京市房屋地下空間管理與利用

1、億牌地板陳家湖地板烽火地板北京市房屋地下空間管理與利用李紅玉中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所摘要：北京市地下空間對(duì)北京市功能的充分發(fā)揮具有重要的支撐作用，同時(shí)也有地上空間無法替代的比較優(yōu)勢(shì)。隨著北京市的快速發(fā)展，地下空間的利用強(qiáng)度日益提高，聚集的風(fēng)險(xiǎn)隱患也日益凸顯。因此要通過管理創(chuàng)新提高利用效率、規(guī)避利用風(fēng)險(xiǎn)、消除安全隱患，全面提升北京市地下空間的開發(fā)利用水平。關(guān)鍵詞：地下空間 北京市 管理創(chuàng)新中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：隨著北京市經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模的快速擴(kuò)張，北京市的空間資源高度稀缺，地下空間在節(jié)省土地資源、改善交通環(huán)境狀況、防災(zāi)抗震等方面

2、承擔(dān)著重要的功能，其意義正在有由原來單一解決用地緊張?zhí)岣叩教嵘鞘衅焚|(zhì)和綜合實(shí)力的高度。但目前北京市的房屋地下空間利用強(qiáng)度高，利用方式多樣，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動(dòng)性和不確定性強(qiáng)，涉及的管理部門多，管理難度較大，管理方面還存在的一系列問題成為北京市房屋地下空間合理利用中的障礙和隱患，需要進(jìn)行政策和對(duì)策創(chuàng)新加以解決。1.北京市地下空間管理與利用現(xiàn)狀城市地下空間是城市地面以下修建的各種類型的地下建筑物結(jié)構(gòu)構(gòu)成的空間。主要包括：地下街道、地下人行道、地鐵、城市公路隧道等交通、商業(yè)設(shè)施；地下網(wǎng)管、人防設(shè)施、地下垃圾處理站等基礎(chǔ)生活設(shè)施。地下空間根據(jù)用途分為兩類：人防工程和普通地下室。其中，普通地下室根據(jù)地面

3、相對(duì)應(yīng)的附著物情況可以再進(jìn)行具體的分類。房屋地下空間就是其中一類。房屋地下空間是指地下空間中與其相對(duì)應(yīng)的地上附著物是房屋的那一部分地下空間。這一部分地下空間根據(jù)其用途又可以分為以下幾類：旅館（招待所）、商（市）場（商店）、餐廳（飲食店）、文體娛樂場所、教學(xué)辦公、生產(chǎn)車間、倉儲(chǔ)、車庫、醫(yī)療場所、居住以及其他。城市地下空間具有封閉性、熱穩(wěn)定性、高防護(hù)性等特點(diǎn)，因此，是城市發(fā)展重要的基礎(chǔ)支撐性資源。地下空間資源的開發(fā)利用日漸成為國際化北京市發(fā)展中的重要組成部分，其中，房屋地下空間規(guī)模大，利用方式多樣，在很多大城市都承擔(dān)著部分市民和來京就業(yè)人員的居住功能，是北京市中心城區(qū)地下空間中利用強(qiáng)度和敏感度都較

4、高的部分。以北京市為例，2005年，北京市委市政府組織編制了北京市區(qū)中心地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，根據(jù)該規(guī)劃，北京市地下空間規(guī)劃重點(diǎn)為市區(qū)中心地帶。2011年，北京市政府公布了北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法。新辦法強(qiáng)調(diào)地下空間須按照規(guī)劃用途安全使用，禁止擅改地下空間用途、出租違法建設(shè)等行為，為非居住用途的地下空間不得出租居住。據(jù)北京市建委統(tǒng)計(jì)，北京全市目前共有普通地下空間將近2萬處，其中城八區(qū)全市總個(gè)數(shù)的87%，已投入使用的面積占全市總面積的93.1%；十個(gè)郊區(qū)縣占全市總個(gè)數(shù)的13%，已投入使用的面積占全市總面積的6.9%。由此可以看出，不管是普通地下空間個(gè)數(shù)，還是已投入的使用

