論完善我國稅收調控經濟周期

1、論完善我國稅收調控經濟周期                        一、我國目前稅收調控經濟周期被動乏力 1997年以來，由于亞洲金融危機的影響，國內經濟改革到達攻堅階段、居民消費處于過渡時期等多因素的作用，我國經濟呈現(xiàn)有效需求不足的狀態(tài)。據國內貿易部1998年第二季度對613 種主要商品供求狀況的調查，目前供求基本平衡的商品有408種，占總數的比例為

2、66.6， 供過于求的商品95種，占總數比例為31.8，供不應求的商品只有10種，所占比例為1.6，而且，供給過度的增長速度較快，如36 種家庭設備供給過度的比率第一季度為5.6，第二季度即增加到55.3。 不僅消費品市場，而且近期生產資料市場甚至一些基礎產品也相繼出現(xiàn)了供大于求的局面，企業(yè)普遍感到銷售困難，盈利下降。市場有效需求不足直接導致了供大于求，價格普遍下滑，出現(xiàn)了通貨緊縮、企業(yè)開工率嚴重不足、投資增長率減緩、失業(yè)擴大等一系列經濟和社會問題。面對有效需求不足的經濟態(tài)勢，我國稅收調控表現(xiàn)得無能為力。首先，減稅從總體而言是不可行的。盡管從理論到其他國家的實踐，減稅是刺激需求的有效手段，但在

3、我國目前條件下卻因受到多方面的制約而行不通。一是稅收結構的制約。稅收對經濟的穩(wěn)定作用在很大程度上是依靠所得稅，而且前我國的主體稅收是商品稅，所得稅僅占稅收總額的15左右，減所得稅的刺激作用有限，減商品稅則不僅對刺激需求的作用不太直接，而且會大量減少財政收入，為我國財政狀況所不允許。二是稅收規(guī)模的制約。我國稅收占GDP的比重只有10左右， 不僅遠遠低于發(fā)達國家的水平，而且明顯低于發(fā)展中國家的平均水平。這種稅收規(guī)模使國家財政尤其是中央財政捉襟見肘，連年借債，實行大面積減稅政策必將惡化財政狀況。三是經濟稅收環(huán)境的制約。目前我國的市場體制還不健全，企業(yè)的投資和經營行為尚不規(guī)范，企業(yè)對減稅信號的反應并不

4、靈敏，特別是長期以來，通過各種越權和亂減免稅來促進地方經濟發(fā)展的做法仍有一定的慣性，這種做法客觀上助長了各種偷稅騙稅現(xiàn)象的發(fā)生，大大削弱了稅收的杠桿作用。在這種情況下實施減稅政策，不僅難以達到預期的效果，而且可能擾亂社會秩序。其次，由于受稅收結構、主干稅種、稅率結構及水平等因素的制約，我國稅收對經濟周期的自動調節(jié)功能很弱。再次，國家局部的稅收刺激需求政策力度不足，靈活性差。比如，以控制固定資產投資規(guī)模為目的之一的固定資產投資方向調節(jié)稅仍按規(guī)定執(zhí)行，未作任何調整；以抑制房地產熱、合理調節(jié)收入為目的的土地增值稅制度也無任何變動；一些“準稅收”性質的城建、交通、車輛購置等方面的費用明顯地起到了抑制消

5、費需求的作用，也未及時調整。二、完善我國稅收調控經濟周期的著力點近期內完善我國稅收調控經濟周期，必須分析經濟波動背后的原因。就我國1997年以來的經濟狀況看，經濟增長進入了一個中低速增長期，突出表現(xiàn)為市場價格偏低、庫存積壓嚴重、企業(yè)開工不足、失業(yè)人數增多，其直接原因是市場有效需求不足，包括投資需求不足、消費需求不足、出口增長受阻。而筆者認為，更為深層次的原因在于經濟生活中以下諸矛盾的存在和作用。其一，產業(yè)結構、產品結構與消費結構的矛盾。一方面，由于經濟改革進程中，政府投資范圍尚未完全規(guī)范界定，一度分級包干的財政體制也與產業(yè)政策、稅收政策相矛盾，致使政府直接投資決策存在偏差，造成一般加工工業(yè)盲目

