中國環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題及對(duì)策

1、中國環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題及對(duì)策堡墜堂墮堂塑Q!決鞠咨詢與蕾考中國環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題及對(duì)策李周炯(韓國國立昌原大學(xué))摘要】本文認(rèn)為中國環(huán)境問題解決的關(guān)鍵在于環(huán)境政策制定以后是否真正及時(shí)地被執(zhí)行到位.本文首先檢討中國環(huán)境污染發(fā)生的原因,接著分析中國國內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)中國的環(huán)境污染問題研究的結(jié)果,最后分析為解決中國環(huán)境問題應(yīng)重視和加強(qiáng)哪方面的對(duì)策.關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù);環(huán)境政策中圖分類號(hào)D60文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)10089314(2009)04010805一,中國環(huán)境問題的根源筆者認(rèn)為,中國早早在推行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開放的同時(shí)樹立了環(huán)境政策,但未見環(huán)境政策和法規(guī)的有效的控制效能,環(huán)境破壞與當(dāng)初的環(huán)境保護(hù)目

2、標(biāo)愈來愈離軌,其原因一在于環(huán)境政策的執(zhí)行過程;二在于地方政府行為存在問題.這一觀點(diǎn)的根據(jù)在于:第一,改革開放以后發(fā)生的中央與地方的關(guān)系有很大變化.隨著權(quán)力下放政策的實(shí)行,地方政府的自主權(quán)擴(kuò)大,各地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)常以地方本身的狹隘的利益為大.環(huán)境問題關(guān)系到所有的社會(huì)成員,具有獨(dú)特的性格,中央不可能直接到地方來一一執(zhí)行政策,地方各級(jí)政府部門則成為中央環(huán)境政策的實(shí)際執(zhí)行者.因此,中國的地方政府是執(zhí)行中央政策,聯(lián)系國家與人民的重要的行為主體.收稿日期20090312作者簡(jiǎn)介李周炯,韓國國立昌原大學(xué)教授,博士第二,中國地方政府扮演多重角色,它既是中央政府的執(zhí)行者,又是地方社會(huì)利益的代表,同時(shí)追求

3、地方政府自身的利益.分權(quán)政策使得地方政府愈來愈帶有政策執(zhí)行的行為主體的特性,而非政策執(zhí)行的代理人的特性.中國是個(gè)大國,在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)地方政府的作用可以說是絕對(duì)性的.許多學(xué)者都屢次提出中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的非效率與盲目性,然而從另外一個(gè)角度觀察,地方政府同時(shí)也推動(dòng)了改革開放以后中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展.問題在于,地方政府只對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益加以重視,未能對(duì)環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)采取相應(yīng)的對(duì)策,總以經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先,默認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各種形式的環(huán)境污染行為,導(dǎo)致于農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染愈來愈嚴(yán)重.中國環(huán)境政策的執(zhí)行以及監(jiān)督系統(tǒng),從其結(jié)構(gòu)上可以看出中央的國家環(huán)境保護(hù)部為國務(wù)院的組成部門,獨(dú)立于其他的中央機(jī)構(gòu).但在地方

4、的行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng),只有2/3左右的地方市級(jí)和縣級(jí)市有環(huán)境保護(hù)的專門行政機(jī)構(gòu)設(shè)立,?108?其他1/3的地方根本沒有專門的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān),設(shè)有環(huán)保機(jī)關(guān)也只是地方政府屬下的小小行政機(jī)關(guān)而已.換言之,愈是到下級(jí)的地方,其環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督系統(tǒng)則愈難以起到有效的作用.中國的環(huán)境政策并不落后,政策體系裝備得也比較完善,然而正由于環(huán)境政策的監(jiān)督體系的缺失與軟弱無力,政策法規(guī)未能有效執(zhí)行,導(dǎo)致今天的中國環(huán)境污染惡化,到了威脅經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危機(jī)狀態(tài).二,關(guān)于中國環(huán)境問題的國內(nèi)外研究與結(jié)論自1979年中國制定環(huán)境保護(hù)法,中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)開始體系化的制度管理,隨之,中國的環(huán)境問題研究也開始進(jìn)行.關(guān)于中國環(huán)境保護(hù)問題的研