5、面積，城八區(qū)所占的比例都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于十個(gè)郊區(qū)縣。在核心城區(qū)的11種房屋地下空間利用方式中，占比順序由高到低分別是車庫、居住、倉儲(chǔ)、教學(xué)辦公、商業(yè)、娛樂、旅館、生產(chǎn)車間、餐廳、醫(yī)療和其它，之所以產(chǎn)生這樣的情況是與土地的稀缺性、土地的利用集約性、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、人口的聚集度、城市群體文化水平與其個(gè)體的城市發(fā)展觀、以及政府的政策導(dǎo)向與管理等原因是緊密相關(guān)的。2.北京市房屋地下空間管理存在的問題由于房屋地下空間的特殊性，管理難度比較大，存在的問題比較特殊，下面主要從體制、政策、法規(guī)、規(guī)劃、人力資源這幾個(gè)方面進(jìn)行分析。2.1體制、機(jī)制不順，缺乏綜合管理目前，中國城市地下空間人防工程的開發(fā)使用由人防辦負(fù)責(zé)，

6、管理相對(duì)規(guī)范，其余地下空間都沒有明確的管理單位和規(guī)范的使用標(biāo)準(zhǔn)，處于多頭管理的局面，其中普通地下空間的管理涉及單位眾多，但沒有牽頭單位進(jìn)行管理，問題表現(xiàn)優(yōu)為突出。從管理職能上看，普通地下室、設(shè)備層的開發(fā)利用有房屋管理局負(fù)責(zé)監(jiān)督，但涉及到拆改結(jié)構(gòu)的問題時(shí)由規(guī)劃局負(fù)責(zé)處理，消防問題由消防監(jiān)督處負(fù)責(zé)，治安和居住在里面的流動(dòng)人口管理問題由公安部門負(fù)責(zé)，各管理部門受管理職權(quán)所限，只能監(jiān)督檢查與自己職能有關(guān)的內(nèi)容，而地下空間場所存在的問題往往是多方面綜合的，需要各職能部門綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法才能徹底解決，目前沒有綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法一般在集中整治期間統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織，日常管理無法實(shí)現(xiàn)，由于各部門相互獨(dú)立

7、進(jìn)行專業(yè)檢查，加上力度不足，很容易造成管理上的盲區(qū)。2.2人力資源不足北京市普通地下室數(shù)量眾多，利用方式多樣，分屬各區(qū)縣建設(shè)部門地下室管理，幾個(gè)人要管理全區(qū)幾百萬平方米的地下空間，如朝陽區(qū)普通地下室利用面積為326.01萬平方米，占北京市總量的27.6%，是北京市所有區(qū)縣中數(shù)量最大的一個(gè)，利用方式有旅館、車庫、居住等9種之多。要做好房屋地下空間管理的工作，充足的人力資源是基礎(chǔ)，因此，就目前的情況，有必要增加專業(yè)管理人員。2.3多種隱患并存北京市房屋地下空間數(shù)據(jù)巨大，利用方式眾多。但是由于地下空間本身以及管理者的原因，地下空間在使用和管理過程中，不同程度地存在著各種不同的問題；如安全問題、權(quán)屬問

8、題、設(shè)施設(shè)備問題、使用者管理問題等。其中，權(quán)屬問題和使用者管理問題是到目前為止最讓人頭疼的事情，嚴(yán)重影響了地下以及相對(duì)應(yīng)的地上的居民的生活。因此，正視和充分了解這些問題是解決問題的前提條件。房屋地下空間作為北京發(fā)展中的一項(xiàng)重要資源，應(yīng)該按照“平戰(zhàn)結(jié)合”的方針，把它充分利用起來。然而，在開發(fā)利用和管理過程中，由于地下空間隱蔽性強(qiáng)，加上與地面城市管理相比，既缺少現(xiàn)成的管理經(jīng)驗(yàn)，又缺乏配套的法規(guī)，所以暴露出來許多問題，如消防安全問題、公共衛(wèi)生問題、傳染病的預(yù)防問題等。其中尤以消防隱患為最。2.4權(quán)屬界定不清房屋地下空間被出租出去是很普遍的現(xiàn)象。但是由于產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，常常引起多方爭議或沖突。房屋地下

