論績效預算在我國實施的現(xiàn)實阻礙

1、論績效預算在我國實施的現(xiàn)實阻礙      摘要 目前,在世界范圍內(nèi)掀起了一場以績效預算為依托的政府支出管理改革?？冃ьA算以產(chǎn)出為導向,有助于政府控制財政支出總量,實現(xiàn)支出配置的效率和公平。然而,在對績效預算制度進行本土化分析時,并不能得出該制度完全適應我國預算管理實踐的結(jié)論。在我國特殊的國情背景下實施績效預算,面臨著許多現(xiàn)實阻礙,如績效預算缺乏制度保障、行政管理水平較低、財政支出缺乏公開透明性等問題。這決定了我們在引入績效預算制度中必須走一條漸進之路。關鍵詞 績效預算; 阻礙; 漸進一、績效預算的內(nèi)涵及現(xiàn)實意義現(xiàn)代公共事業(yè)管理制度改革的中心任務

2、之一,就是健全現(xiàn)代財務管理制度,提高資金使用效率和效益,增強公共事業(yè)的自我保障能力。在西方一些發(fā)達國家紛紛采用績效預算管理制度的背景下,為促進良好的公共治理與提高財政透明度,解決預算管理中總量與支出效益兩大核心課題,我國也積極推行績效預算制度改革,并取得了一定成效。所謂績效預算,是指要闡述和明確請求撥款所要達到的目標,為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢,以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況。其管理邏輯在于:根據(jù)對內(nèi)外環(huán)境評估設置公共服務戰(zhàn)略目標,在該目標指導下確定事務或服務計劃并測算實施成本,財政資金注入后將計劃付諸實施并考核實際產(chǎn)出或結(jié)果,將實際

3、結(jié)果與績效目標進行比較后提交績效報告,該報告成為下一預算周期滿足支出單位請款要求的重要參考依據(jù)?？冃ьA算將政府預算建立在可衡量的績效基礎上,以結(jié)果導向克服了傳統(tǒng)預算編制方法的弊端,是預算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命。然而,應當看到的是,雖然實行績效預算是一種必然趨勢,國際上真正實施績效預算的卻只有澳大利亞、英國等少數(shù)幾個國家,大多數(shù)國家只處于績效預算的起步階段,究其原因,主要在于績效預算的實施存在著許多限制條件,在不同的政治、社會、經(jīng)濟發(fā)展水平的情況中所應用的效果則有著顯著區(qū)別。同樣,由于我國的特殊國情,績效預算在我國的實施也存在著一系列現(xiàn)實阻礙因素1 。二、績效預算在我國實施的

4、現(xiàn)實阻礙(一) 績效預算制度本身存在的缺陷績效預算在西方一些發(fā)達國家完成了幾個周期的運轉(zhuǎn)后,卻沒能完全滿足制度設計者的初衷,一些具體環(huán)節(jié)的運轉(zhuǎn)也遇到了新的問題,這說明績效預算制度自身也存在著難以克服的障礙。首先,從績效預算的目標體系進行分析:績效預算制度首先要求管理對象要有明確的目標,但這實際上與政府行政目標多元化與公共產(chǎn)品的消費形式發(fā)生了沖突。在公共產(chǎn)品消費“免費”形式下,人們在公共選擇過程中不能真實地顯示自己的偏好,總希望多消費公共產(chǎn)品而少負擔公共產(chǎn)品成本,因此難以有效確定產(chǎn)出數(shù)量,也就不能有效使用績效預算。同時,公共支出部門的職責也難以清晰界定。因此,基于效率考慮的職責明確就成為績效戰(zhàn)略

5、規(guī)劃制定的制約因素。其次,從績效預算的績效指標進行分析:績效指標是績效預算體系的核心。然而,績效指標的確定是財政管理界公認的難題。公共支出相對私人最大的不同就在于其產(chǎn)出的不易測量,而政府力求政治、經(jīng)濟、社會政策目標的統(tǒng)籌兼顧與目標本身存在的矛盾導致了在績效指標選擇、績效目標設定問題上一系列的價值沖突;同時,公共產(chǎn)品的經(jīng)濟外部性特點也使在對公共產(chǎn)品的成本與收益進行全面評估時存在著許多困難。再次,從績效報告的質(zhì)量進行分析:績效報告是預算前一周期的結(jié)果,又是后一周期的基礎與依據(jù)。然而,現(xiàn)實中,績效報告自身也存在一些問題。如支出控制者由于信息不對稱很難對未完成績效的解釋說明提出意見;現(xiàn)有績效的真實性也