5、究,大概有以下幾個(gè)方面:第一,以中國政府對(duì)環(huán)境問題的態(tài)度為中心分析和考察的研究.即,研究的焦點(diǎn)放在實(shí)行環(huán)境政策時(shí),中國的中央政府和地方政府是否積極地執(zhí)行.元東旭認(rèn)為,中國環(huán)境問題的根本原因與背景首先在于,改革開放以前中國政府對(duì)環(huán)境問題重要性的認(rèn)識(shí)的不足以及由于固有政治理念的領(lǐng)導(dǎo)而實(shí)行的經(jīng)濟(jì)政策;其次,自改革開放以來隨著高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)資源進(jìn)行的掠奪性開發(fā)和利用;再次,只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,忽視可持續(xù)的發(fā)展,即”經(jīng)濟(jì)優(yōu)先主義”,是加快環(huán)境破壞速度的重要原因和特征.第二,以制度和政策內(nèi)容為中心的研究.Florig,Spofford等比較分析了中國的環(huán)境政策與西方國家的環(huán)境政策,指出中國環(huán)境政策中環(huán)

6、境影響評(píng)價(jià)制度,環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制,排污收費(fèi)制度,污染源集中處理制等制度存在的問題,分析環(huán)境關(guān)聯(lián)的法規(guī)存在的問題.即指出了制度和法規(guī)范圍的不明確性,環(huán)境投資的欠缺,經(jīng)濟(jì)優(yōu)先主義,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及住民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不足等問題.Jahiel主張,排污收費(fèi)制度雖然對(duì)國有企堡堂墮堂墊!決策咨詢與薯考業(yè)的環(huán)境污染起到了一定的作用,但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)的污染問題未能有效地施行.這是因?yàn)檫@種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),個(gè)體的私人企業(yè)等一般寧愿交排污費(fèi)了事,而不愿投資到環(huán)境污染的預(yù)防與改善的技術(shù)中去.如此一來,使得中國的環(huán)境破壞愈來愈嚴(yán)重,最終使得其環(huán)境制度與環(huán)保政策以失敗告終.第三,從經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系的角度進(jìn)行的研究.這類研

7、究的出發(fā)點(diǎn)在于,認(rèn)為中國環(huán)境污染是經(jīng)濟(jì)開發(fā)而導(dǎo)致的.改革開放以后,中國一直以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo),通過快速的城市化與工業(yè)化而加快現(xiàn)代化步伐,忽視環(huán)境污染問題,從而使得今日的中國為污染大國.尤其是在農(nóng)村地區(qū),在一定程度上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的飛速成長是企業(yè)與地方政府只追求經(jīng)濟(jì)利益,而對(duì)環(huán)境污染持”爭(zhēng)一只眼,閉一只眼”的態(tài)度的結(jié)果.如上所述,對(duì)中國環(huán)境問題的研究從多個(gè)角度進(jìn)行檢討.實(shí)際上,中國的環(huán)境問題非常復(fù)雜,故各個(gè)地方的環(huán)境問題都不同.不但環(huán)境的整個(gè)基礎(chǔ)狀況不同,污染程度不同,而且經(jīng)濟(jì)水平和地理環(huán)境,環(huán)保意識(shí)都不同.在制度和政策方面,自1990年開始中國相繼補(bǔ)充和制定了很多環(huán)境法規(guī)和制度,在全國人民代表大會(huì)

8、和國務(wù)院通過的就有40多項(xiàng).盡管尚不能說中國的環(huán)境政策體系完善,但至少可以說中國政府對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)一直做了努力,使得中國具備了一定程度上體系化的環(huán)境政策和制度.這一點(diǎn)是不可否認(rèn)的.因此在既有的研究中認(rèn)為是制度方面有問題存在的考察,筆者對(duì)此有不同的看法,認(rèn)為不應(yīng)該從環(huán)境政策與制度內(nèi)容中找環(huán)境污染和破壞的原因.以中國政府對(duì)環(huán)境問題的態(tài)度為中心進(jìn)行的研究,通過問卷調(diào)查企圖掌握地方環(huán)境保護(hù)局的環(huán)境意識(shí),這種接近方式也只能對(duì)地方機(jī)關(guān)的環(huán)境意識(shí)調(diào)查有效,無法同時(shí)掌握中央政府的環(huán)境意識(shí).參考環(huán)境政策是由中央政府決定的,從地方政府層次分析環(huán)境問題也可以是一種接近方法,但更應(yīng)該從整體看問題或者只限制在某一個(gè)環(huán)境

