項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系研究

1、    項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系研究         來源：歲月聯(lián)盟    作者：周偉，周國強(qiáng)    時(shí)間：2010-06-25             摘要：該文分析了我國預(yù)算績效評價(jià)的現(xiàn)狀，提出應(yīng)從性、遵從性、效率性、效果性四方面構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)體系，并結(jié)合“血吸蟲病防治項(xiàng)目

2、預(yù)算績效評價(jià)研究”項(xiàng)目，重點(diǎn)對項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了研究。關(guān)鍵詞：項(xiàng)目預(yù)算 績效評價(jià) 評價(jià)指標(biāo)中圖分類號：F540.58 標(biāo)識碼：A一、我國預(yù)算制度改革與趨勢我國的預(yù)算制度建立于20世紀(jì)50年代中期，到20世紀(jì)90年代初，政府編制的預(yù)算為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。1998年12月15日，在全國財(cái)政工作會議上，李嵐清副總理提出了逐步建立公共財(cái)政基本框架的思路。公共財(cái)政基本框架下的預(yù)算改革要求在預(yù)算的組織形式上編制部門預(yù)算，在預(yù)算的編制方法上采用零基預(yù)算；2000年正式進(jìn)行部門預(yù)算改革，實(shí)行“一個(gè)部門一本預(yù)算”； 2001年又推行部門預(yù)算，劃分為“基本支出”和“項(xiàng)目支出”；2003年再

3、次完善預(yù)算編制體系，明確要求基本支出試用“定員、定額”預(yù)算，對項(xiàng)目支出按照輕重緩急的原則進(jìn)行排序；同時(shí)，項(xiàng)目預(yù)算試行建立項(xiàng)目庫。因此，編制部門預(yù)算已成為預(yù)算制度改革的基本方向，其本質(zhì)特征就是改變原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。隨著部門預(yù)算改革的深入，某些深層次問題漸漸凸顯，如的定額體系尚未建立、財(cái)政調(diào)控功能受到諸多因素制約、缺乏有效的績效評價(jià)機(jī)制等,特別是缺乏有效的績效評價(jià)機(jī)制問題更為緊迫。二、預(yù)算績效評價(jià)（一）預(yù)算績效評價(jià)現(xiàn)狀按照黨的十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”的規(guī)定和要求及財(cái)政部的統(tǒng)一部署，從2001年開始起進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)的小規(guī)模試

4、點(diǎn)，并取得了一定的成效。但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政預(yù)算管理改革的需要，尚存在很多問題，歸納起來主要有：（1）有關(guān)績效評價(jià)的理論和實(shí)踐研究不足；（2）績效評價(jià)指標(biāo)體系尚未建立；（3）績效評價(jià)的規(guī)范化程度不足；（4）存在評價(jià)主體缺位現(xiàn)象。（二）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效評價(jià)體系開展預(yù)算績效評價(jià)是揭示部門預(yù)算資金管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的主要手段，同時(shí)也是深化預(yù)算體制改革、改善政府形象的需要。鑒于我國預(yù)算績效評價(jià)的現(xiàn)狀及其重要性，目前應(yīng)從四方面著手構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效評價(jià)體系。1、制度和組織體系。制度體系的構(gòu)建應(yīng)從預(yù)算資金的各個(gè)環(huán)節(jié)入手，從審批、撥付

5、、使用到監(jiān)督管理層層把關(guān)，形成預(yù)算資金使用的科學(xué)運(yùn)作程序，使預(yù)算資金的管理做到有章可循；組織體系包括具體明確預(yù)算績效評價(jià)的工作范圍,制定評價(jià)工作程序,確定評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等；2、指標(biāo)體系。對預(yù)算資金績效進(jìn)行科學(xué)度量直接關(guān)系到績效評價(jià)的結(jié)果和評價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；3、標(biāo)準(zhǔn)體系。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評價(jià)預(yù)算資金績效優(yōu)劣的基本標(biāo)尺，它與評價(jià)指標(biāo)體系相匹配，對于每一指標(biāo)，都有其對應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；4、評價(jià)方法。評價(jià)方法的選擇涉及到指標(biāo)的權(quán)重確定，主要方法包括德爾菲法、AHP及主成分分析等方法。同任何績效評價(jià)一樣，在上述四個(gè)方面中，預(yù)算績效評價(jià)的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在指標(biāo)體系的構(gòu)建上。只有構(gòu)建一套科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系，才能準(zhǔn)確地

6、度量出預(yù)算支出的實(shí)際效果。因此，構(gòu)建科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系是預(yù)算績效評價(jià)工作的核心和評價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。三、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建理論與方法在當(dāng)前預(yù)算管理制度改革框架下，預(yù)算績效評價(jià)按其內(nèi)容分為基本支出預(yù)算績效評價(jià)和項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)，本文主要探討項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。（一）項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)的概念項(xiàng)目預(yù)算績效是一個(gè)綜合性的概念，反映公共部門項(xiàng)目預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面的特征：1、經(jīng)濟(jì)性。在評估某一系統(tǒng)的績效時(shí)，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)首先要回答的問題是“某系統(tǒng)在既定的時(shí)間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少錢？是不是按照法定的程序花費(fèi)金錢？”，它一般指系統(tǒng)投入到項(xiàng)目中的資源水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)關(guān)心的是“投入

