效益審計(jì)：關(guān)于財(cái)政資金績效審計(jì)的幾點(diǎn)思考

1、效益審計(jì):關(guān)于財(cái)政資金績效審計(jì)的幾點(diǎn)思考作者:陸冰來源:發(fā)布時(shí)間:2010年04月02日字體:縮小增大繁體 財(cái)政資金績效審計(jì),是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員,依照國家法律規(guī)定和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn),對(duì)財(cái)政資金使用單位履行公共責(zé)任,配置、管理、利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、考量、分析和評(píng)價(jià),其目的在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)發(fā)展。從公共資源所有者的角度來說,財(cái)政資金績效審計(jì)是一種所有者對(duì)代理者(政府部門的防護(hù)機(jī)制;從公共資源的事實(shí)使用和管理者角度來說,財(cái)政資金績效審計(jì)又發(fā)揮著預(yù)警性、建設(shè)性作用。因而,在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū),政府績效審計(jì)已基本占據(jù)了主流地位,如美國

2、的政府績效審計(jì)比重已占整個(gè)國家審計(jì)的90%。但在我國,以財(cái)政資金績效審計(jì)為主的政府績效審計(jì)僅處于起步摸索階段,除去人員素質(zhì)、技術(shù)配備和資金支持等方面的資源約束,財(cái)政資金績效審計(jì)還受以下幾個(gè)特殊性約束。一、財(cái)政資金績效審計(jì)的幾個(gè)特殊性(一財(cái)政資金投入方向的特殊性。從表面看,政府部門的投資行為與社會(huì)其他個(gè)體的投資行為并無不同,必須受社會(huì)法律法規(guī)的約束,投資效益可以投資回報(bào)率來衡量,但實(shí)際上,相當(dāng)部分財(cái)政資金的投入方向有其特殊性。如在一個(gè)人口密度很小且人均收入低下的區(qū)域內(nèi)建立醫(yī)院或是公共圖書館,可以預(yù)見建成后其收入甚至無法維持日常收支平衡,更勿論收回成本了,但我們不能因此而判斷此投資項(xiàng)目資金使用績效

3、低下或財(cái)政資金不應(yīng)投向該地區(qū),因?yàn)樗淼纳鐣?huì)效益可能非常高。政府公共服務(wù)一項(xiàng)非常重要的任務(wù)就是確保在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下無法吸引自由資金以獲得市場(chǎng)化服務(wù)的地區(qū)和個(gè)人能夠同樣獲得必要的公共服務(wù),這就意味著大量財(cái)政資金將會(huì)、也必須投入到無形的或非贏利性的公共服務(wù)項(xiàng)目中去,加上常有的政治原因及各種利害關(guān)系的影響,政府部門投資目標(biāo)體現(xiàn)出多樣性和模糊性,使審計(jì)機(jī)關(guān)有時(shí)難以確定績效審計(jì)的目標(biāo)或以市場(chǎng)化的績效指標(biāo)來判別資金使用成果的高下。(二績效審計(jì)取證方法的特殊性。目前的財(cái)務(wù)收支審計(jì)通常都是從會(huì)計(jì)資料上獲取證據(jù),較為簡(jiǎn)單容易,期間連續(xù)性強(qiáng)。而績效審計(jì)通常是要通過對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的對(duì)比才能獲取證據(jù),政府管

4、理活動(dòng)廣泛復(fù)雜,其投資行為又具有階段性和沿續(xù)性,即便使用多種審計(jì)方法和技術(shù),收集的資料也較為有限,且業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的保存方式不同,有些前期業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)會(huì)被后期業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)覆蓋或消除,無法再與同期的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)建立聯(lián)系,不能取得充分可靠的證據(jù),就難以保證審計(jì)結(jié)論的客觀公正。(三績效審計(jì)推行環(huán)境的特殊性。財(cái)政資金績效審計(jì)是國家監(jiān)督政府的行為,必須在有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上,再依靠政治力量從上而下的推行,如果立法機(jī)構(gòu)不能給予強(qiáng)有力的支持,行政部門又缺乏績效意識(shí),績效審計(jì)就很難推開。目前較成熟的績效審計(jì)體系都成形于民主意識(shí)較強(qiáng)的發(fā)達(dá)國家就說明了這一點(diǎn)公眾對(duì)國家事務(wù)的參與度、對(duì)政府財(cái)政收支的關(guān)注度、以及對(duì)績效審計(jì)的渴