9、空間產(chǎn)權(quán)單位具有廣泛的多元性。就管理模式比較成熟的人防工程而言，由工程公司和單位工程之分，單位工程的產(chǎn)權(quán)屬性隨單位不同而發(fā)生變化。普通地下室、設(shè)備層的產(chǎn)權(quán)屬性更是錯(cuò)綜復(fù)雜，既有開發(fā)商的，又有物業(yè)物業(yè)公司的；既有國土局直管的，又有房管所管理的；還有一些單位直屬的，甚至有人認(rèn)為歸私人所有的，如一些半地下層已歸居住人所有。同時(shí)有一些普通地下空間屬于歷史遺留問題，至今沒有明確的產(chǎn)權(quán)或管理單位，這些問題給地下空間的管理帶來難度和不便，如：如果對(duì)一些發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行管理時(shí)卻找不到責(zé)任人和責(zé)任單位使得一些問題不能得到有效和及時(shí)的解決。2.5設(shè)施設(shè)備有待完善在房屋地下空間中，水、電、消防的設(shè)施設(shè)備情況比較齊全，

10、但是燃?xì)庖约袄绕渌脑O(shè)施設(shè)備根據(jù)地下室具體的使用方式的不同而有所不同。如，用作旅館的地下室就沒有燃?xì)?。這是因?yàn)樵谟嘘P(guān)消防管理?xiàng)l例中，明確規(guī)定：地下室嚴(yán)禁使用明火。垃圾的回收情況也各有不同，部分地下室有專門的垃圾回收設(shè)備和實(shí)行專人管理，而其余很大一部分地下室中，垃圾的回收要靠使用者自己進(jìn)行。 總的來說主要存在三個(gè)方面的問題：（1）通風(fēng)設(shè)施設(shè)備缺乏。在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，部分地下室尤其是用于居住的部分，沒有排氣扇以及換氣扇；（2）消防設(shè)施設(shè)備不夠齊備。消防設(shè)施設(shè)備是任何地下室都應(yīng)該配備的，因此相對(duì)而言，消防設(shè)施設(shè)備比較完備。但在使用和管理過程中，部分細(xì)節(jié)設(shè)備有缺漏，如：排煙閥內(nèi)的拽拉鋼索松斷，

11、卻沒有及時(shí)檢查發(fā)現(xiàn)并補(bǔ)上。（3）安全通道等設(shè)施設(shè)備不能正常使用，災(zāi)害發(fā)生時(shí)無法正常疏散人群。2.5地下室使用者與住區(qū)居民關(guān)系有待協(xié)調(diào)以居住為用途使用的普通地下空間中，使用人群主要由外來務(wù)工人員、物業(yè)公司部分工作人員、遠(yuǎn)郊區(qū)進(jìn)京務(wù)工人員等幾部分組成，其中外來務(wù)工人員所占比例較大。由于這些使用者文化水平、綜合素質(zhì)均較一般，再加之多從事第三產(chǎn)業(yè)方面的工作，所以作息時(shí)間、生活習(xí)慣等多方面與各小區(qū)居民均有比較大的差異。因此，在許多小區(qū)都不同程度的出現(xiàn)了地下空間使用者與小區(qū)居民之間的磨擦與矛盾，主要表現(xiàn)為擾民、治安差等問題。3.北京市房屋地下空間管理對(duì)策建議3.1通過體制改革，機(jī)制創(chuàng)新，提高管理水平和業(yè)務(wù)