6、增長、部分產品相對過剩，而基礎產業(yè)和基礎設施發(fā)展滯后，反過來限制了對一般加工工業(yè)產品的需求，尤其是廣大的農村地區(qū)的需求，進而限制了其發(fā)展。另一方面，在經濟改革進程中，我國的相當一部分企業(yè)研究市場、適應市場，并根據市場變化及時調整經濟行為的能力較弱，生產的產品或多或少地存在著產品勞務開發(fā)創(chuàng)新緩慢、花色品種單一、檔次偏低偏少、售前售后服務不足等問題，與目前部分高收入的消費者追求個性化、時尚化、高檔化、外在美化與內在的精細舒適并存，部分低收入者尤其是農村消費者要求產品物美價廉、結實耐用，甚至一物多用的消費多層次、多要求的狀況不相適應。其二，收入增長及其結構與消費傾向相矛盾。近年來，城鄉(xiāng)居民的收入不斷

7、增長，收入差距拉大，由此造成了消費市場的“斷層”現(xiàn)象：一方面，有購買力的消費者的千元級、萬元級的消費已基本滿足，近期內消費傾向進一步減低；另一方面，低收入階層雖消費傾向高，但因購買力有限，主要滿足必需的日常消費，更高層次的消費需求仍處于積蓄階段。這種收入分配差距拉大釀成的消費“斷層”顯然限制了總需求的擴大，影響了經濟增長。其三，預期收入增長下降與預期支出增加的矛盾。近年來，由于經濟改革的深化、技術進步、經濟結構調整、經濟增長周期性等原因的作用，尤其是對國有企業(yè)的調整力度加大，出現(xiàn)了體制轉軌性失業(yè)、摩擦性失業(yè)與周期性失業(yè)并存的局面，致使一部分企業(yè)職工收入增長較少甚至減少；國家機構改革的逐級推進，

8、也影響到一部分干部的收入穩(wěn)定；農村存在的“賣糧難”、農業(yè)生產資料價格較高、收費過多過亂，也影響了農民的實際可支配收入的增長。上述諸因素的共同作用降低了收入增長的預期。而另一方面，住房制度、社會保險制度、教育收費制度等項改革的推進強化了人們的收入使用預期。收入增長預期弱化與收入使用預期強化的矛盾增強了人們的儲蓄意識，減弱了目前消費的動力，由此造成的消費需求不足也影響了投資的增長。其四，出口對經濟增長的推動力與國際市場限制的矛盾。改革開放以來，在需求對經濟增長的貢獻中，內需約占到八成，其中消費需求的貢獻率為40.8，投資需求的貢獻率為39.3，外需的貢獻率迅速上升，占到近二成。（參見邱曉華：九十年

9、代中國經濟兼論經濟總量與結構調整，上海遠東出版社1999年版第300301頁。）在經濟增長對出口依賴加大的情況下，東南亞金融危機的發(fā)生對我國經濟增長的負面影響加深。針對上述矛盾，應從下述方面改進稅收調控。1.清理政府收費，取消“亂收費”，將一部分“準稅收”改為稅收，將必須保留的收費納入預算管理，減輕城鄉(xiāng)居民的負擔，加大其收入增長幅度，擴大消費需求。（1）取消不合理收費。 對那些加重居民負擔又不利于推進改革的過高收費（如與居民住房商品化相關的若干收費），與企業(yè)受益不成比例的不規(guī)范收費或攤派（如“嚴打”攤派、治安費等），與居民尤其是農民利益無直接關系的收費項目（如殘聯(lián)經費），或農民雖然受益但政府考