5、望度,都對(duì)財(cái)政資金績效審計(jì)的推開產(chǎn)生著制衡影響。目前國內(nèi)公眾的關(guān)注仍集中于財(cái)政資金的合法合規(guī)性,大部分情況下,只要資金不被挪用侵吞,公眾便認(rèn)為滿意。在此形勢(shì)下,審計(jì)部門先行一步,對(duì)資金使用部門進(jìn)行資金使用效益評(píng)價(jià),難免會(huì)被被審計(jì)單位責(zé)為“多事”、“找事”。(四績效審計(jì)立足基礎(chǔ)的特殊性。在發(fā)展中國家開展績效審計(jì),較之發(fā)達(dá)國家有更多的困難還在于,經(jīng)濟(jì)制度較為成熟的發(fā)達(dá)國家,其間每個(gè)經(jīng)濟(jì)體的內(nèi)部控制制度和整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都非常規(guī)范,在這樣一個(gè)規(guī)范的環(huán)境下,其所反映出的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)也都較為真實(shí)可靠,審計(jì)人員可以在此基礎(chǔ)上直接進(jìn)行處理分析。但從目前情況看,我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)、弄虛作假現(xiàn)象還比

6、較嚴(yán)重,且大多數(shù)單位內(nèi)部控制制度不健全,審計(jì)機(jī)關(guān)不得不花費(fèi)大量的時(shí)間對(duì)相關(guān)的財(cái)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)的審計(jì),一旦基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實(shí),無論后期分析多么科學(xué)化、系統(tǒng)化,審計(jì)評(píng)價(jià)都將失去意義。二、切實(shí)推進(jìn)財(cái)政資金績效審計(jì)應(yīng)做的幾項(xiàng)準(zhǔn)備針對(duì)上述制約我國財(cái)政績效審計(jì)的幾項(xiàng)特殊性,我們認(rèn)為只有做好以下幾項(xiàng)基礎(chǔ)工作,才能循著由小到大、由淺入深、簡(jiǎn)單而復(fù)雜的路線,切實(shí)推進(jìn)財(cái)政資金績效審計(jì)深入開展。(一建立較為全面的財(cái)政投資項(xiàng)目庫。財(cái)政資金用途廣泛,政府部門職能各異,對(duì)所有的資金都進(jìn)行績效評(píng)價(jià)根本沒有可能,但單純地隨機(jī)抽查,又可能導(dǎo)致某些確實(shí)需要進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目被疏漏。因此,可采取建立項(xiàng)目庫的方式,在調(diào)查清楚財(cái)政資金分布

7、和運(yùn)用情況的基礎(chǔ)上,將政府管理、資源運(yùn)用或社會(huì)需求等方面較為重要的財(cái)政資金投資項(xiàng)目按投資期間錄入存儲(chǔ),項(xiàng)目可以積累或觀察,可以逐年檢查或推進(jìn),這樣就為將來的審計(jì)工作提供了一個(gè)方向,準(zhǔn)備了長期的任務(wù),也有利于用發(fā)展的眼光籌集和優(yōu)化審計(jì)資源。(二厘定較為細(xì)致的項(xiàng)目過濾標(biāo)準(zhǔn)。建立項(xiàng)目過濾標(biāo)準(zhǔn)的意義在于,在項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)上確定實(shí)施項(xiàng)目時(shí),盡量消除選擇者的主觀傾向影響,以各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)分結(jié)果篩出最適合績效審計(jì)項(xiàng)目,在年度和項(xiàng)目上進(jìn)行合理的分配。厘定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)考慮到以下幾項(xiàng):1、項(xiàng)目是否可能存在績效問題風(fēng)險(xiǎn)性;2、項(xiàng)目是否需要在近期內(nèi)評(píng)價(jià)時(shí)間性;3、項(xiàng)目實(shí)施是否未超出當(dāng)時(shí)的審計(jì)能力可操作性;4、項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料

