加強我國行政復(fù)議

2、機關(guān)相對獨立性的構(gòu)想。關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；行政復(fù)議機關(guān)；相對獨立性；不足；加強AbstractOpens with the administrative reconsideration law, administrative reconsideration mentioned in order to prevent and correct illegal or inappropriate specific administrative ACTS, protect citizens, legal persons and other organizations, safeguard the lawf

3、ul rights and interests of the administrative organs shall exercise supervision and authority. Can see, administrative reconsideration most outstanding is its relief function. But, with the development of modern laws and regulations with the rule of law, the administrative practice needs the relativ

4、e independence of administrative reconsideration organ insufficient, administrative reconsideration results vulnerable to the effects of attachment to the administrative organ, laws and regulations in the administrative reconsideration organ relative independence aspects of the existing gaps with de

5、fects such as insufficient, has obvious behind even hindered the development of judicial practice. Therefore, it is necessary to our administrative reconsideration organ makes an investigation and analysis of independence, put forward the construction perfect independent administrative reconsiderati

6、on organ system, put forward legislation to fill the blank of legal means to compensate for its defect. Key words: Administrative reconsideration；The administrative reconsideration organ；Relative independence；Insufficient; perfect 我國行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性研究行政復(fù)議機關(guān)的相對獨立性，具體指的是行政復(fù)議機關(guān)在進行行政復(fù)議程序是獨立的法律地位。然而，隨著我國行政復(fù)議制

7、度的不斷發(fā)展，行政復(fù)議機關(guān)在獨立性方面的不足和缺陷日漸浮現(xiàn)。對于行政機關(guān)來講，行政權(quán)與行政相對人的矛盾已經(jīng)難以通過行政復(fù)議進行調(diào)整。對于行政相對人來講，行政復(fù)議作為一種行政機關(guān)自導(dǎo)自演的救濟制度，往往難以保障相對人的合法權(quán)益而遭到相對人的棄用。在這種背景下，行政復(fù)議制度不但失去了其公正性和普及性的優(yōu)勢，更有點妨礙司法實踐腳步的味道。因此，目前在我國，有不少學(xué)者對于相對獨立性不足的現(xiàn)狀進行了探討和研究，對于加強獨立性的措施也有一番意見和建議。筆者希望通過對行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性不足的闡述與分析，提出加強行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性的建議。一、我國行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性不足的缺陷與引發(fā)的問題行政復(fù)議法的

8、母的是為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。可以看出，行政復(fù)議最突出的就是其救濟功能。但是，我國行政復(fù)議機關(guān)在實際的行政行為中顯現(xiàn)出了諸多缺陷，導(dǎo)致我國行政復(fù)議機關(guān)的現(xiàn)狀與我國行政法律法規(guī)發(fā)展不相適應(yīng)局面的形成。因此，筆者希望通過對我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進行分析與探究，從而挖掘出我國現(xiàn)有行政復(fù)議機關(guān)存在的不足之處。（一）我國行政復(fù)議機構(gòu)相對獨立性不足的缺陷 按照我國行政復(fù)議法的規(guī)定，我國的行政復(fù)議機構(gòu)是各級行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)。法制工作機構(gòu)不同于行政機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，也比較其他業(yè)務(wù)機構(gòu)相對獨立，從而在復(fù)議審查

9、過程中體現(xiàn)法律的公正性。但是從行政組織結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)行的行政復(fù)議機關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)并無太大區(qū)別，行政復(fù)議機構(gòu)并不具有獨立的法律地位而是依附于所在行政機關(guān)，因而在承辦復(fù)議事項時往往會因為行政復(fù)議機構(gòu)相對獨立性的不足從而無法保證在復(fù)議審查中的公正、中立的立場。1、行政復(fù)議機構(gòu)不具有獨立的法律地位按照行政復(fù)議法第3條規(guī)定“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機關(guān)是行政復(fù)議機關(guān)。行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項?！庇纱藯l文知道，行政復(fù)議機關(guān)是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關(guān)。是作為維護行政活動公正性和合法性的一道防線，在本質(zhì)上，行政復(fù)議是一項具有救濟

