城市化推進_農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的根本出路

1、第18卷第3期北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報Vol 118No 132004年5月Journal of Beijing Agricultural Vocation College May 2004城市化推進:農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的根本出路劉焱1,劉來吉2(1.中國人民大學(xué),北京100872; 2.北京市密云縣財政局,北京101500【摘要】農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題,是世界各國政府極為關(guān)注的問題。我國作為世界上剩余勞動力最多的國家,如何進行有效轉(zhuǎn)移,是關(guān)系到社會安定和經(jīng)濟持續(xù)有效發(fā)展的重大問題。以往只主張大力發(fā)展小城鎮(zhèn),限制農(nóng)民進入大、中城市,進而以“城鎮(zhèn)化”取代“城市化”,致使大量剩余勞動力滯留在農(nóng)村。而農(nóng)

2、村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的根本出路在于推動農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,加快城市化進程?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移;城市化;制度創(chuàng)新【中圖分類號】F30416【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1671-7252(200403-0050-04【收稿日期】2003-11-17【作者簡介】劉焱(1980-,男,湖北人,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院國民經(jīng)濟管理系碩士研究生。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題,是世界各國政府極為關(guān)注的問題。我國作為世界上剩余勞動力最多的國家,如何進行有效轉(zhuǎn)移,是關(guān)系到社會安定和經(jīng)濟持續(xù)有效發(fā)展的重大問題。近幾年來,從學(xué)術(shù)界到政界,從地方政府到中央政府,都在探尋良策,但都未能從根本上解決問題,還是

3、有115億左右的剩余勞動力滯留在農(nóng)村。其根本原因是在解決問題的思路上產(chǎn)生了偏差,即只主張大力發(fā)展小城鎮(zhèn),限制農(nóng)民進入大、中城市,進而以“城鎮(zhèn)化”取代“城市化”。我們認(rèn)為,農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的根本出路,在于加快城市化進程,推動農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一、城市化的界定及其在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力方面的優(yōu)勢“城市化”與“城鎮(zhèn)化”,一字之差,涵義卻大不相同。本文所說的“城市化”中的“城市”是指“大、中城市”,而非一般的“小城鎮(zhèn)”?！俺鞘谢痷rbanization ”是個外來語,是“使具有城市屬性”之意?！版?zhèn)”在英語中是“town ”,指人煙稠密的鄉(xiāng)村地區(qū)。在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力方面,我們強調(diào)加快城市化

4、進程,而非加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的進程,更不能以“城鎮(zhèn)化”取代“城市化”。發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟發(fā)展表明,自上而下地優(yōu)先發(fā)展大、中城市,然后配套發(fā)展小城鎮(zhèn)和衛(wèi)星城,最后實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律。而在這期間,各國往往都伴隨著農(nóng)村剩余勞動力向大、中城市的轉(zhuǎn)移。美國在經(jīng)濟發(fā)展初期,農(nóng)村人口下降了72%;日本在二戰(zhàn)后,農(nóng)村人口下降了65%。實際上,發(fā)展大、中城市在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力方面有許多優(yōu)勢:1.城市規(guī)模擴大會產(chǎn)生“聚集效應(yīng)”。農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,屬于經(jīng)濟資源的再配置,轉(zhuǎn)移方向取決于“人口學(xué)”中勞動力轉(zhuǎn)移的就高原則,轉(zhuǎn)移目標(biāo)理所當(dāng)然是經(jīng)濟發(fā)展最快的大、中城市。2.城市化水平越高,資源利用率就越高。

5、如水、電、道路、橋梁、通信等基礎(chǔ)設(shè)施,建設(shè)時資金投入巨大,但使用時邊際成本很小。3.城市化水平越高,生產(chǎn)增長速度和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展就越快,就越能吸納更多的剩余勞動力。因此,我國在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移方向上,不能固守“發(fā)展小城鎮(zhèn)”的傳統(tǒng)觀念,而應(yīng)遵循國際慣例,采取自上而下的方針,加快推進我國城市化進程,完全打開大、中城市的大門。二、城市化推進中剩余勞動力轉(zhuǎn)移的障礙1.城市化進程緩慢據(jù)2001-2002年中國城市發(fā)展報告的數(shù)據(jù)顯示,目前世界城市化平均水平為47%,中等收入國家為60%,發(fā)達(dá)國家平均城市化水平為75%,而我國的城市化率還不到38%,比同等人均GN P的國家要低12%。城市化發(fā)展滯后,使就業(yè)