7、”的項(xiàng)目，如何使投入的項(xiàng)目作最經(jīng)濟(jì)的利用。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。2、效率性。效率性要回答的首要問題是：“系統(tǒng)在既定的時(shí)間內(nèi)，預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果？”，效率性指標(biāo)通常包括：服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動(dòng)的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。效率可以簡單地理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題。3、效果性。效果性通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目的的程度，即公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，它包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)

8、果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)以及產(chǎn)生的中長期影響。效果關(guān)心的是：目標(biāo)或結(jié)果。項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)則是對公共部門預(yù)算支出在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面特征的綜合判定，它包括確定目標(biāo)、擬定評估指標(biāo)、選擇評估方法、安排適當(dāng)?shù)脑u估時(shí)間和評估步驟、得出評價(jià)結(jié)果等過程。（二） 項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)1、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系框架績效評價(jià)指標(biāo)是通過各種手段將績效目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作性的具體指標(biāo)。預(yù)算支出系統(tǒng)公共服務(wù)的復(fù)雜性和多重性決定了其績效需要多個(gè)互相聯(lián)系的指標(biāo)所構(gòu)成的體系來衡量，由于不同的指標(biāo)反映了績效的某個(gè)側(cè)面，同時(shí)績效評價(jià)不僅要求對最終的產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，更重要的是要對投入和轉(zhuǎn)換過程進(jìn)行評價(jià)，因此，績效評價(jià)

9、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)在整體上需要遵從一定的邏輯關(guān)系，如圖1所示。項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的邏輯關(guān)系可以用“投入產(chǎn)出結(jié)果”鏈來分析：（1）投入是指用來提供服務(wù)或產(chǎn)品的資源。投入過程結(jié)合產(chǎn)出和結(jié)果過程后，在分析三者內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上可設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。要講求經(jīng)濟(jì)性（遵從性），即以最低的成本獲得適當(dāng)質(zhì)量的資源，如機(jī)構(gòu)臃腫，違規(guī)采購，就缺乏經(jīng)濟(jì)性。（2）轉(zhuǎn)換過程是進(jìn)行投入、獲得產(chǎn)出和結(jié)果的方式。從轉(zhuǎn)換方面看，要講求遵從性，一個(gè)良好的轉(zhuǎn)換過程至少有一套健全的規(guī)章制度，相應(yīng)的績效指標(biāo)是規(guī)章制度是否建立、健全，同時(shí)當(dāng)其他領(lǐng)域的指標(biāo)（特別是結(jié)果指標(biāo)）不能清晰地定義時(shí)，轉(zhuǎn)換過程的指標(biāo)往往可以有效地替代它們。（3）產(chǎn)出指服

10、務(wù)本身。從產(chǎn)出方面來看，要講求效率性，即在現(xiàn)有的資源條件下使產(chǎn)出最大，或在產(chǎn)出一定時(shí)力求使用的資源最少。衡量產(chǎn)出的績效指標(biāo)是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產(chǎn)量最大。（4）結(jié)果是指服務(wù)達(dá)到的目標(biāo)。支出系統(tǒng)的結(jié)果是指所提供的服務(wù)要滿足公眾在數(shù)量上和質(zhì)量上的要求，結(jié)果指標(biāo)通常由其職能目標(biāo)轉(zhuǎn)換而來，許多結(jié)果指標(biāo)的數(shù)值需要通過收集公眾的反映，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)得到。（5）性（遵從性）、效率性和效果性三者之間彼此相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。項(xiàng)目預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性（遵從性）是項(xiàng)目開展的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是項(xiàng)目管理有效機(jī)制的外在表現(xiàn)，效果性是項(xiàng)目管理活動(dòng)最終目標(biāo)的反映。如果忽視項(xiàng)目的性能、質(zhì)量等效果因素而一味地去追

11、求項(xiàng)目資金的節(jié)約、效率，則會導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算偏離其最終目標(biāo)；而為了取得最終目標(biāo)卻不計(jì)成本、不惜任何代價(jià)、不考慮效率，將最終導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)和不足。只有三管齊下，預(yù)算項(xiàng)目才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率，取得最好的效果。 （6）項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系可根據(jù)項(xiàng)目的“職能目標(biāo)產(chǎn)出轉(zhuǎn)換投入”邏輯順序逐層構(gòu)建。投入產(chǎn)出的逆過程構(gòu)成了一個(gè)“目的手段”鏈，評價(jià)指標(biāo)體系是對“目標(biāo)手段”鏈進(jìn)行分析，逐步進(jìn)行系統(tǒng)分解而建立的。需要強(qiáng)調(diào)的是，必須注意目標(biāo)一致性的問題，即：評價(jià)指標(biāo)與項(xiàng)目目標(biāo)的一致性表現(xiàn)在評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容正確真實(shí)地反映了目標(biāo)的實(shí)質(zhì)含義，能夠正確評價(jià)項(xiàng)目的績效，而且能引導(dǎo)項(xiàng)目向績效目標(biāo)方向，

