城市旅游公共服務體系建設之系統(tǒng)思考

1、旅游學刊第27卷2012年第1期Tourism Tribune Vol27No1,2012益性質(zhì)的建設內(nèi)容,突出的是“公共”兩字。旅游公共服務是有一定公益意義、為中外游客共享的旅游服務,與旅游經(jīng)營服務有著本質(zhì)的不同。由于公益性,按市場機制操作就有難度,很少有企業(yè)愿意投資旅游公共服務領域,所以,旅游公共服務的投資建設一般都由政府牽頭組織實施。正是由于旅游公共服務體系的“公共”屬性,因此旅游目的地建設中要把旅游“公共服務體系”作為重點,強調(diào)政府主導和投入?？梢哉f,在現(xiàn)有體制下,離開政府主導和投入,旅游公共服務體系建設不可能取得真正有意義的成效。目前,全國各地對旅游公共服務體系的重視程度不一致,體系

2、建設水平也不平衡。旅游業(yè)起步較早、比較成熟的地方,旅游公共服務體系建設比較重視,旅游業(yè)剛起步或者相對落后的地區(qū),仍將主要財力用于旅游資源開發(fā)和必需的旅游交通建設,大部分地區(qū)旅游公共服務體系建設仍存在一些問題和障礙,主要有:一是認識問題。各地對旅游公共服務的重要性認識有差異,對旅游公共服務體系的范圍、內(nèi)容和認識也不盡相同,對旅游公共服務體系建設的主體究竟應由政府主導還是市場主導認識也有不同。二是機制問題。旅游公共服務體系建設牽涉到多個政府部門和行政系統(tǒng),但各部門和各系統(tǒng)對旅游公共服務體系建設的認識是有差異的,旅游主管部門比較積極,認識相應也比較到位,但旅游主管部門往往缺乏必要的職能組織實施和推進

3、旅游公共服務體系的建設,而交通、城管、建設、衛(wèi)生、公安等部門從各自立場角度,往往難以就旅游公共服務體系建設形成高度的共識。三是財政問題。旅游公共服務體系的建設具有一定的公益性質(zhì),需要政府財政提供必要的投入予以支撐,但各地政府財政狀況不一,投入重點不一,對旅游公共服務體系的財力支持也不一樣,不少城市往往面臨無錢辦事的窘境。四是理念問題。各地對旅游目的地建設中的旅游公共服務體系建設的理念并不相同,有些地方站位較高,理念較新,旅游公共服務體系建設符合國際標準與慣例;有些地方則不然,在規(guī)劃旅游公共服務體系建設時起點較低,只滿足旅游公共服務中最基本、最經(jīng)常的需求,如簡單的旅游咨詢服務、旅游公共交通服務和

4、旅游服務質(zhì)量的投訴處理等,與國際旅游目的地的標準差距較大。差異肯定存在,但旅游公共服務體系具有它的共性,這個“共性”既指的是旅游公共服務體系的本質(zhì)屬性旅游目的地服務體系中的“公益共享”內(nèi)容,又指的是旅游公共服務體系建設方式政府主導。因此,旅游公共服務體系建設的推進必須堅持政府主導,由政府主導來規(guī)劃、投入和提供旅游公共服務體系建設。堅持政府主導,并不排斥企業(yè)的參與和市場運作。根據(jù)國外經(jīng)驗,旅游公共服務體系中凡能由企業(yè)參與和市場運作的內(nèi)容,都應積極推進企業(yè)的參與和市場運作,哪怕是其中的一部分內(nèi)容,如旅游咨詢點銷售一部分名信片、旅游紀念品等,但前提是不影響旅游公共服務的公益性和共享性。像杭州等城市一

5、直采用政府主導、企業(yè)參與和運作、政府按標準進行考核、以獎代拔的方法運作旅游公共服務體系,實質(zhì)是政府向企業(yè)購買服務,取得了較好成效,也摸索了一定經(jīng)驗。如杭州120多個旅游咨詢點的規(guī)范運作,2000多個公共自行車服務亭、60000多輛公共自行車的推出等,都是政府主導、企業(yè)參與、部分市場化運作的成功典范。(作者系該委副主任;收稿日期:20111206城市旅游公共服務體系建設之系統(tǒng)思考李爽1,黃福才2(1華南師范大學旅游管理系,廣東廣州510631;2廈門大學管理學院酒店與旅游管理系,福建廈門361005旅游公共服務是指由政府或其他社會組織提供的,不以營利為目的,具有明顯公共性的,以滿足旅游者共同需要