12、水平中國地下空間的開發(fā)利用始于防備空襲而建造的人民防空工程，因此沿用防空工程管理模式較為普遍，但隨著地下空間民用、商用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的管理模式和機(jī)制已經(jīng)不能使用發(fā)展的需要，要對(duì)普通地下空間體制進(jìn)行改革和機(jī)制創(chuàng)新?！皺?quán)利不清，責(zé)任不明”和“多頭管理”是目前存在的最主要問題，要通過法律手段解決，要理順權(quán)力，明確責(zé)任，清晰界定各相關(guān)職能部門的直接和銜接關(guān)系，避免出現(xiàn)“權(quán)力交叉”和“管理空白”，和“都管，又都不管的局面”。同時(shí)，還要大力提高管理水平和業(yè)務(wù)水平。3.2信息共享與交流平臺(tái)的建立有助于房屋地下空間的管理在房屋地下空間的管理過程中，涉及到多個(gè)部門，人防、建委、消防、衛(wèi)生等等。就目前，彼此

13、之間存在著溝通不暢、協(xié)調(diào)性差等問題。造成這樣的局面，主要原因在于各個(gè)部門之間沒有能夠及時(shí)地進(jìn)行信息的交流。這因此，要逐步減少基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的房屋地下空間信息共享與交流平臺(tái)。在這樣一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)的信息共享與交流平臺(tái)中，主管部門、協(xié)管部門、所有者以及使用者等有關(guān)部門和人員可以對(duì)該房屋地下空間的情況進(jìn)行充分的了解和溝通。主管部門可以利用該平臺(tái)，通過信息的發(fā)布和搜集領(lǐng)導(dǎo)協(xié)管部門進(jìn)行管理；協(xié)管部門可以通過該平臺(tái)了解相關(guān)的政策法規(guī)，了解工作動(dòng)態(tài)變化信息等；房屋地下空間的所有者和使用者可以通過該平臺(tái)了解地下空間使用的具體規(guī)定和管理要求，并隨時(shí)與有關(guān)管理機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系，反映問題并協(xié)同解決問題。建立這樣一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)的

14、共享與交流平臺(tái)，在建設(shè)和使用的過程中主管部門、協(xié)管部門、所有者以及使用者等要多方參與，動(dòng)態(tài)共享。同時(shí)要充分利用GIS輔助房屋地下空間基礎(chǔ)設(shè)施的管理，隨時(shí)掌握基礎(chǔ)設(shè)施的狀況。GIS基于空間型數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，采用地圖、數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)、照片、文本、錄像、聲音等數(shù)據(jù)記錄手段，來錄信息的空間位置、時(shí)間分布和屬性特征，因此它可以方便、快速、準(zhǔn)確、全面地對(duì)地下基礎(chǔ)設(shè)施信息進(jìn)行查詢和管理。使用GIS時(shí)，通過圖形支持、工序處理和各種模型，用戶有效地對(duì)各類設(shè)施進(jìn)行維護(hù)和分析；通過屬性數(shù)據(jù)庫，可以定期更新工作部署，做好通知和數(shù)據(jù)庫維護(hù)工作；通過空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的連接，可追蹤故障發(fā)生的地點(diǎn)，并及時(shí)通知有關(guān)單位。因此，要開

15、發(fā)基于GIS的地下空間信息管理系統(tǒng)（Underground Space Management Information System，USMIS）。以城市地理信息為基礎(chǔ)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)地下空間信息進(jìn)行管理。3.3加強(qiáng)災(zāi)害防控管理火災(zāi)、治安和公共衛(wèi)生是房屋地下空間利用中最重要的三方面災(zāi)害隱患，要有針對(duì)性加以防控管理。房屋地下空間的火災(zāi)與地面建筑空間火災(zāi)相比具有如下特點(diǎn)：（1）火災(zāi)性狀及煙氣流動(dòng)的特異性；（2）換氣上的制約和煙霧控制上的困難性；（3）人員避難的困難性；（4）滅火、救助活動(dòng)的困難性；（5）情報(bào)傳遞的困難性等。由于這些特點(diǎn)，房屋地下空間的消防安全比地面建筑物應(yīng)具有更高的要求。要做到消防