6、潛力巨大的第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能量難以釋放,農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)受阻。如果我國每年城市化率多提高1%,即意味著可多吸納100萬農(nóng)村剩余勞動力。但目前我國城市化的前景不容樂觀,進程緩慢,嚴(yán)重影響了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。2.城市人口失業(yè)率走高,城市化發(fā)展滯后,很難形成農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的良性循環(huán)近年來,隨著城市大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)精簡,資本和技術(shù)提高后對一般性工人的排斥,使城市失業(yè)率劇增。目前,我國城市大約近2000萬人失業(yè)(不包括大量的隱性失業(yè)者。因而,我國的一些大、中城市為了降低失業(yè)率,設(shè)置種種條件限制農(nóng)民進城打工,有的地方甚至強行清退農(nóng)民工。由于農(nóng)民進城找不到活干,農(nóng)村剩

7、余勞動力轉(zhuǎn)移就成了一句空話。即使有的農(nóng)民在城市里找到了工作,但要在城市安家落戶還會讓人望塵莫及,很難在城市真正落腳。3.戶籍制度嚴(yán)重制約著我國農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移現(xiàn)在我國雖然放寬了農(nóng)民進城的條件,但大、中城市的戶口準(zhǔn)入門檻依然很高,進城打工的農(nóng)民普遍受歧視,城市許多職業(yè)都因戶口問題而與農(nóng)民無緣,極大地限制了農(nóng)民在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)?，F(xiàn)有的戶籍制度又與相應(yīng)的福利保障制度聯(lián)系在一起,如教育、就業(yè)和社會保障制度等,這無形中進一步加大了農(nóng)民進城就業(yè)的成本和風(fēng)險,特別是近年來隨著“民工潮”對城市就業(yè)的沖擊,一些地方政府開始禁止一些企業(yè)招收進城農(nóng)民工,許多企業(yè)在招工時都有戶口限制。據(jù)統(tǒng)計,我國流動就業(yè)的農(nóng)民

8、40%以上流入到了大、中城市,但流入到大、中城市的農(nóng)民在城市卻安不了家,仍然改變不了其農(nóng)民身份。而且,這些流入到城市的農(nóng)村人口仍然要在農(nóng)村占有耕地、住房,農(nóng)民土地不退出,農(nóng)村土地的細(xì)碎分割問題不能解決,也就意味著農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題沒有從根本上得以解決。4.農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移所需資金嚴(yán)重不足農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的過程同時是以資金為主的生產(chǎn)要素同步流動的過程,增加就業(yè)的前提是必須對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)增加投資。據(jù)測算,城市企業(yè)每增加一個勞動力就業(yè)需投資8000至12000元,國有企業(yè)則更高,個別行業(yè)達(dá)十幾萬元。按每個10000元計算,如果每年能為新增1000萬城鄉(xiāng)勞動力提供就業(yè),則需要投資1000多億元。而目前

9、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益比較低,城市相當(dāng)數(shù)量的工商服務(wù)行業(yè)不大景氣,現(xiàn)行貸款制度又制約著農(nóng)民貸款,致使農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移所需資金不足。5.城鄉(xiāng)勞動力市場存在明顯的體制性分割,為農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移設(shè)置了諸多制度障礙目前,我國農(nóng)村勞動力進城打工主要通過以下途徑:一是親朋好友介紹;二是同鄉(xiāng)打工者帶入;三是單槍匹馬闖入。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的引導(dǎo),農(nóng)村勞動力市場呈現(xiàn)無序狀態(tài),農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移具有盲目性。盡管我國已經(jīng)有了一些中介服務(wù)組織,政府也在這方面加強了組織協(xié)調(diào)職能,但從總體上來說,農(nóng)村剩余勞動力流動的市場障礙仍然十分嚴(yán)重,突出的問題是市場分割、信息閉塞以及組織化程度低等。6.農(nóng)村社會保

10、障制度落后,農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移缺乏可靠的制度保障目前,農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移具有濃厚的兼業(yè)色彩,其原因是農(nóng)村沒有完善的社會保障體系,土地是農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的最重要保證。農(nóng)民一方面向往城鎮(zhèn)生活,另一方面又不愿放棄土地,其矛盾心理的實質(zhì)是擔(dān)心一旦放棄土地進城也就意味著與土地脫離了關(guān)系,萬一在城市里站不住腳,就會連退路都沒有了。因而,轉(zhuǎn)移是有風(fēng)險的,土地成了進城農(nóng)村勞動力最后的“救命稻草”。7.勞動力的文化素質(zhì)和勞動技能偏低隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進,以及大、中城市經(jīng)濟快速發(fā)展對產(chǎn)業(yè)需求的變化,對勞動力素質(zhì)也提出了更高的要求,從而阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。而這又集中表現(xiàn)為