10、慮到農民的特殊性應無償提供服務的收費項目（如提供農業(yè)信息費、技術咨詢指導費、農技人員培訓費等），或超出目前農民負擔水平和現(xiàn)實需要的集資（如農村通程控電話和自來水的集資），均應被清理取消。（2）經營性事業(yè)收費走向市場。必要的收費又要分為兩類處理。 一是經營性的事業(yè)收費逐步從預算和預算外中剝離出去，適應市場經濟的發(fā)展，將本屬于企業(yè)或準企業(yè)性質、但出于某種原因在出現(xiàn)之初尚附著于政府之上的機構逐步推向市場，相應的收費形成企業(yè)收入，自收自支。如會計師事務所、稅務師事務所、審計師事務所、律師事務所，應成為獨立的社會中介機構，將來走依法經營、收費、依法納稅、自我發(fā)展的路子。從原有的政府職能中也將分化出一部分

11、放歸社會，由政府行為變?yōu)槭袌鲂袨椋c之相聯(lián)系的收支也將脫離預算體系，如咨詢服務收費、信息服務收費，將按照市場原則收費，自收自支。（3）對行政性收費和部分事業(yè)性收費加強管理。 行政性收費是國家機關及其授權單位在行使國家管理職能中收取的費用，其突出特征是行政權力與利益調節(jié)密切結合，以有效實施社會公共事務管理的目的。因此，行政性收費的存在是必要的。但鑒于行政性收費與政府行使權力相聯(lián)系，權威性強，影響面廣，而且與其付出的勞動并不對稱，規(guī)范其收取和使用有特別重要的意義，因此，應將行政性收費全部納入預算內管理。文教科衛(wèi)、社會福利類的事業(yè)性收費是與事業(yè)單位提供對社會發(fā)展有重要意義、且普遍需要的社會公共產品密

12、切相關的，按照補償性和政策性（公益性、福利性）原則征收?？紤]到管理的有效和便利，對這部分收費應納入預算，對事業(yè)單位實行差額預算管理，以收費彌補其一部分支出。（4）確立“捐”的形式。 在某些費或集資（如教育集資、救災集資等）中，有一部分確屬企業(yè)、個人的自愿捐助，它既不同于強制、固定的稅收，又不同于交費與受益對稱的收費。確立“捐”的形式，一是恢復其應有性質，名副其實，使之與稅收、收費區(qū)別開來；二是對捐助人的義舉進行肯定和褒獎，有利于產生積極的示范效應；三是有利于增加專項社會捐助的監(jiān)管力度，提高使用效益。捐助收入亦應納入預算統(tǒng)一管理。捐助給某一公益事業(yè)的款項，應按項目的隸屬關系，納入同級預算管理；捐

13、助給農村公益事業(yè)的，也要在群眾監(jiān)督之下，由村委會代為管理使用。（5）將一部分收費改為稅收。對于稅收性收費，應創(chuàng)造條件， 將其盡快規(guī)范為稅收。稅收性收費具有強制性、無償性和固定性，具有稅收的實質，只是以收費的形式存在。而這些以收費形式存在的實質上的稅收大部分為預算外資金，存在項目重復、收取依據軟化、多頭管理、收支一條線、缺乏監(jiān)督、使用效益差等缺陷，亟待還其稅收的本來面目，納入規(guī)范的預算管理。                  &

14、#160;          2.著重清理和取消限制消費的住房、汽車等產品消費的不合理收費，改革社會集團購買力管理辦法，實行預算控制，近期內完善，并在適當時機取消固定資產投資方向調節(jié)稅。筆者認為，固定資產投資方向調節(jié)稅是適應體制轉軌時期兩種體制共同發(fā)揮作用但調節(jié)效果又不理想的情況設立的，有明顯的過渡性。在市場經濟體制業(yè)已建立并正常發(fā)揮作用的條件下，采取普遍的市場約束和行政法律約束相結合、特殊的稅收引導和國家直接決策相結合的策略，固定資產投資方向調節(jié)稅就失去了存在的意義。具體地說，其一，在市場經濟