12、同時(shí)還表現(xiàn)在評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容是否反映了項(xiàng)目總目標(biāo)的整體性和各個(gè)側(cè)面。（二）項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建對于具體的評價(jià)對象，構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)除遵循上述框架體系外，還應(yīng)遵循以下原則：1、相關(guān)性；2、重要性；3、科學(xué)性；4、系統(tǒng)優(yōu)化原則；5、通用可比性；6、實(shí)用性；7、目標(biāo)導(dǎo)向性；8、定性與定量相結(jié)合原則。另外，由于項(xiàng)目預(yù)算支出范圍廣泛，不同領(lǐng)域的支出性質(zhì)不同，因此項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建還應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目預(yù)算支出的不同性質(zhì)分別構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。1、共性指標(biāo)遵從性與效果性指標(biāo)。如資金使用規(guī)范率、資金到位率、資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率等；2、個(gè)性指標(biāo)經(jīng)濟(jì)性和效率性指標(biāo)。不同性質(zhì)的項(xiàng)目預(yù)算支出，其經(jīng)濟(jì)性和效率性的重

13、要程度也不同，相應(yīng)的成本效益表現(xiàn)和衡量也會不同；項(xiàng)目預(yù)算支出按性質(zhì)分為如下三類：基本建設(shè)類項(xiàng)目；行政事業(yè)類項(xiàng)目；其他類項(xiàng)目，主要包括：用科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、政策性補(bǔ)貼、對外援助、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)等資金安排的項(xiàng)目。四、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)實(shí)例下面以長航血吸蟲病防治項(xiàng)目預(yù)算為例來具體說明項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法。（一）按照 “職能目標(biāo)產(chǎn)出轉(zhuǎn)換投入”邏輯順序，在明確長航血防工作的職能、目標(biāo)和工作內(nèi)容，并界定其項(xiàng)目類別（屬行政事業(yè)類項(xiàng)目）的基礎(chǔ)上，分析得出長航血防項(xiàng)目預(yù)算的特點(diǎn)：（1）項(xiàng)目的持續(xù)性；（2）項(xiàng)目投入既是最終投入，又是中間投入；（3）疫區(qū)涉水工作地綜合治理體現(xiàn)了血防項(xiàng)目的社

14、會效益。（二）分析血防項(xiàng)目的“投入產(chǎn)出結(jié)果”鏈，以“目的手段”鏈為工具，結(jié)合血防項(xiàng)目的個(gè)性特點(diǎn)，構(gòu)建的血防項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。表1 血防項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系評價(jià)指標(biāo) 說 明效果性 血吸蟲病感染率 血吸蟲病感染率=感染人數(shù)/疫區(qū)工作人數(shù)收治率 收治率=收治人數(shù)/感染人數(shù)遵從性 資金使用規(guī)范率 資金規(guī)范率=1違規(guī)資金額/項(xiàng)目預(yù)算資金額效率性 感染率每下降1%所需費(fèi)用 感染率每下降1%所需費(fèi)用=血防資金比前期增加數(shù)（扣除一次性投入）/感染率比前期下降百分比人均預(yù)防費(fèi)用 人均預(yù)防費(fèi)用=預(yù)防費(fèi)用 / 疫區(qū)職工人數(shù)（預(yù)防費(fèi)用包括個(gè)體防護(hù)用品費(fèi)、普查費(fèi)、預(yù)防藥品定額儲備費(fèi)、醫(yī)用耗材費(fèi)）人均費(fèi)用 人均治療費(fèi)用=某類病人治療總費(fèi)用 / 某類接受治療病人人數(shù) （按晚血病人、急感病人和慢性病人三類分別）工作宣傳費(fèi)用比例 工作宣傳費(fèi)用比例=開展血防工作和宣傳的費(fèi)用 / 血防項(xiàng)目預(yù)算資金額血防工作計(jì)劃完成率 血防計(jì)劃完成率=完成分項(xiàng)血防計(jì)劃工作總項(xiàng)數(shù) / 血防計(jì)劃工作總項(xiàng)數(shù)血防任務(wù)完成質(zhì)量 血防任務(wù)完成質(zhì)量=（血防知識普及率受檢率改水改廁達(dá)標(biāo)率防護(hù)用品配給率疫情及時(shí)上報(bào)率）/5血防設(shè)備利用率 主要血防設(shè)備工作小時(shí)數(shù)/(251×8)疫區(qū)涉水工作地綜合治理率 無重復(fù)感染和新感染人員的疫區(qū)涉水工作地?cái)?shù)/疫區(qū)涉