8、是否可以按正常方式獲得可操作性;5、項(xiàng)目是否有可供參考評(píng)價(jià)指標(biāo)效果性;6、項(xiàng)目評(píng)價(jià)后是否可能產(chǎn)生較大影響效果性;7、項(xiàng)目評(píng)價(jià)后是否可改善空間較大增值性;如果最后判斷該項(xiàng)目可行性較大,則可列入當(dāng)年度備選項(xiàng)目,如可行性較小,可以視情況繼續(xù)留存在項(xiàng)目庫,或選擇一項(xiàng)財(cái)政資金使用的某個(gè)方面或某個(gè)環(huán)節(jié),進(jìn)行專項(xiàng)績效審計(jì),或是選擇在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的某一方面有所側(cè)重。(三制定較為完備的績效審計(jì)操作規(guī)范。目前的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已經(jīng)有了較為成熟的操作規(guī)范,而績效審計(jì)還處在一個(gè)“眾說紛紜”的階段,建立一套可供的績效審計(jì)操作規(guī)范成為當(dāng)務(wù)之急?；疽?guī)范應(yīng)包括以下方面:1、審計(jì)立項(xiàng)及前期調(diào)查規(guī)范;2、審計(jì)取證步驟和合

9、法性規(guī)范;3、審計(jì)報(bào)告內(nèi)容及格式規(guī)范;4、審計(jì)處理意見和建議規(guī)范;5、審計(jì)公文規(guī)范;6、審計(jì)檔案規(guī)范;除上述基本規(guī)范之外,還可以制定績效審計(jì)質(zhì)量控制等實(shí)施性規(guī)范細(xì)則,力求使績效審計(jì)在一個(gè)規(guī)范化的環(huán)境中走向成熟。(四獲得較獨(dú)立的績效質(zhì)詢權(quán)及制止權(quán)。在傳統(tǒng)的財(cái)政資金使用合法性審計(jì)中,審計(jì)部門有提出審計(jì)意見和建議權(quán)、出具審計(jì)決定權(quán)以及審計(jì)線索移送紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)力。但在績效審計(jì)中,審計(jì)部門的鑒定結(jié)果多以調(diào)查報(bào)告形式出現(xiàn),不具備任何強(qiáng)制性,更不存在“叫?！惫δ?即使發(fā)現(xiàn)確有浪費(fèi)財(cái)政資金、投資不當(dāng)、績效低下等情況存在也無法及時(shí)制止。即使在事后再出具報(bào)告進(jìn)行處理,也已無法挽回既成事實(shí)。因而取得績效責(zé)問權(quán)和

10、制止權(quán),對(duì)于實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的預(yù)警和糾錯(cuò)功能具有重要的意義。責(zé)問權(quán)和制止權(quán)應(yīng)基本包括以下范圍:1、審計(jì)部門如果在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金使用單位制定政策目標(biāo)和作出決策時(shí)缺乏充分可靠的證據(jù),可以進(jìn)行調(diào)查并將存在問題的事實(shí)列入報(bào)告,必要時(shí)可以作出制止決定;2、審計(jì)部門可以責(zé)問財(cái)政資金使用單位在制定政策目標(biāo)及作出決定時(shí),是否缺乏或逾越權(quán)力;3、審計(jì)部門可以檢查財(cái)政資金使用單位有無作出合理的投資方案,是否有更合理的投資安排;4、審計(jì)部門可以查核預(yù)算投資目標(biāo)是否明確,相關(guān)的投資方案和執(zhí)行人員行為是否符合預(yù)算目標(biāo)要求;5、審計(jì)部門可以查核數(shù)項(xiàng)同期內(nèi)的相似投資決策及其實(shí)施方案,質(zhì)詢其是否有沖突或重復(fù),必要時(shí)可以作出制