11、勞動力素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級之間的矛盾。具體表現(xiàn)為:一是勞動力的文化素質(zhì)偏低。據(jù)抽樣調(diào)查顯示,目前農(nóng)村剩余勞動力中,初中以下文化教育程度約占70%80%。隨著科學(xué)技術(shù)的進步,許多非農(nóng)部門對就業(yè)人員提出了越來越高的要求,而農(nóng)村剩余勞動力往往對此不能適應(yīng),這就使他們在就業(yè)競爭中處于不利地位。二是勞動力的勞動技能偏低,有一技之長的勞動力不多。據(jù)統(tǒng)計,目前經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)村勞動力只占1217%,這就將他們局限于以手工操作為主、技能較低的勞動密集型部門。三、城市化推進中加速農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的思路1.解除認(rèn)識上的誤區(qū)有些人認(rèn)為,大批農(nóng)民進城會搶城市人的“飯碗”,使城市本已存在的就業(yè)問題“雪上加霜”。實

12、際上,目前的勞動力市場具有明顯的層次性。農(nóng)民與市民在文化水準(zhǔn)、職業(yè)技能和就業(yè)趨向等方面均存在著明顯差異,由此決定了農(nóng)民進城后從事的往往都是城市人即使下崗也不愿干的臟、累、險的工作,他們提供的都是城市人生活中迫切需要的護理、家政、環(huán)衛(wèi)、餐飲、保安和建筑等方面的服務(wù),這不僅方便了市民生活,而且推動了城市化建設(shè)。此外,還有人認(rèn)為,大批農(nóng)民進城會突破城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力,惡化社會秩序。其實,只要在農(nóng)民進城的工作中做到有序引導(dǎo),改善管理,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),上述問題是會化解的。因此,我們要突破傳統(tǒng)觀念,消除認(rèn)識上的誤區(qū),加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移步伐。2.改革戶籍管理制度,形成有利于城市化發(fā)展的制度環(huán)境戶籍

13、管理制度是造成城鄉(xiāng)隔絕的一項基本制度,必須徹底加以改革。大、中城市的戶籍管理制度改革,可以從各城市的實際承受能力出發(fā),賦予其更大的自主權(quán),使其更積極、有序地推進。政府部門要做好服務(wù),在鼓勵農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移的同時,積極引導(dǎo)其跨地區(qū)流動就業(yè)。要逐步取消附加在城市戶口上的就業(yè)、醫(yī)療、教育、保險等種種福利補貼,在此基礎(chǔ)上建設(shè)城鄉(xiāng)通用的戶籍管理制度,給農(nóng)民以平等的國民待遇。對那些長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商,早已離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民應(yīng)注銷其農(nóng)村戶口,準(zhǔn)許其在城市落戶,并在教育、就業(yè)、勞保、生育、子女入學(xué)等方面享有與城市居民同樣的權(quán)利。3.改革農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度,降低農(nóng)民的進城成本農(nóng)民進城,可以出售、轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權(quán),

14、保持自己土地資產(chǎn)的收益權(quán),同時為將來在城市遇到就業(yè)、養(yǎng)老等困難時留一條后路。此外,農(nóng)村集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),應(yīng)大力推行股份合作制,將財產(chǎn)量化到職工個人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工遷入城市時,可以出售和轉(zhuǎn)讓自己的股份,取得收益。這種產(chǎn)權(quán)制度可以使農(nóng)民帶著價值化的財產(chǎn)進城,從而降低了農(nóng)民向城市遷移的成本。同時,在城市也要為新“移民”創(chuàng)造良好的入住條件,要把他們作為新的納稅人而不是爭奪城市人飯碗的人來對待。新“移民”將購買城市住房,進行新的創(chuàng)業(yè),有可能成為新的經(jīng)濟增長點。城市有關(guān)部門在商品房價、建設(shè)費用收取等方面應(yīng)對新“移民”采取優(yōu)惠措施,以降低農(nóng)民進城的門檻。4.改革現(xiàn)行的貸款制度,解決農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)難的問題目前

15、,農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)還有很多現(xiàn)實困難。相對于城市居民,農(nóng)民收入低、家底薄。1999年,城市人均儲蓄為11538元,而農(nóng)民的儲蓄額僅1100元。而且我國目前的銀行貸款規(guī)定不允許以耕地作為抵押。在激烈的市場競爭中,沒有足夠的創(chuàng)業(yè)資本,想成就一番事業(yè),抵御大風(fēng)大浪,那是根本不可能的。農(nóng)民的這點“本錢”,不可能與殷富的城里人去一爭高低,農(nóng)民創(chuàng)業(yè)可謂“難于上青天”。為此,要改革現(xiàn)行的貸款制度,借鑒國際上通行的做法,允許農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)為抵押,取得銀行貸款進城創(chuàng)業(yè)。在我國加入WTO后,糧食、棉花收購走向市場。因此,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也要轉(zhuǎn)換職能,為農(nóng)民開辦這種業(yè)務(wù),為農(nóng)民進城創(chuàng)業(yè)提供資金支持。此外,還應(yīng)出臺相關(guān)的稅收