6、會由于道德風險而不能得到有效保證。因此,容易助長“唯績效指標論”的工作作風, 忽視公眾的根本利益。(二) 績效預算在我國的實施缺乏立法保障績效預算涉及到職權在不同部門之間的重新分配,立法保障成為開展績效預算的前提和基礎。為了減少改革阻力,西方國家普遍以法律的形式,將各方的權力和義務固定下來。以新西蘭為例,為推進績效預算改革,相繼制訂了企業(yè)法、國有部門法、公共財政法、儲備銀行法、財政責任法以及一些關于公共服務權力下放的法案。通過法案,公共財政部確立了績效預算作為公共領域改革的重要組成部分,確定建立財政目標和進行定期的財政報告,要求政府部門實行國際會計準則,提出財政政策制定原則等。我國近年來在參照

7、國外經(jīng)驗的基礎上均有所突破,但與我國國情相關實施績效預算的一些基本制度供給仍然不能滿足全面實施績效預算客觀需要。由于尚未出臺全國統(tǒng)一的有關財政支出績效評價工作法律法規(guī),績效評價缺乏制度保障,從而嚴重影響著績效預算的順利實施。在我國運用立法手段保障績效評價的順利實施顯得尤為迫切。因此應頒布有關預算績效評價工作的具體法律制度和規(guī)范,從立法上確立預算績效評價工作的地位,促使各政府部門開展績效評價工作,保證績效評價成為政府預算管理的一個重要環(huán)節(jié);同時,在法律上樹立支出績效評價機構(gòu)的權威性,賦予其應有的權力,享有調(diào)查、評價有關政府部門活動的權力,使績效評價工作有法可依、有章可循。(三) 我國缺乏有效的績

8、效評價體系政府績效評價指標本質(zhì)上指明的是從哪幾個方面和哪些點上去衡量政府績效,同時也說明了政府績效的可量化方面和不可量化方面。因此,一旦政府績效評價指標確定下來了,支出預算的合理性也就相應可以規(guī)定下來,支出結(jié)構(gòu)的確定也就有了依據(jù),人們在確定財政支出績效評價指標體系時,才能把財政支出合理性指標測定與政府行政效果對應起來。然而,制定一套有效的績效評價指標體系是國際上公認的難題,我國同樣面臨這一問題。由于政府的工作不像市場上的各種活動那樣都有直接的經(jīng)濟效益,政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域,政府的投資也往往是那些社會需要,但短期很難見到經(jīng)濟效益的項目,加上財政支出范圍廣泛支出績效呈多樣性的表現(xiàn)

9、特點,既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟效益,還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益,而且不同的項目有不同的長短期效益,直接效益和間接效益,長期以來,財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法對財政支出進行衡量。而這一“盲點”恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關鍵點。因此,建立一套合理的績效預算分析評價的綜合指標體系已成為我國實施績效預算的一個迫切問題。合理的績效預算分析評價綜合指標體現(xiàn)應既要反映財政資金規(guī)模水平和財政資金適度水平,又能反映預算管理水平和財政支出結(jié)構(gòu),既要包括“質(zhì)”,又要體現(xiàn)“量”, 以達到推動績效預算在我國順利實施的目的。(四) 我國的行政管理水平較低績效預算的實行要求政府有很高的行政管理能力

10、,能夠?qū)ν度脒M行嚴格的監(jiān)督和控制。否則,沒有監(jiān)督的靈活性只會導致更多的腐敗行為。然而,目前我國的行政管理水平還比較低,還不能有效地對投入進行控制,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是我國沒有把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預算管理,也沒有實現(xiàn)現(xiàn)金全部歸國庫管理,因而不能準確把握完成績效目標需耗費的成本,難以對部門的資金使用情況進行有效監(jiān)督。二是從業(yè)人員素質(zhì)較低?？冃ьA算的實施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策內(nèi)涵并運用現(xiàn)代化手段處理業(yè)務的專業(yè)化程度較高的隊伍。然而,我國行政人員普遍財政風險管理意識不強,同時,官僚作風相當廣泛地存在,這都將對績效預算的應用產(chǎn)生巨大抑制作用;三是來自行政集團

11、的現(xiàn)實阻力較大。行政人員存在不規(guī)范的“灰色收入”與傳統(tǒng)財政資金分配格局緊密相連,正是這種“潛規(guī)則”在一定程度上推動了行政機構(gòu)的運轉(zhuǎn),但這卻與績效預算所倡導的公開透明格格不入。因此,提高我國的行政管理水已平成為推進績效預算改革所需解決的迫切問題。(五) 我國財政支出缺乏公開透明性提高財政透明度是實行績效預算制度需要。我國目前財政透明度還比較低,未完全形成將國家的各項財政政策法規(guī)、各部門在財政管理方面的職責權限、財政收支預算的編制和執(zhí)行及其結(jié)果等向全社會公布的慣例。縱觀幾十年來我國通過報刊雜志公布的政府預算,從來都只有幾個財政收支按大類匯總的數(shù)據(jù),缺乏具體內(nèi)容說明,預算草案和預算執(zhí)行決算幾乎是統(tǒng)計