10、性質(zhì)的法律行為，行政復(fù)議機關(guān)是一個提供救濟方式，維護行政活動公正的部門。但是在現(xiàn)實生活中，行政復(fù)議機構(gòu)作為行政機關(guān)的一個法制工作機構(gòu)，是并不具有獨立的法律地位的，在組織結(jié)構(gòu)上看，是依附于行政機關(guān)下的其中一個機構(gòu)。2、行政復(fù)議結(jié)果受到行政機關(guān)的影響 當(dāng)前，“上級復(fù)議”的方式在行政復(fù)議審查過程中被廣泛使用，雖然作出和受理行政復(fù)議分別是不同的行政機關(guān)，但仍在存在著不少千絲萬縷的關(guān)系，對復(fù)議的結(jié)果造成各種因素的影響。在現(xiàn)實中，作出原來行政行為的行政機關(guān)與上級的行政復(fù)議機關(guān)存在上下領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因而在兩種情況下，行政復(fù)議結(jié)果會受到該行政機關(guān)的影響。第一種是由于地方利益、部門利益以及上下級官員人際關(guān)系等各項

11、復(fù)雜因素的影響，行政機關(guān)出現(xiàn)“官官相衛(wèi)”的情況，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為不處理，不作為。而另一種情況就是行政機關(guān)具體的行政行為在很多情況下都是在貫徹上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)指示的方針政策，所要復(fù)議的具體事項實質(zhì)是由上級行政機關(guān)決定只是由下級機關(guān)的名義來執(zhí)行的，因此就出現(xiàn)了“自己審理自己”的情形。以上兩種情況都會令人對行政復(fù)議結(jié)果的公正性產(chǎn)生極大的質(zhì)疑。3、現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性進行闡述 在我國目前現(xiàn)行的法律法規(guī)當(dāng)中，行政復(fù)議條例對復(fù)議機關(guān)和復(fù)議機構(gòu)都作出了明確的立法解釋，并列專章規(guī)定復(fù)議機構(gòu)及其職責(zé)。但是，就行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性這一項來看，在現(xiàn)行的行政復(fù)議條例和行政復(fù)議法都對此沒有作出任

12、何的規(guī)定。相比之下，在國外的行政復(fù)議制度中，相對獨立性是作為復(fù)議制度的普遍規(guī)定而列入法律法規(guī)當(dāng)中的，這種相對獨立性是為了增加行政復(fù)議的公正性和維護行政復(fù)議救濟功能的。4、行政復(fù)議機關(guān)工作人員存在的問題行政復(fù)議機關(guān)中復(fù)議人員作為行政復(fù)議審查的執(zhí)行者，對于行政復(fù)議制度的落實有關(guān)鍵的作用。但是，我國現(xiàn)實中的行政復(fù)議人員的配置難以保障行政復(fù)議的需要，行政復(fù)議隊伍的建設(shè)跟不上社會發(fā)展的速度。首先，是復(fù)議機關(guān)中工作人員的不足，難以應(yīng)付復(fù)議工作的需要。在現(xiàn)實中，很多省市的行政復(fù)議機關(guān)只配備了一兩名行政復(fù)議人員，顯然難以同時辦理眾多的復(fù)議案件，使得復(fù)議工作的進展緩慢。某些縣鎮(zhèn)的行政復(fù)議人員還是同時任職其他行政

13、部門，在辦理行政復(fù)議案件時會出現(xiàn)“自己當(dāng)自己的法官”的情況。其次，行政復(fù)議機關(guān)既然隸屬于行政機關(guān)，行政復(fù)議機關(guān)的工作人員自然是行政機關(guān)的工作人員，所享受的薪酬跟待遇都是與行政機關(guān)相一致的。因此復(fù)議機關(guān)工作人員在辦理復(fù)議案件時，往往會難以站在中立及公正的立場進行審查。（二）行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性不足所造成的后果歷史告訴我們，一個不完善的制度必然會引起一系列不良的社會后果。對于行政復(fù)議制度來說也并不例外，在行政機關(guān)組織結(jié)構(gòu)和處理具體行政復(fù)議事項上存在相對獨立性不足的問題，對我國整個行政復(fù)議制度的公正性、流暢性和普及性造成了諸多不良的影響。1行政復(fù)議公正性受到質(zhì)疑糾紛解決的公正性與糾紛解決機構(gòu)的自身