16、優(yōu)惠政策等。5.建立統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)勞動力市場改革目前城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度,按照“現(xiàn)代化、科學(xué)化、規(guī)范化”要求,打破地區(qū)保護和壟斷,以加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)勞動力市場。(1建立專門的就業(yè)管理機構(gòu)。清理各地區(qū)制定的對農(nóng)民進城務(wù)工的不合理限制和亂收費政策,糾正粗暴清退農(nóng)民工的做法,完善收容遣送制度,保障進城務(wù)工農(nóng)民的各項合法權(quán)益。(2建立健全勞動力的社會調(diào)節(jié)機制,應(yīng)用靈活的市場機制引導(dǎo)勞動力流動。(3培育中間組織,作為溝通、連接剩余勞動力與新的就業(yè)崗位的媒介,為外來勞動力提供就業(yè)、培訓(xùn)、代理等“一條龍”服務(wù)。(4建立健全勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò),加強勞動力市場信息服務(wù)。通過各種渠道提供勞

17、動力供求信息,提高勞動力資源配置效率,減少勞動力盲目流動。(5逐步打破勞動力流動的城鄉(xiāng)界限、所有制界限,取消農(nóng)民進城從事各種經(jīng)濟活動的限制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的雙向流動。6.建立健全農(nóng)村社會保障制度建立農(nóng)村失業(yè)救濟和養(yǎng)老保險制度,逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠家庭和土地轉(zhuǎn)向依靠社會和制度,保護的對象是已經(jīng)“離土”的就地從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民以及“離土離鄉(xiāng)”的進城務(wù)工但沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障體系的農(nóng)民。在農(nóng)村,根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平,以農(nóng)民自愿為原則,多方籌集資金,興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、救濟和傷殘等保障事業(yè),并交由專門的機構(gòu)進行專業(yè)管理。在城市,應(yīng)擴大社會保障的覆蓋范圍,使已經(jīng)“離土離鄉(xiāng)”但還沒有轉(zhuǎn)成城市

18、戶口的農(nóng)民也能享有安全保障,為農(nóng)民進城提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、住房、教育和醫(yī)療等各方面的社會服務(wù),使他們與廣大市民處于平等地位,確確實實為他們營造一個自由擇業(yè)、自由選擇居住地、自由流動的大環(huán)境,讓進城農(nóng)民真正融入到城市建設(shè)之中。這樣,就能為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供可靠的制度保障。7.加強就業(yè)培訓(xùn),提高農(nóng)村剩余勞動力文化素質(zhì)和職業(yè)技能制定農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)的總體規(guī)劃,按市場化、社會化的要求,組建職業(yè)培訓(xùn)基地或培訓(xùn)集團,完善農(nóng)村勞動力職業(yè)培訓(xùn)體系,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H開展特色培訓(xùn),結(jié)合市場需求開展對口培訓(xùn)。全面實施勞動預(yù)備制培訓(xùn)并與職業(yè)技能鑒定掛鉤,將“政府購買培訓(xùn)成果”的受益面延伸覆蓋到農(nóng)村剩余勞動力身上,調(diào)動其

19、參加培訓(xùn)的積極性。同時,國家也應(yīng)集中財力,重點擴大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資,擴大農(nóng)村初、高中畢業(yè)生的比例,積極發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育、成人教育,在提高農(nóng)村勞動者素質(zhì)上前進一大步,以適應(yīng)城市化對人才素質(zhì)的要求?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1鐘朋榮.誰為中國人造飯碗M.北京:中國經(jīng)濟出版社,2001.2朱巧玲.我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的思路與對策J.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2003,(1:46-50.3劉來吉.我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移面臨的困難與對策J.價格月刊,2001,(9:12-13.(責(zé)任編輯宋曉華Moving Forward of Urbanization:Basic Way Out ofTransferring Rural

20、Surplus LaborLiu Yan1,Liu Laiji2(1.Renmin University of China,Beijing100872,China;2.Bureau of Finance in Miyun County,Beijing City,Beijing101500,ChinaAbstract:Problem of transferring rural surplus labor is the problem that the governments all over the world pay much attention to.As the country with most surplus labor in the wor