9、問題而在地方環(huán)境保護(hù)部門?109?堡墮堂墮堂墊Q皇:決策咨詢與蕾考分析和檢討.最后,從環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)行的研究也有一些遺憾的地方.經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然對(duì)環(huán)境造成破壞性的影響,但中國為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忽視了環(huán)境保護(hù)和改善這樣的假設(shè)本身,不一定是很有現(xiàn)實(shí)性的假設(shè).因?yàn)?為保護(hù)環(huán)境和改善污染所需的資金和技術(shù)只有通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能得以實(shí)現(xiàn).而且,中國已經(jīng)從西方工業(yè)先進(jìn)國家“先發(fā)展經(jīng)濟(jì),后處理污染”的模式中吸取了教訓(xùn),提出和制定了”環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo),且已將它作為國家的基本國策.由此可見,雖然經(jīng)濟(jì)優(yōu)先主義是環(huán)境惡化的產(chǎn)生原因之一,但不能認(rèn)為它就是決定性的根本原因.本研究的重點(diǎn)在于,雖然中央從8O年代開始

10、完備了環(huán)境政策與機(jī)構(gòu),但環(huán)境污染和破壞未能有效被制止的問題,認(rèn)為其原因在于政策執(zhí)行者與政策決定者之間的有機(jī)關(guān)系沒有正常運(yùn)作.三,中國環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題和解決對(duì)策1.環(huán)境政策執(zhí)行存在的問題中國中央政府對(duì)環(huán)境問題十分關(guān)心和重視,并不斷制定相關(guān)政策,但因?yàn)槠湔呶茨軌蛴行?shí)行,未能達(dá)到預(yù)期的污染防治和改善的環(huán)境效果.筆者認(rèn)為其原因之一就是環(huán)境政策執(zhí)行過程中監(jiān)督機(jī)制的軟弱.1)環(huán)境監(jiān)督的必要性與中國環(huán)境監(jiān)督行政的”不完備性”.一個(gè)國家制定一項(xiàng)環(huán)境政策之后,其政策執(zhí)行過程中監(jiān)督功能是否有效實(shí)行,是考察這個(gè)國家的環(huán)境政策系統(tǒng)之實(shí)效性的關(guān)鍵.環(huán)境經(jīng)濟(jì)之主體,既是環(huán)境主體,又同時(shí)是經(jīng)濟(jì)主體.即,作為環(huán)境主

11、體,要遵守各項(xiàng)環(huán)境準(zhǔn)則和環(huán)境法規(guī),實(shí)行環(huán)境政策;同時(shí)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體,要追求經(jīng)濟(jì)利益最大化.一般看來,中國地方環(huán)境經(jīng)濟(jì)主體都在這兩個(gè)主體角色中左右為難,自相矛盾.要謀求經(jīng)濟(jì)利益,往往會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染;要保護(hù)和改善環(huán)境,會(huì)拋棄一部分眼前的經(jīng)濟(jì)利益.因?yàn)闉閳?zhí)行環(huán)境政策所需的費(fèi)用,對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體來說有時(shí)會(huì)導(dǎo)致財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的損失.如此一來,環(huán)境經(jīng)濟(jì)主體對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行持怠慢的態(tài)度.所以,有必要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督,督促各機(jī)關(guān)有效執(zhí)行環(huán)境政策.可見,環(huán)境監(jiān)督是保障環(huán)境政策實(shí)效性的必不可少的一環(huán).尤其作為發(fā)展中國家的中國,環(huán)境監(jiān)督是環(huán)境保護(hù)事業(yè)成功的極其重要的一部分.政府屢次強(qiáng)調(diào)將不會(huì)走西方先進(jìn)國家的“先發(fā)展,后

12、治理”的模式,強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持”經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展”的模式.中國政府的問題意識(shí)和環(huán)境意識(shí)是比較先進(jìn)的,然而問題就在于,對(duì)環(huán)境問題的具體對(duì)應(yīng)和措施顯得不盡人意.可以認(rèn)為,這就是中國環(huán)境政策存在的問題所在之處.中央和省政府的管理下達(dá)到大城市,相對(duì)容易,再加上大城市居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)也較高;而農(nóng)村地區(qū)和小鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本離中央和省較遠(yuǎn),政策下達(dá)也比較模糊,人們的環(huán)境意識(shí)也相對(duì)比較低.這樣,農(nóng)村地區(qū)更加需要強(qiáng)有力的環(huán)境行政和監(jiān)督機(jī)構(gòu),但是實(shí)際情況正好與此相反.總之,環(huán)境與行政組織的”不完整”,是中國環(huán)境監(jiān)督體系軟弱與落后的結(jié)構(gòu)性因素.2)對(duì)環(huán)境監(jiān)督重要性認(rèn)識(shí)的不足.中國在環(huán)境政策樹立的初始階段專力于制定環(huán)境立法與