14、的獨立性和權(quán)威性是戚戚相關(guān)的。在我國現(xiàn)實生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部的專門從事法制工作的機構(gòu)來辦理行政復(fù)議案件，但這一機構(gòu)充其量也不過是一個隸屬于行政機關(guān)的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而且往往在上下級行政機關(guān)之中會存在著很多千絲萬縷的利益關(guān)系。在這樣的背景下，作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)辦理行政復(fù)議案件，而且最終由行政復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定的這種方式，其公正性受到了廣大群眾的質(zhì)疑。2行政復(fù)議救濟功能的式微從數(shù)據(jù)上得知，全國行政復(fù)議機關(guān)作出維持原決定的比例一直穩(wěn)居50%以上，使得行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑。由此造成的結(jié)果是行政訴訟案件的增多以及信訪制度得到推崇。民眾寧愿選擇耗時長、手續(xù)繁瑣、花費較大的行政訴訟這一救濟方式，甚至選擇

15、信訪制度等方式進行救濟，而偏偏不愿意選擇既經(jīng)濟又便利，既徹底又快捷的糾紛解決方式行政復(fù)議。這樣的結(jié)果往往是因為行政復(fù)議結(jié)果的公正性受到廣泛質(zhì)疑所造成的。二、加強我國行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性的必要性通過上文得知，我國目前行政復(fù)議機關(guān)最大的不足就在于缺乏相對獨立性。由于相對獨立性的不足，使行政復(fù)議制度的發(fā)展緩慢，作用也大打折扣。不但起不到維護人民合法權(quán)益的作用，更阻礙了法制實踐的前進步伐。由此可見，加強相對獨立性，成為了法制建設(shè)必然的發(fā)展趨勢。（一）有利于維護行政復(fù)議的公正性國外的行政復(fù)議制度一直推崇行政復(fù)議人員與作出原行政行為的行政機關(guān)相分離，如果行政復(fù)議人員與行政機關(guān)有著密切的關(guān)系，那么復(fù)議人員

16、在辦理復(fù)議案件中就可能失去客觀性。在國內(nèi)，行政復(fù)議機關(guān)與作出原行政行為的行政機關(guān)已經(jīng)存在著千絲萬縷的關(guān)系，再讓一個隸屬于行政復(fù)議機關(guān)的內(nèi)設(shè)復(fù)議機構(gòu)去審查復(fù)議案件，且最終由行政復(fù)議機關(guān)作出決定。這種解決過程是不能體現(xiàn)起碼的公正的。因此，將行政復(fù)議機關(guān)與行政機關(guān)相分離，復(fù)議人員與行政機關(guān)相分離，有利于維護行政復(fù)議的公正性，使復(fù)議案件辦理的公正性得到基本的保障（二）有利于提高行政復(fù)議的辦案效率一直以來，行政復(fù)議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)存在著上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。通過借鑒以上三個地區(qū)的行政復(fù)議機關(guān)建構(gòu)制度，將行政復(fù)議機關(guān)按照各種分類獨立于行政機關(guān)以外，作為單獨處理行政復(fù)議審查程序及作出復(fù)議決定的機

17、構(gòu)，并對作出具體行政行為的機構(gòu)擁有一定程度的處分權(quán)，消除行政機關(guān)因各種因素對行政復(fù)議結(jié)果造成的影響。從而加快行政復(fù)議案件的辦案速度，減低行政相對人對此付出的時間，凸顯出行政復(fù)議便宜省時的優(yōu)點。（三）有利于推廣行政復(fù)議制度的應(yīng)用與國內(nèi)的行政復(fù)議制度相比較，國外的行政復(fù)議案件的分類更傾向于按照領(lǐng)域、方向等類別進行劃分，提高行政復(fù)議的辦案效率，而并不是一味地將凡與行政機關(guān)產(chǎn)生糾紛的的案件都歸類到行政復(fù)議機關(guān)的管轄范圍內(nèi)。這樣的方式有助于行政相對人在尋求救濟時可以選擇相應(yīng)的部門，能更有效地解決其復(fù)議請求，使復(fù)議制度在各行各業(yè)得到普及；也有助于復(fù)議機關(guān)將各項復(fù)議案件按照不同的類別劃分進行審查處理，提升復(fù)