15、條件下，企業(yè)自籌資金的投資方向會受到市場的日益嚴格的制約。商品市場會通過該企業(yè)的商品是否暢銷、價值能否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度引導企業(yè)投資于市場急需的、市場潛力較大的產業(yè)和產品；資本市場上，直接融資市場會通過企業(yè)股票債券的價格漲落、直接投資者的“用手投票”引導企業(yè)面向市場進行投資決策，間接融資市場上，金融機構改革到位成為自我約束、自我積累、自我發(fā)展的真正的金融企業(yè)，其融資講求安全性、流動性、效益性，也約束了企業(yè)的投資方向。不僅如此，市場對企業(yè)投資的約束作用是公平的、鐵面無私的，它會通過企業(yè)的優(yōu)勝劣汰體現(xiàn)其約束的強制性。其二，鑒于市場對企業(yè)投資的約束作用是剛性的，而且隨著我國市場經濟體制的建立健全，市

16、場的作用日益加強，對企業(yè)的投資行為及方向全面進行稅收調控就成為不必要的干預。國家對企業(yè)投資的調控原則應是一般投資讓位于市場調節(jié)，對國家認為需要特別鼓勵的投資項目，可利用所得稅優(yōu)惠加以引導，對需要特別限制甚至禁止的投資項目，用法律的或行政的方式予以控制。如此分而治之，是適應市場經濟自身規(guī)律的管理調控方式。其三，在市場經濟條件下，國家的直接投資范圍主要限于基礎設施和基礎產業(yè)等公共產品，其大的方向主要是由一國的經濟體制和經濟發(fā)展階段決定的，其具體的項目是由國家根據需要直接決定的，無須特別的稅收去調節(jié)。但我國目前尚處于體制轉軌過程中，取消固定資產投資方向調節(jié)稅的條件還不成熟。因此，近期內完善稅收調控投

17、資的重點之一是根據國家產業(yè)政策的要求完善稅制，減少行政干預，征管到位。3.完善個人所得稅制度及其征管，創(chuàng)造條件開征遺產與贈予稅，改善消費稅，增大稅收調節(jié)收入差距的力度。（1）完善個人所得稅制。首先，擴大課稅范圍。 隨著市場經濟的發(fā)展，個人收入類型日益增多，需要我們及時地通過補充法律法規(guī)或對法律法規(guī)的補充解釋將其納入課稅范圍。對一些已免稅的項目，也應根據形勢的變化進行分析修改。比如，個人舉報、協(xié)查各種違法犯罪行為而得的獎金免稅，個人所得的代扣代繳稅款的手續(xù)費免稅，離退休費免稅，外籍人員從外商投資企業(yè)取得的股息、紅利所得免稅等等，都有重新審視的必要。其次，改革生計費扣除。我國目前的個人所得稅中對工

18、薪收入者和承包經營者實行單一標準的定額生計費扣除辦法，雖簡便易行，但極不合理。一是不考慮贍養(yǎng)人口的多少，二是未考慮到近年來已推出的住房制度改革、社會保險改革、醫(yī)療制度改革、教育收費改革對個人收入的影響，加重了納稅人尤其是中低收入納稅人的負擔。建議個人所得稅的生計費扣除先采取分檔次定額扣除的辦法，按贍養(yǎng)人口、主要扣除項目情況分成幾種類型，定額扣除；待社會核算條件改善之后，采用自由選擇據實按項目扣除和分類定額扣除的國際通用辦法。第三，平衡不同收入項目的稅負。目前個人所得稅不同類別的應稅收入稅率不同，不僅使稅率復雜化，而且造成稅負不公。如同是勞動所得，工資薪金適用545的超額累進稅率， 承包經營收入