13、政策,未能同時(shí)重視環(huán)境政策的執(zhí)行.于是到1990年代環(huán)境政策的補(bǔ)充階段,在1990年4月413,國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了關(guān)于污染事故訴訟程序規(guī)定的為行政訴訟法實(shí)施必要的準(zhǔn)備工作的通知,并下達(dá)到各地方的環(huán)境保護(hù)局.此后在1990年12月5日,國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定這一文件,以各級(jí)政府機(jī)關(guān)和企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法的內(nèi)容為主.然而,中國的環(huán)境政策執(zhí)行必需的監(jiān)督很少有人提起,這與整個(gè)環(huán)境關(guān)聯(lián)法規(guī)和政策總數(shù)比起來,監(jiān)督的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足.即,中國政府對(duì)環(huán)境監(jiān)督一環(huán)的認(rèn)識(shí)是不足的.其次,環(huán)境監(jiān)督的主體方面也存在問題.地方的環(huán)境政策的監(jiān)督,由全國政協(xié),國家環(huán)?11O?境保護(hù)部等實(shí)行,這導(dǎo)致環(huán)境

14、監(jiān)督主體的不一致的問題.全國政協(xié)比較關(guān)注”非政治性的”環(huán)境問題.由政協(xié)所屬的經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和人口資源環(huán)境委員會(huì)等負(fù)責(zé)實(shí)行環(huán)境監(jiān)督.但政協(xié)只有提出建議的權(quán)利,沒有立法和處罰的權(quán)利,因此由政協(xié)主持的環(huán)境監(jiān)督的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的.國家環(huán)境保護(hù)部,是中國環(huán)境保護(hù)的計(jì)劃,合作,監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)的政策執(zhí)行者,同時(shí)也是環(huán)境監(jiān)督者.但它的權(quán)力相對(duì)軟弱,很難同時(shí)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督.結(jié)果,盡管環(huán)境政策完備,但由于忽視了環(huán)境監(jiān)督,未能有效控制環(huán)境惡化的進(jìn)行.再加上監(jiān)督本應(yīng)伴隨處罰,但實(shí)際上的環(huán)境監(jiān)督往往只停留在口頭批評(píng).3)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的地位問題.中國的中央政府沒有對(duì)地方政府的中央集權(quán)相對(duì)較弱.即,中央委托地方政府執(zhí)行政策.因此,只

15、要中央制定的政策本身沒有問題,政策實(shí)效性的核心就在于各個(gè)地方政府怎樣主持和行政管理.在中國的環(huán)境政策執(zhí)行過程中,中國環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)存在著行政互聯(lián)網(wǎng)的空洞化的問題.即,作為環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)局,在地方的行政系統(tǒng)中受上級(jí)組織或其他組織的影響沒法做出獨(dú)立的決定的情況也時(shí)時(shí)發(fā)生.比如,在市這一級(jí),由環(huán)境法的規(guī)定設(shè)立環(huán)境保護(hù)局.然而,是否一定要設(shè)立環(huán)境保護(hù)局,是由市政府決定的.從上下關(guān)系來看,市環(huán)境保護(hù)局的領(lǐng)導(dǎo)為上一級(jí)的環(huán)境保護(hù)局,市環(huán)境保護(hù)局為執(zhí)行各種環(huán)境政策所需的預(yù)算和人事權(quán)不在于市環(huán)境保護(hù)局,也不是由上一級(jí)的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)直接管理的.事實(shí)上,市政府與上一級(jí)的環(huán)境保護(hù)局之間發(fā)生意見沖突時(shí),一般聽從市

16、政府的意見,而非上一級(jí)的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的意見.此外,其他的非環(huán)境保護(hù)的政府機(jī)關(guān)和部門對(duì)環(huán)境保護(hù)局的工作的合作程度也是一個(gè)重要考慮因素.結(jié)果,執(zhí)行上級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)有效性的政策時(shí),若缺少其他同等的行政機(jī)構(gòu)和地方政府的配合與合作,其政策實(shí)行的有效性則會(huì)變小.墮塑皇!決策咨調(diào)與蕾考筆者認(rèn)為,中國的由中央到地方的各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門,在權(quán)力的上下關(guān)系與左右關(guān)系圖中的模糊地位,是妨礙環(huán)境政策有效執(zhí)行的最大因素之一.這導(dǎo)致并不落后于其他國家的中國環(huán)境政策,由于在其實(shí)行過程中執(zhí)行能力和監(jiān)督功能的欠缺,未能有效制止環(huán)境破壞的持續(xù)惡化.總而言之,環(huán)境政策的監(jiān)督問題是中國環(huán)境政策低效率的重要原因之一.2.中國環(huán)境問題的解