6、為核心的公共產(chǎn)品和服務的總稱。旅游公共服務體系是指在一定的旅游公共服務供給模式與政策規(guī)范下,依據(jù)一定的旅游公共服務的供給方式而形成的旅游公共服務系統(tǒng)。一、城市旅游公共服務體系的系統(tǒng)結構根據(jù)系統(tǒng)學的觀點,城市旅游公共服務體系可以理解為由支撐系統(tǒng)、需求系統(tǒng)、供給系統(tǒng)和媒介系統(tǒng)4個子系統(tǒng)構成的有機整體。(一支持系統(tǒng)重要支撐旅游公共服務的有效供給和合理配置依賴于城市地域范圍內(nèi)完善的公共服務和設施體系,具體包括城市公共交通、城市綜合環(huán)境、城市基礎設施、公共信息服務、城市消防救災以及城市公共安全等。旅游公共服務與公共服務既協(xié)調(diào)又相互補充,旅游公共服務是公共服務在旅游領域的特殊體現(xiàn),城市公共服務是旅游公共服

7、務體系的重要基礎和支撐。·7·中國旅游發(fā)展筆談第27卷2012年第1期(二需求系統(tǒng)存在基礎需求系統(tǒng)是城市旅游公共服務體系的存在基礎。從旅游業(yè)發(fā)展的實踐看,旅游公共需求是隨著旅游的消費水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和社會功能的不斷提升而變遷并逐步擴展的。隨著大眾旅游時代的到來,民眾對旅游公共服務的要求也逐步提高;在旅游消費需求內(nèi)容發(fā)生變化的同時,旅游消費的形式也正在發(fā)生改變,旅游活動從團隊為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳F隊與自助旅游兩種形式并存,游客對旅游安全保障、旅游信息咨詢、旅游交通指引等旅游公共服務的需求更加強烈。設計旅游公共服務系統(tǒng)的基本原理就是堅持以游客為中心,兼顧市民的需求,并隨著公共需求的變化,不

8、斷調(diào)整旅游公共服務系統(tǒng)的內(nèi)容和程序。(三供給系統(tǒng)核心構成供給系統(tǒng)是城市旅游公共服務體系的核心構成,為需求子系統(tǒng)提供產(chǎn)品和服務。作為旅游者個體,其需求是千差萬別的,城市旅游目的地所提供的公共產(chǎn)品和服務首先要滿足大多數(shù)旅游者的需求。對于超額需求,無法通過政府提供來滿足,因為政府所供給的旅游公共服務只能是一種基本的公共服務,這就為私營組織和社會供給這類旅游公共服務提供了現(xiàn)實可能性。公共服務的基本特征是消費的非排他性和非競爭性,不同類型旅游公共服務的非排他和非競爭性質(zhì)不同,使得旅游公共服務供給主體也隨之改變。傳統(tǒng)觀念中旅游公共服務只能由政府提供的觀點,也被多主體供給逐漸替代。從中央與地方關系看,由于信

9、息、激勵和交易成本方面的原因,中央和地方政府在旅游公共服務供給方面各有優(yōu)勢。根據(jù)公共經(jīng)濟學理論,中央政府提供的服務一般屬于宏觀服務,地方政府提供的服務則屬于中觀或微觀服務,旅游公共服務市場化趨向在地方政府供給中體現(xiàn)更明顯。旅游消費需求結構以及旅游公共需求偏好的多樣化和差異化,必然要求旅游公共服務供給適應這一變化,并做出相應的動態(tài)調(diào)整和變革,政府也要通過建立專門機構來管理和規(guī)范旅游公共服務體系建設,公共部門與私營部門的合作是旅游發(fā)展的重要政策工具,構建公私伙伴關系是轉(zhuǎn)型期中國旅游業(yè)獲得強勁動力的必選模式。(四媒介系統(tǒng)重要手段城市旅游公共服務的媒介系統(tǒng)是整個城市旅游公共服務體系各項功能得以實現(xiàn)的重

10、要手段。在傳播學里,媒介可以用來指傳播方式,但更多的是指涉及傳播信息的物質(zhì)實體及與之相應的媒介組織,如報紙、雜志、書籍、廣播、電影、電視及因特網(wǎng)等。從產(chǎn)業(yè)運行的角度看,旅游業(yè)處理的是人流、物流、信息和資金的流動,實質(zhì)是通過信息流引導人(游客的流動以及服務的合理配置。城市旅游公共服務體系的有效運轉(zhuǎn)以信息的有效傳遞為前提和保障。旅游信息化,可以減少旅游公共服務供需過程中的信息不對稱?，F(xiàn)代信息技術為旅游公共服務過程提供了一系列便利條件和技術支持,改變了傳統(tǒng)旅游服務的方式和內(nèi)涵;信息技術的發(fā)展,云計算、云旅游等創(chuàng)新概念的提出,也為旅游公共服務體系的發(fā)展提供了新的機遇和技術支撐。二、城市旅游公共服務體系