12、數(shù)字,談不上預決算的公開透明。同時,從近年來審計署公布的政府審計報告看,我國一些部門和單位往往只注重財政資金的取得,忽視其使用效果,財政資金分配往往受主觀因素的影響和制約,結(jié)果造成支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模不合理,重復建設、嚴重浪費、腐敗等現(xiàn)象,這些現(xiàn)象與預算缺乏公開性有著密切聯(lián)系。相比而言,西方政府及其公共財政活動中的浪費、腐敗、失誤和低效等程度遠低于我國,其原因主要在于其將政府預算公之于眾,保障公眾的知情權,充分實現(xiàn)政務公開,讓公眾參加評議。西方政府預算的公開性內(nèi)容應當為我國所借鑒,以借助社會公眾和法律的監(jiān)督、制約,克服各種不良行為和丑惡現(xiàn)象,使我國的財政支出有一個較大的壓縮,從根本上克服我國預算體制

13、上的痼疾, 并大大提高我國政府的執(zhí)政效率 。(六) 我國傳統(tǒng)組織文化的影響績效預算必須要在具體的環(huán)境中實施,只有融合在我國傳統(tǒng)文化體系中才能發(fā)揮其優(yōu)勢與作用。然而,績效預算所需要的組織文化與我國傳統(tǒng)的價值觀念并不完全一致甚至還存在一些沖突。中華文化以儒學為傳統(tǒng),這一思想體系具有強大的生命力與巨大的包容性,公眾對其具備了極強的路徑依賴,具體體現(xiàn)在:首先,中國社會是以血緣與情感為本位形成的人際關系網(wǎng),這形成了“公法毀而私情行”的社會積淀,在這種人治模式下,規(guī)則則退居次要地位;其次,雖然目前我國行政管理民主化進程已大大加快,但集權管理的程度還很深,其實質(zhì)還是以“政治信托”為前提的。這種模式與績效預算

14、所要求的平等、民主、負責、透明的政治模式存在較大的角色沖突;再次,中國人有精神先于物質(zhì)的思維傳統(tǒng),這種對于精神的崇尚與追求本身就是務虛而不務實的體現(xiàn)。且這方面在實際生活中被異化為弄虛作假、欺上瞞下的不良工作作風。同時,傳統(tǒng)預算觀念中沒有向預算管理要效益的思想,人們長期以來形成了“如何把錢分下去”的思維定勢,而較少“如何讓有限的資金發(fā)揮更大的效益”的意識,投入預算實行多年,各支出單位與財政部門也在相互博弈中達到基本均衡狀態(tài),形成路徑依賴。在當前實施投入績效預算,會令大多數(shù)預算單位產(chǎn)生抵觸心理。以上種種在本質(zhì)上與績效預算相沖突。除以上阻礙績效預算在我國實施的因素之外,就現(xiàn)階段我國財政預算管理水平、

15、宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平與社會綜合發(fā)展程度而言,推行績效預算還面臨著來自改革準備不足、配套改革滯后等方面的制約,如基礎信息資料匱乏、現(xiàn)行預算分配權過于分散、我國預算支出科目改革落后、部門預算改革尚未到位等等。要在我國順利實施績效預算,應注意建立財政支出改革的相關配套改革措施,最終建立起“規(guī)范、安全、高效”的財政支出管理機制 。三、現(xiàn)實制度框架下漸進的改革措施思考績效預算的最終范圍應當涵蓋所有政府支出,即把政府預算中的基本支出預算和項目支出預算全部納入績效考評的范圍?；谀壳霸谖覈菩锌冃ьA算的緊迫性,應結(jié)合公共財政改革的總體進程和預算管理實際,分階段、分步驟逐步推進績效預算。各級政府的各部門可以項目支

16、出預算績效評價作為切入點,采取局部結(jié)合績效預算的做法,實行“項目績效預算”,先試點后推開,最后再全方位推行“部門績效預算”,逐步構(gòu)建“過程”與“結(jié)果”相結(jié)合、效果與效率相結(jié)合的預算編制模式。也就是說,分三步走:即首先選擇部分項目支出占大頭的部門實行“項目績效預算”試點改革。在全面推行績效預算之前,可以選擇項目支出占大頭的農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門進行試點,先從具體項目的效益考核開始,并運用績效預算的原理實施部門預算,引入政府項目績效評價機制來優(yōu)化部門預算。其次,總結(jié)經(jīng)驗,在所有部門全面推開“項目績效預算”。然后再在“項目績效預算”的框架下,全面推行“部門績效預算”。由于績效考評改革是一個系統(tǒng)的工程,實施績效預算還應注意相關配套改革的實施。相關的配套措施應著重考慮如何為績效預算評價制度的建立創(chuàng)設良好的制度環(huán)境。因此,績效預算制度本身在實施中的難點問題,以及現(xiàn)行觀念、技術基礎(人員素質(zhì)、基礎數(shù)據(jù)等) 、制度基礎(預算支出科目改革、預算會計改革、法律制度改革等) 等建設問題,都應引起足夠的重視。參考文獻1 李燕 我國政府預算