18、議結(jié)果的準確性。三、國外行政復(fù)議機關(guān)獨立的法律地位以及對我國的借鑒 作為行政救濟主要制度之一的行政復(fù)議制度，為世界各國和各個地區(qū)所普遍使用。因此，在研究和探討我國行政復(fù)議機關(guān)獨立性研究時就需要考察國外相應(yīng)的制度并加以分析， 胡建淼中外行政復(fù)議制度比較研究1994(2)提出國外行政復(fù)議機關(guān)獨立性研究對我國行政復(fù)議機關(guān)獨立性理論的借鑒意義。（一）國外行政復(fù)議機關(guān)獨立法律地位的研究行政復(fù)議制度是近代資產(chǎn)階級民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。行政復(fù)議，“由于其提供的行政裁決的辦法比法院提供的更為廉價、方便、迅速”，而日益受到社會實踐的青睞。在這種歷史背景下，各國的行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)運而生。針對我國行政復(fù)議機關(guān)缺乏獨立性

19、的問題，筆者決定以國外行政復(fù)議機關(guān)為主要方向，對國外行政復(fù)議機關(guān)的獨立性作出分析與研究。1英國的行政復(fù)議機關(guān)在英國的行政救濟中，行政裁判所 應(yīng)松年主編行政復(fù)議法講話J中國方正出版社，1999.17是指在普通法院以外，通過法律規(guī)定，另設(shè)立特別裁判機構(gòu)，用以解決行政爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯(lián)系的爭端，受法律法規(guī)的調(diào)整。行政裁判所都是根據(jù)議會制定的法律設(shè)立的，它由精通法律和具有行政經(jīng)驗的人士組成，裁決案件使用具有司法性質(zhì)的行政裁判程序。這些裁判所并不屬于普通的司法系統(tǒng)，在審查上保持獨立性。雖然由于各部門裁決案件的特殊性造成程序規(guī)則不一致，但是通常的行政復(fù)議程序都是根據(jù)事實和法律作出裁

20、決，不收其他機關(guān)的干涉 王名揚英國行政法J中國政法大學(xué)1987136。行政裁判所不但在審查上保持其獨立性，得到廣大群眾的認可，而且在監(jiān)督上也設(shè)立了相應(yīng)的機關(guān)-行政裁判所委員會，從而保持其公正性。該委員會是由非法律專家組成，都是各方面富有經(jīng)驗的人才，除了主席外，其他成員并沒有酬勞。委員會只是一個監(jiān)督和咨詢機構(gòu)，本身并沒有執(zhí)行權(quán)力，也不是小型裁判所，它只對行政裁判進行一般性的監(jiān)督。 2美國的行政復(fù)議機關(guān)美國是一個行政復(fù)議即裁判制度比較完備的國家。 袁曙宏行政復(fù)議概論J安徽人民199025-27在美國，絕大多數(shù)行政爭議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決的，少數(shù)案件才通過司法審查制度解決。因此，行政復(fù)議即行政裁決是

21、美國行政法上的一項重要權(quán)利救濟制度。美國的行政裁決是指行政機構(gòu)根據(jù)行政程序法規(guī)定的審判式聽證程序?qū)μ囟ㄕx或特定事項作出裁決的活動 國家行政學(xué)院法學(xué)部美國州行政程序法考察報告。其具有下述特征：(1)行政裁決的主體是相應(yīng)主管行政機構(gòu)；（2）行政裁決的客體是涉及相對人的權(quán)力的事項和爭議；（3）行政裁決的申請人是其權(quán)益已受到行政行為影響或可能受到影響的相對人；（4）行政裁決的程序是審判式的聽證程序；（5）行政裁決的合法性和公正性要接受司法審查的檢驗和保證。美國自從出現(xiàn)了英式的行政裁判所，稱為獨立管制機構(gòu)。在美國目前約有50多個這種機構(gòu)，它們在組織上多實行委員會制，享有相對于總統(tǒng)的獨立性。它們根據(jù)國會