19、和個體工商戶的生產經營所得則適用535的超額累進稅率，勞務報酬收入則采取20 的比例稅率，由此形成了在同一收入段上的不同勞動者的稅負不平，對非勞動收入按20征稅，也形成不同收入段上與勞動收入者的稅負不同，尤其是高收入段的勞動收入稅負偏重，不利于鼓勵勞動投入。對這一問題，應本著勞動收入不高于非勞動收入稅負的原則，結合分類征收方式的改革加以改進，但應盡可能采用累進稅率。第四，創(chuàng)造條件，由分類征收向分類綜合征收過渡。目前我國采用的分類所得稅存在的主要問題是，無法較好地體現(xiàn)量能納稅，有失公平，而且易形成分解收入，多次扣除費用，逃避稅收。因此，改進分類所得稅制已形成共識。但究竟應選擇哪種模式，人們認識不

20、一。目前已有部分項目分類征收與部分項目綜合征收結合的模式，先分類后綜合的國際一般模式和一步到位的綜合所得稅模式等三種主張。綜合所得稅可以全面考慮納稅人的收入和費用扣除，能很好地體現(xiàn)量能負擔原則，但對個人申報和稅務機關稽查要求高，必須以發(fā)達的資料網絡和全面可靠的原始資料為條件?？梢哉f，我國目前尚不具備一步到位采用綜合所得稅的條件。先分類后綜合的模式先按較低的比例稅率就各類稅收分別扣繳，年終將收入綜合后扣除費用，僅就超過一定標準的部分累進征稅，可以兼顧國家收入和納稅人合理負擔，但也以納稅人全面申報、稅務機關資料全面準確、可以進行稽查審核為前提。這種模式可以認為是我國個人所得稅的目標模式。從我國公民

21、的納稅意識和法制觀念、經濟的核算水平和資料的可得程度出發(fā)，目前有可能采用的估計是部分分類征收與部分綜合征收模式，即選擇那些相對穩(wěn)定、構成納稅人收入主體、易控管的項目（如工薪所得、承包經營所得、勞務所得、生產經營所得、利息、紅利、股息等），由個人申報，綜合扣除費用，按累進稅率征收，而偶然所得、稿酬所得、財產轉讓所得、特許權使用費所得、其他所得等仍分類代扣代繳。這種模式固然在負擔合理性方面稍遜一籌，但申報項目少，便于納稅人操作，稅務機關也易于審核、稽查，因而是可行性較大的過渡模式。（2）完善消費稅制。 消費稅要在調節(jié)個人收入方面發(fā)揮應有的作用，關鍵在于選好課稅項目和稅率。應注重高收入者形成的非生活

22、必需的新消費熱點，及時將其納入消費稅的征收范圍。比如近期似可考慮將桑拿浴、保齡球、高爾夫球等高檔服務項目增為消費稅目。有些消費稅目（如黃金飾品以及其他貴重飾品）的稅率可適當提高。（3）完善財產稅制。目前最迫切的問題是開征遺產稅。 改革開放以來，個人收入差距拉大，極個別私有企業(yè)主或個體工商戶的財產迅速增大，迄今已有財產逾10億者。照此下去，其繼承人即使只靠食利息也將比其他勞動者的收入水平高出許多倍，收入差距繼續(xù)拉大。這就很現(xiàn)實地提出了開征遺產稅問題。為了防止避稅，應同時對贈予財產征稅。我國開征遺產贈予稅的條件基本成熟，建議選擇時機，盡快開征。對遺產稅的扣除項目，人們已達成共識，但在選擇總遺產稅還是分遺產稅類型、稅率檔次和最高最低稅率設計方面認識不一。筆者認為，結合我國目前的國情，在權衡便利征管、降低成本、鼓勵人們通過勞動取得收入與繼承人負擔合理方面更側重于前者，因而似應選擇總遺產稅模式。至于遺產贈予稅的稅率，應結合個人所得稅率確定，一是稅率應高于同檔的個人所得稅率，二是稅率檔次不宜太多，三是最高稅率應在50以上。