11、止決定;6、審計(jì)部門可以就財(cái)政資金使用的節(jié)省度、效率和效益,提出質(zhì)詢,必要時(shí)可以作出制止決定。三、開展財(cái)政資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)注重四個(gè)“結(jié)合”?？冃徲?jì)只要進(jìn)入操作階段就會(huì)遇到與審計(jì)目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題,需要審計(jì)人員建立適合特定項(xiàng)目的正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),除了評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定和選擇不應(yīng)脫離人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)外,還應(yīng)注重指標(biāo)的靈活性,可根據(jù)不同的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)對(duì)象做出相應(yīng)調(diào)整,同時(shí)必須保持評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀性,切忌根據(jù)自己的主觀判斷選擇評(píng)價(jià)指標(biāo),這是一項(xiàng)績效審計(jì)能夠成功的關(guān)鍵點(diǎn)。(一項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)與運(yùn)營評(píng)價(jià)相結(jié)合。項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)是指在財(cái)政資金從投入到項(xiàng)目決算這一過程中的資金的使用效益,可通過將項(xiàng)目預(yù)算的各項(xiàng)數(shù)

12、據(jù)與實(shí)際建設(shè)完工決算數(shù)據(jù)相比較,看是否存在超預(yù)算、浪費(fèi)、無因調(diào)整等情況。項(xiàng)目運(yùn)營評(píng)價(jià)是指項(xiàng)目建成后所實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)效益,可通過對(duì)項(xiàng)目可行性建議書與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營結(jié)果相比較,以找出變化及其原因。審計(jì)過程中還需要考慮投資前和實(shí)施后項(xiàng)目周邊的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境是否發(fā)生變化,去除可能存在的不可抗因素,才能確定投資目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度,正確衡量投資的真實(shí)效益、影響和作用。(二階段性評(píng)價(jià)與持續(xù)性評(píng)價(jià)相結(jié)合。相當(dāng)一部分財(cái)政投資項(xiàng)目由于投資數(shù)額巨大、投資時(shí)間和運(yùn)行周期長,審計(jì)部門不可能持續(xù)參與,也不可能等其完全結(jié)束后再進(jìn)行評(píng)價(jià),因而會(huì)選擇分段性審計(jì)。階段性評(píng)價(jià)即在是財(cái)政資資金投入一段時(shí)間后,測(cè)評(píng)項(xiàng)目所預(yù)期的目標(biāo)是否以達(dá)到,是

13、否可以繼續(xù)按照目前方式進(jìn)入下一階段。即使資金投入已經(jīng)全部結(jié)束,項(xiàng)目也已決算完成,評(píng)價(jià)時(shí)仍要考慮到某些項(xiàng)目的效益發(fā)揮具有明顯的滯后性,對(duì)這些可能影響到未來時(shí)期所在地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目周邊自然環(huán)境、自然資源的因素,其評(píng)價(jià)方法一般為定性分析法。(三經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會(huì)效益指標(biāo)相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)主要是對(duì)財(cái)政資金投資項(xiàng)目進(jìn)行盈利能力和清償能力分析,一般運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)公式進(jìn)行定量分析即可得。社會(huì)效益指標(biāo)則需通過審計(jì)人員根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn),自行選擇并確定指標(biāo)值,如河流整治項(xiàng)目中的養(yǎng)殖區(qū)拆除面積、公交運(yùn)營項(xiàng)目中的客流量,科博中心項(xiàng)目中的本地區(qū)中小學(xué)生的入館率等,此類數(shù)據(jù)可能需通過統(tǒng)計(jì)、甚至是靠估的方法獲得,其評(píng)價(jià)指標(biāo)水平也需根據(jù)客觀條件確定,有些根本無法用定量指標(biāo)來比較,因而有必要時(shí)應(yīng)征求當(dāng)?shù)貙I(yè)部門或行業(yè)專家的建議。(四通用評(píng)價(jià)指標(biāo)與專用指標(biāo)相結(jié)合。通用標(biāo)準(zhǔn)是在對(duì)不同行業(yè)、不同類型投資項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)和橫向?qū)Ρ确治鰰r(shí)使用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實(shí)中往往存在許多“個(gè)案”,對(duì)其使用通用標(biāo)準(zhǔn)衡量即會(huì)得到錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)結(jié)果,這就要求審計(jì)人員必需在通用標(biāo)準(zhǔn)之外設(shè)置的，針對(duì)某行業(yè)、某類型的“個(gè)案”特別制定標(biāo) 準(zhǔn)，在審