16、安全，消防設(shè)施設(shè)備要定期養(yǎng)護(hù)、更新并實(shí)行專人管理。治安方面主要從三個(gè)方面著手，其一是加強(qiáng)對(duì)房屋地下空間使用者的管理。其二是提高管理者管理能力和素質(zhì)。其三是促進(jìn)地上房屋業(yè)主與地下空間使用者之間的互動(dòng)融合，形成共同社區(qū)。公共衛(wèi)生方面要將地下空間使用人群納入城市公共衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃和服務(wù)監(jiān)管體系，避免使地下空間成為大規(guī)模傳染病蔓延的載體。3.4規(guī)范登記備案，明確產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)問題是房屋地下空間管理的核心問題，只有理清權(quán)屬才能明確地下空間使用中存在問題的責(zé)任，但是，目前北京市房屋普通地下空間的權(quán)屬問題依然需要做大量而細(xì)致的工作進(jìn)行解決。其中一個(gè)最有效的方法就是通過政府的行政手段要求地下空間產(chǎn)權(quán)人在規(guī)定的時(shí)間里對(duì)

17、地下空間進(jìn)行登記備案。3.5加強(qiáng)管理能力建設(shè) 按照我國現(xiàn)有法律制度，國家沒有對(duì)地下空間的開發(fā)利用明確相應(yīng)的主管部門。在實(shí)踐中，實(shí)行的是國土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國防、文物保護(hù)等各行政管理部門各司其職，分別代表國家對(duì)地下空間相關(guān)的開發(fā)利用行使管理職權(quán)，涉及多個(gè)方面的利益與要求。為了能更好的達(dá)到協(xié)調(diào)的效果，必須有一個(gè)主管部門來負(fù)責(zé)這一工作，以免將來各相關(guān)部門各自為政。根據(jù)目前地下空間開發(fā)管理的實(shí)際情況，可以以建委為地下空間開發(fā)利用的主管部門，總體負(fù)責(zé)地下空間開發(fā)事宜，土地、規(guī)劃、民防、城建各自在自己的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)地下空間開發(fā)的相

18、關(guān)管理工作，各職能部門之間由建委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。但前提是一定要以法律、法規(guī)的形式明確各部門在地下空間規(guī)劃方面的具體職能，否則協(xié)調(diào)工作仍然無法有效地進(jìn)行，這需要理清目前與地下空間開發(fā)利用有關(guān)的各部門的職權(quán)與法規(guī)依據(jù)，對(duì)于交叉重疊的或者缺位的加以修正。也可以成立城市地下空間開發(fā)利用管理委員會(huì)，在市政府和軍事機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，由城市計(jì)劃、規(guī)劃、城規(guī)、人防、土地、消防等政府主管部門參加組成。下設(shè)委員會(huì)辦公室，為政府直屬辦事機(jī)構(gòu)。除常設(shè)機(jī)構(gòu)人員外，建立委員單位派人定期聯(lián)合辦公制度，共同審批地下工程建筑項(xiàng)目?？紤]到目前地下空間開發(fā)利用項(xiàng)目大部分都是各級(jí)人民防空主管部門組織開發(fā)的平戰(zhàn)結(jié)合兩用人民防空工程，各地人民防空主管部門有一套完整的人員、機(jī)構(gòu)、編制和開發(fā)利用的管理系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在地下空間開發(fā)利用管理方面的作用。城市地下空間開發(fā)利用管理委員會(huì)可下設(shè)各專業(yè)審議會(huì)等組織，歸口各相關(guān)行政主管部門管理，負(fù)責(zé)各專業(yè)、行業(yè)地下空間開發(fā)利用發(fā)展戰(zhàn)略研究、規(guī)劃編制、重大項(xiàng)目可行性論證、評(píng)審以及科學(xué)技術(shù)研究工