17、決對(duì)策筆者認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策的實(shí)效性,有必要改善以下幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)與制度安排.第一,中國政府,尤其是地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)與制度安排應(yīng)有所改變.中央和地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策,只限在環(huán)境保護(hù)措施不阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范圍內(nèi)進(jìn)行.再加上地方政府優(yōu)先重視地方的經(jīng)濟(jì)利益,因此對(duì)全國范圍的環(huán)境保護(hù)問題持不積極甚至忽視的態(tài)度.這種結(jié)構(gòu)性的環(huán)境意識(shí),可以說是中國環(huán)境保護(hù)政策推行最大的障礙物.考慮中國環(huán)境問題的深刻性與重要性,應(yīng)重新樹立以可持續(xù)的發(fā)展為基礎(chǔ)的,嶄新的環(huán)境意識(shí).考察中國現(xiàn)行的行政體系,各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門都屬于地方政府的管轄之下.環(huán)保部門的財(cái)政預(yù)算和經(jīng)費(fèi),人事等皆由地方政府管理,故在環(huán)保部門執(zhí)行有關(guān)環(huán)境

18、政策或法規(guī)時(shí)難免遇到地方政府的干預(yù).地方政府表面上似乎是支持中央政策,但實(shí)際上優(yōu)先考慮的總是地方經(jīng)濟(jì)成長與擺脫貧困的任務(wù),或政治業(yè)績(jī)和某種指標(biāo)的完成.因此,對(duì)于在地方政府管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境關(guān)聯(lián)違法行為,睜一只眼閉一支眼,甚至提供后盾使環(huán)境違法企業(yè)隨便排污,只管經(jīng)濟(jì)利益.因此解決地方政府官僚的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境素養(yǎng),環(huán)境監(jiān)督的欠缺等問題,是實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境政策實(shí)效性的關(guān)鍵.第二,要解決中央政府與地方政府以及污染企業(yè)之間存在的內(nèi)部矛盾.隨著中國國內(nèi)外對(duì)中國環(huán)境污染問題施加的種種壓力的增大,國家的環(huán)境保護(hù)能力逐漸成為決定一個(gè)國家今后發(fā)展能力的重要的國際指標(biāo).中央政府在確保穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)成長率的同時(shí),加強(qiáng)環(huán)境保

19、護(hù)政里墨堡墮堂墮墊Q:決策咨詢與蕾考策使各經(jīng)濟(jì)主體的污染限制在一定范圍內(nèi).然而,中央考察各個(gè)地區(qū)發(fā)展程度時(shí),重視經(jīng)濟(jì)成長率的比重過多,導(dǎo)致地方政府對(duì)本地企業(yè)的環(huán)境污染持消極態(tài)度,且環(huán)境管理與監(jiān)督力度也相對(duì)微弱.作為經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè),為追求利益最大化,只重視眼前的短期利益.由于環(huán)境保護(hù)措施往往會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益帶來短期內(nèi)的負(fù)面影響,所以企業(yè)想方設(shè)法要躲避環(huán)境保護(hù)措施.因此,中央政府應(yīng)對(duì)地方政府與企業(yè)提供環(huán)?；顒?dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)體制,使中央制定的環(huán)境政策達(dá)到預(yù)期的效果,設(shè)定中央與地方與企業(yè)三者間共同發(fā)展的目標(biāo).第三,在環(huán)境保護(hù)中要擴(kuò)大非政府組織(NGO)和大眾的參與.目前中國的環(huán)境NGO的注冊(cè)需要有關(guān)部門的許可.從中央到地方政府,大都對(duì)環(huán)境NGO持著消極的態(tài)度,數(shù)量本來就較少的環(huán)境NGO的活動(dòng)也受到不少限制.除這種認(rèn)識(shí)的限制因素外,中國的環(huán)境NGO嚴(yán)重缺乏財(cái)政和人力資源,很難展開實(shí)質(zhì)性的環(huán)境保護(hù)活動(dòng).因此,應(yīng)讓中國的環(huán)境NGO完全獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)或附屬單位,使他們作為真正的環(huán)境NGO,在提出環(huán)境問題或展開環(huán)保活動(dòng)時(shí)發(fā)揮更加有影響力的實(shí)際的作用.五,結(jié)論中國環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行存在問題的主要原因在于地方的環(huán)境監(jiān)督的欠缺,只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后的環(huán)境意識(shí),不考慮國家的長期利益