22、的法律而設(shè)，委員和主席由總統(tǒng)提名，參議員同意后任命。但非經(jīng)法定程序和依法定理由，總統(tǒng)不得隨意免職。它們的活動雖然受到普通法院的司法復(fù)審，但不受總統(tǒng)的控制，不向總統(tǒng)負責(zé)。3香港地區(qū)的行政復(fù)議機關(guān)在香港，與大陸行政復(fù)議制度具有可比性的制度是行政上訴和行政申訴。 林莉紅香港的行政救濟制度J中外法學(xué)1997(5)（1）行政上訴是指在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門機構(gòu)，受理市民對某些行政決定不服提出的上訴案件并作出處理的活動。80年代以前一般稱為審裁處，80年代后一般稱之為上訴委員會。（2）行政申訴是指當(dāng)香港市民認為政府部門的行政行為違法或不當(dāng)時，依法向政府部門提出請求，由政府部門來解決行政糾紛活動。第一，向作出

23、決定的行政機關(guān)提出申訴。這種申訴方式使行政機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，難以對他進行有效的控制。第二，向行政長官和行政會議提出申訴。行政長官會同行政會議可委托由一個或不少于兩名行政會議議員組成委員會，以非公開的形式進行聆訊。第三，向行政申訴專員公署提出的申訴。為了加強和完善香港的行政申訴制度，專門設(shè)立了行政事務(wù)申訴專員公署。該公署是一個獨立于政府的法定組織，申訴專員由行政長官任命，直接對行政長官負責(zé)。無論是英美法系還是大陸法系，縱觀國外行政復(fù)議機關(guān)的發(fā)展過程，總體呈現(xiàn)出以下發(fā)展特點：（1）行政復(fù)議制度是社會發(fā)展的必然要求，各國根據(jù)各國國情的需要普遍建立了適合各國的行政復(fù)議制度；（2）各國在賦予行政

24、機關(guān)以行政復(fù)議權(quán)的同時，普遍建立了相應(yīng)的監(jiān)督制度，以防止行政復(fù)議權(quán)的濫用侵犯公民的合法權(quán)利；（3）行政復(fù)議裁決權(quán)的本性質(zhì)是要求具有相應(yīng)的公正性，為了公正地進行行政復(fù)議，各國都注意增強行政復(fù)議機構(gòu)的相對獨立性，尤其是英美法系國家；（4）司法公正性。由此可見，行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性的加強是法治建設(shè)的重要一步。（二）國外行政復(fù)議機關(guān)獨立法律地位對我國的借鑒1、行政復(fù)議機關(guān)及其復(fù)議人員具有獨立的法律地位 在國外，行政復(fù)議機關(guān)及其復(fù)議人員都具有獨立的法律地位，有效地保證行政裁決的公正。國外的行政復(fù)議機關(guān)例如英國的裁判所，是依據(jù)議會通過的法律設(shè)立的，裁判所相對于獨立于行政機關(guān)，裁判所的大多數(shù)官員和政府官員

25、沒有直接的聯(lián)系。裁判所可以超脫于政治影響之外，只根據(jù)事實和法律裁決案件，不受行政機關(guān)及其官員的任意干預(yù)，而且干預(yù)的可能性也比較小。與我國的行政復(fù)議機關(guān)相比較，行政復(fù)議機關(guān)沒有獨立于行政機關(guān)之外，行政復(fù)議機關(guān)的工作人員也相當(dāng)于行政機關(guān)的工作人員，造成行政復(fù)議的結(jié)果容易受到非法律因素的影響。2、復(fù)議人員均為受過專門培訓(xùn)的專業(yè)化人士 國外復(fù)議機關(guān)的工作人員大多都是經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的復(fù)議人員，其中的人多數(shù)都是當(dāng)?shù)氐姆山缛耸浚扔蟹芍R，又有行政管理經(jīng)驗，代表著各方面的利益，或者是各方面的專家，他們的知識和經(jīng)驗的高度專業(yè)化是客觀正確并且高效的處理行政案件的基礎(chǔ)，可以說，行政復(fù)議機關(guān)高度的專業(yè)性是行政復(fù)議

