論抽象行政行為納入行政復議的范圍_行政法論文_幼教論文

1、論抽象行政行為納入行政復議的范圍_行政法論文_幼教論文馬懷德內(nèi)容提要 抽象行政行為是政府行為中的重要表現(xiàn)形式之一?，F(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑很多，但實際收效甚微。因此，有必要加強對抽象行政行為的有效監(jiān)督，其中最主要的監(jiān)督途徑就是將其納入行政復議范圍。本文根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，結(jié)合行政復議實踐和海外經(jīng)驗，提出了將抽象行政行為納入復議范圍的必要性和可行性，并對抽象行政行為進入復議范圍后面臨的申請復議條件、復議管轄、復議效果、復議決定的性質(zhì)等問題進行了初步探討。關鍵詞 抽象行政行為 行政復議 監(jiān)督 范圍對抽象行政行為復議監(jiān)督問題是理論界及實際部門十分關注的問題，從1990年起草行政復議條例

2、起，就有人主 張將抽象行政行為納入復議范圍，但由于當時條件所限及認識的不統(tǒng)一等原因，最終未能如愿。7年過去了，隨著修改行政復議條例工作逐步展開，抽象行政行為的監(jiān)督問題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么？包括哪些表現(xiàn)形式？在目前監(jiān)督體制下，有無必要將其納入復議范圍，能否找到相應法律依據(jù)？一旦納入之后，又將面臨哪些問題等等，均是理論界應當回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析，以期引起討論。一、抽象行政行為的概念及范圍界定抽象行政行為是一個學理概念，是指行政機關針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發(fā)生法

3、律效力是指其效力及于未來；可以反復適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關于某項收費的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對 人不能反復適用，不具備第三個條件，因此，收費文件不是抽象行政行為。關于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關都有權依據(jù)憲法和組織法實施抽象行政行為。從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范，但從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政

4、行為納入復議范圍不太現(xiàn)實。權衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關系，筆者認為將納入行政復議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。二、現(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑根據(jù)我國1991年1月1日起施行的行政復議條例第10條第一款第一項的規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復議。關于抽象行政行為不能申請復議的理由，國務院法制局關于行政復議條例（草案）的說明給予了權威性解釋：對抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的監(jiān)督，同對行政仲裁、行政調(diào)解以及國防

5、、外交等國家行為的監(jiān)督一樣，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應的規(guī)定。由這些行為引起的爭議，只要按有關規(guī)定辦理即可，沒有必要走復議這個程序。在當時看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復議范圍。那么這里所說的其他監(jiān)督途徑指什么呢？（一）人大和上級行政機關的監(jiān)督從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；其次，縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；再次，國務院有權改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章

6、；最后，縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。（二）備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督從具體做法上看，國務院各部委和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務院備案，國務院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文件上報備案。此外，國務院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。（三）行政復議機關審查具體行政行為的時的間接監(jiān)督根據(jù)我國行政復議條例第43條的規(guī)定

7、，復議機關在審查具體行政行為的合法性時，如果發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件與上一級規(guī)范性文件相抵觸時，有權在其職權范圍內(nèi)予以撤銷或者改變。復議機關無權處理的，向其上級機關報告，上級機關無權處理的，提請有權機關依法處理。這些看似完備的監(jiān)督制度實際上收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是上述監(jiān)督幾乎都是機關之間或者機關內(nèi)部的監(jiān)督，由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進行。二是在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關人參與，同于缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關系，使得上述監(jiān)督形式有名無實。三、將抽象行政行為納入行政復議范圍的必要性如前所述，在我國現(xiàn)行體制中，對抽象行政行為不

8、能申請復議，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。然而，無論從理論上還是從實際情況看，現(xiàn)行的監(jiān)督機制并未能有效地發(fā)揮作用。而且隨著抽象行政行為的增多。違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。于是，理論界關于抽象行政行為納入復議范圍的呼聲再度高漲。概括起來，將抽象行政行為納入復議范圍的必要性有以下幾方面：（一）抽象行政行為本身性質(zhì)的需要我國行政復議條例規(guī)定對具體行政行為不服可以申請復議，但對抽象行政行為不能申請復議。很顯然，這在邏輯上是說不通的，對相對人也不公允。因為具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適

9、用的效力不止一次，具有反復性、加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果復議機關不能受理對違法抽象行政行為提出的復議申請并予以撤銷，那么就有可能導致違法不當?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此更有理由將抽象行政行為納入行政復議范圍。（二）改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要由于立法排除了對抽象行政行為的復議監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設

10、置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，導致規(guī)章打架、沖突、重復和管理失控。對于這些問題，因立法明確排除對抽象行政行為的復議，其他監(jiān)督機制又難以奏效，于是，形成了對抽象行政行為監(jiān)督的真空地帶。要改變這一現(xiàn)狀，首先要將抽象行政行為納入復議范圍。（三）上級行政機關對下級行政機關的全面監(jiān)督的需要我國憲法和法律規(guī)定了上下級行政機關之間的全面監(jiān)督關系，監(jiān)督的內(nèi)容從制定法規(guī)政策、實施抽象行政行為到執(zhí)行法律、實施具體行政行為等各方面。但現(xiàn)行的行政復議制度只體現(xiàn)了上下級之間有關具體行政行為的監(jiān)督關系，卻未能解決對

11、抽象行政行為的監(jiān)督，這說明現(xiàn)行的復議制度實質(zhì)上是一種不全面的監(jiān)督形式。從上下級行政機關之間的監(jiān)督關系應當是全面監(jiān)督的角度看，完全有必要將抽象行政行為納入行政復議的范圍。四、將抽象行政行為納入行政復議范圍的可行性（一）現(xiàn)行法律提供了復議機關對抽象行政行為監(jiān)督審查的法律依據(jù)根據(jù)憲法和國務院組織法規(guī)定，國務院有權改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關不適當?shù)臎Q定或命令（憲法第89條第13、14項）?？h級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定（憲法108條）。有權改變或撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示?/p>

12、下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令（地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第51條）?？h級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定、命令（地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第39條，憲法第104條）?？梢?，國務院改變撤銷和各部委、地方各級行政機關不適當決定命令，縣級以上各級人民政府改變撤銷下級政府不適當決定命令，各級人民政府改變撤銷所屬工作部門的決定命令是憲法和組織法賦予的一項法定職權。所謂行政機關的決定命令既包括具有普遍約束力的決定、命令，也包括具體決定、命令，因此，上級監(jiān)督審查下級機關的抽象行政行為是具有法律依據(jù)的。行政復議機關完全可以依據(jù)憲法、組織法的規(guī)定復議審查下級機關和所屬部門作出的抽象行政行為。（二）行政復議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗行政復議條例實施7年來，我們已經(jīng)在審查具體行政行為方面積累了一定成功經(jīng)驗。這為