26、機關(guān)相對于法院的最大的優(yōu)勢，在某些情況下，行政復(fù)議機關(guān)可能成為處理某些專業(yè)技術(shù)案件的唯一方式。在國內(nèi)，行政復(fù)議機關(guān)中的復(fù)議人員相當(dāng)于行政機關(guān)的工作人員，大多都沒有進行專業(yè)化的培訓(xùn)，沒辦法處理一些專門程度較高的案件。3、行政復(fù)議機關(guān)有不同的分類和不同的管轄范圍 如上文所述，國外的行政復(fù)議機關(guān)會根據(jù)專業(yè)領(lǐng)域的不同而進行分類，而每一種分類的行政復(fù)議機關(guān)的管轄范圍都只限定與之類型相對應(yīng)的特定的行政領(lǐng)域。這樣，既可以保證行政案件能得到特定的專業(yè)人士的處理的同時，又可以為不同類型的行政復(fù)議機關(guān)積累處理特定類型行政案件的經(jīng)驗，可以說是實現(xiàn)行政復(fù)議機關(guān)專業(yè)化處理案件的關(guān)鍵。相比較之下，我國的行政復(fù)議機關(guān)并沒有

27、進行不同領(lǐng)域的分類，而是根據(jù)作出原行政行為的機關(guān)的上一級行政機關(guān)作為行政復(fù)議的機關(guān)，只要是該下級行政機關(guān)作出的違法不當(dāng)?shù)男姓袨?，上一級行政?fù)議機關(guān)都有管轄權(quán)。四、對加強我國行政復(fù)議機關(guān)相對獨立性的構(gòu)想 行政復(fù)議是近代民主政治的產(chǎn)物，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)得到了普遍的發(fā)展和應(yīng)用。行政復(fù)議制度，作為一種行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯機制和對行政相對人的救濟保護機制，從開始登陸中國的舞臺到現(xiàn)在，發(fā)揮著越來越重要的角色。并且隨著行政權(quán)力對經(jīng)濟和生活的介入日益加深，他對社會主體的影響日益擴大。 魏繼華談行政復(fù)議法的重大發(fā)展與突破河南社會科學(xué)2000(6)35但是，行政復(fù)議制度在我國的實踐情況實在令人堪憂，人民群眾對

28、行政復(fù)議的認同感也日益下降。行政復(fù)議案件的總數(shù)往往比行政訴訟案件的數(shù)量還是少，這樣就說明行政復(fù)議制度作為一個年輕的制度，它跟國外成熟的制度相比，還存在著很多的不足，因此，筆者提出了幾點加強行政復(fù)議制度獨立性的構(gòu)想：（一）設(shè)置獨立復(fù)議機關(guān)和復(fù)議人員我國行政復(fù)議行政性的傾向最大的弊端是行政復(fù)議活動缺乏公正性，行政復(fù)議機構(gòu)隸屬于行政機關(guān)，難以對行政機關(guān)實行有效的內(nèi)部監(jiān)督。在各級政府配套成立行政復(fù)議委員會，保證其獨立性、公正性能夠達到最終裁決的目的。另外，建立職業(yè)化、專業(yè)化、獨立化的行政復(fù)議人員對實現(xiàn)行政復(fù)議的公正性也尤為重要。行政復(fù)議人員由于職位的特殊性必須具備專門化的知識，知識的專門化會成為又一道

29、阻礙不正當(dāng)?shù)母缮娴镍櫆稀Ｆ浯?，對于重大?fù)雜和專業(yè)化程度較高的復(fù)議案件，成立“專家陪審”制度，據(jù)了解，目前實際上已經(jīng)有個別的行政復(fù)議機關(guān)聘請非本機關(guān)的的專家作為復(fù)議顧問，以保證復(fù)議結(jié)果的權(quán)威性和公正性。1設(shè)置行政復(fù)議委員會對于如何設(shè)置行政復(fù)議委員會，學(xué)者們的意見并不統(tǒng)一。有學(xué)者認為，行政復(fù)議委員會必須符合三個條件：有獨立于行政機關(guān)之外的常設(shè)工作機構(gòu)；有一支精通法律且熟悉行政工作的穩(wěn)定的專業(yè)化的隊伍；審查的程序規(guī)范化。撤銷各行政機關(guān)辦理行政復(fù)議的職權(quán)，按照省以下的垂直管理模式，從中央到地方設(shè)立專門的行政復(fù)議委員會，獨立運作。中央行政復(fù)議委員會為管理機關(guān)，僅對權(quán)力機關(guān)負責(zé)。為了保證行政復(fù)議委員會的獨

30、立性、中立性和專業(yè)性，我國行政復(fù)議委員會應(yīng)在縣級以上各級人民政府中統(tǒng)一設(shè)置，賦予其獨立法律主體地位，由其以自己的名義受理、審查、和裁判行政復(fù)議案件。該行政復(fù)議委員會并不隸屬于同等級的人民政府，而是一個辦理行政復(fù)議案件的專門機關(guān)，作出的復(fù)議結(jié)果對行政機關(guān)具有一定的行政約束力并對行政機關(guān)具有一定的處分權(quán)。為了提高辦案效率和裁決質(zhì)量，每個委員會內(nèi)部按照不同的類別分工給不同的部門。在某一行政復(fù)議委員會管轄的范圍內(nèi)設(shè)立若干個派出機構(gòu)，作為委員會派駐到各地的機構(gòu)，以委員會的名義受理行政復(fù)議案件。2設(shè)置專門化、獨立化行政復(fù)議人員對于設(shè)置專門化的行政復(fù)議人員，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)從培訓(xùn)機制上、組織結(jié)構(gòu)進行相應(yīng)的調(diào)整。

31、根據(jù)上述行政復(fù)議機關(guān)的設(shè)置模式，行政復(fù)議機關(guān)人員應(yīng)當(dāng)采用垂直管理體制，即由上級復(fù)議機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任命，杜絕行政復(fù)議機關(guān)工作人員兼任行政機關(guān)人員或者行政復(fù)議機關(guān)工作人員相當(dāng)于該行政機關(guān)工作人員的情況，將行政復(fù)議人員獨立化。復(fù)議機關(guān)人員的使用、調(diào)配、交流由上級復(fù)議機關(guān)統(tǒng)一管理，以避免受到以往模式中行政機關(guān)的各種干涉；各級復(fù)議機關(guān)工作人員均不得兼任政府管轄下的其他受薪職位，其待遇和受薪均由復(fù)議機關(guān)系統(tǒng)統(tǒng)籌。而且，為了保證復(fù)議機關(guān)的靈活性和專業(yè)性，復(fù)議機關(guān)在處理比較復(fù)雜的案件時，可以吸納具有相關(guān)專業(yè)知識的人員進行合議。對于不同類別不同部門的復(fù)議案件，交由不同專業(yè)領(lǐng)域的復(fù)議人員進行復(fù)議審查，有利于行政復(fù)議的裁

32、決質(zhì)量和保證裁決的公正。（二）改變行政復(fù)議審查程序 程序是保證合法正確地作出復(fù)議決定的先決條件。行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在堅持合法、準確、及時、便民原則的基礎(chǔ)上，增加公開性、靈活性和獨立性，增加必要的程序規(guī)定，做到既保證行政效率，有維持其公正性。第一、規(guī)范和完善行政復(fù)議案件的申請、立案、受理、審查、決定、執(zhí)行的各環(huán)節(jié)的規(guī)定并細化。第二、改變以往“上級復(fù)議”的復(fù)議程序，加強行政復(fù)議機關(guān)對原行政機關(guān)的具體行政行為審查的監(jiān)督性，杜絕復(fù)議結(jié)果受到原行政機關(guān)的各種干預(yù)。在以往的行政復(fù)議審查程序中，作為作出原行政行為的上級機關(guān)行政復(fù)議機關(guān)，對于下級所作出的行政行為進行復(fù)議。這種審查程序雖然在表面上行政復(fù)議機關(guān)是依據(jù)中立、客觀的立場進行復(fù)議審查，但在實際生活中就難免受到其他因素的影響。因此，在