11、的系統(tǒng)環(huán)境城市旅游公共服務體系具有整體性和系統(tǒng)性,它需要相關部門、相關產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展才能發(fā)揮作用。城市旅游公共服務體系有效運作需要技術環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和制度環(huán)境等支持和保障。(一技術環(huán)境由于技術的變化導致了公共服務屬性的變化,也會導致旅游公共服務配置方式的變化。首先,技術進步使得區(qū)分公眾付費與否成為可能,從而直接改變了某些旅游公共服務的屬性,使其由非排他狀態(tài)變?yōu)榕潘麪顟B(tài)。如果某種旅游公共服務的排他性技術成本很高時,這種旅游公共服務傾向于公共生產(chǎn)和公共消費;而當排他技術成本較低時,收費就成為可能;同時,技術進步使得準確計量成為可能,從而大大降低了旅游公共服務的排他成本,使其供給主體或者供給機制的選擇

12、就不僅僅局限于單一的政府,可以由政府提供轉(zhuǎn)化為私人或者其他組織來提供。其次,現(xiàn)代信息技術,特別是以因特網(wǎng)為核心的信息網(wǎng)絡技術,在旅游業(yè)得到普遍的應用。如隨著旅游電子政務的推進,政府可以利用各種信息工具,互聯(lián)網(wǎng)、電話、手機等集成多種信息技術,為旅游者提供便捷的服務,提高旅游者對旅游公共服務的滿意度,使旅游公共服務的類型、服務的層次和運行的效率得到提升。隨著科學技術進步,電子技術、信息技術、數(shù)據(jù)庫技術和網(wǎng)絡技術運用到旅游公共服務環(huán)節(jié)中,大大增加旅游公共服務的供給效率,這些都說明技術對旅游公共服務體系的動態(tài)變化產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。(二經(jīng)濟環(huán)境由于城市經(jīng)濟的不同發(fā)展階段,不同種類的旅游公共服務的“公共性

13、”和“重要性”程度不同,在旅游公共服務供給能力上也存在較大差別。因而,在旅游公共服務供給主體和方式選擇上應考慮該旅游·8·旅游學刊第27卷2012年第1期Tourism Tribune Vol27No1,2012城市經(jīng)濟財政實力和旅游公共服務對該地區(qū)社會發(fā)展的“重要性”程度。當界定產(chǎn)權的技術及相應的制度水平伴隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷提高時,政府作為全部旅游公共服務提供者的格局就會改變,從而形成相應的供給政策以及相應的供給模式。旅游業(yè)是一項綜合性和依賴性很強的產(chǎn)業(yè),社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和水平不僅為旅游公共服務體系的運作提供各種物質(zhì)基礎保證,而且在一定程度上決定旅游公共服務供給的數(shù)量和品

14、質(zhì)。(三制度環(huán)境中國政府高度重視發(fā)展旅游業(yè),確定要把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè),中國已有27個省區(qū)市提出把旅游業(yè)發(fā)展為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)。我國社會和公眾對旅游公共服務的需求已經(jīng)進入高速增長時期,中國最急需的是對旅游公共服務體制進行全面的重構,而不僅僅是旅游公共服務短缺和結構不合理等表層問題。政府是一國經(jīng)濟和社會發(fā)展、實現(xiàn)社會公正和社會價值的重要制度安排,在現(xiàn)代社會生活中具有舉足輕重的地位。建設服務型政府,關鍵是轉(zhuǎn)變政府職能,強化政府的公共服務職能,提高政府公共服務的能力?，F(xiàn)階段,旅游公共服務體系運行過程中所提供的旅游公共服務具有明顯的公益性(公共性,所以公共政策可以

15、為旅游公共服務的有效供給和合理配置創(chuàng)造環(huán)境,為旅游公共服務的市場化和社會化改革實踐提供依據(jù)和保障。在旅游公共服務的制度安排上,除了政府主導的供給機制外,市場供給機制和社會自主供給機制共同實現(xiàn)了公共服務提供中的復合制度配置,也構成了服務型政府制度構建中必不可少的協(xié)作系統(tǒng);建立健全旅游公共服務的體制,推進我國城市旅游公共服務由“投入型”逐步向“效率型”轉(zhuǎn)變;繼續(xù)完善公共財政體制改革,建立旅游公共服務可持續(xù)的財政支持體制;最后,制度化的問責機制以及政府績效評估機制是旅游公共服務體系制度設計的重要保障系統(tǒng)。(李爽系該系副教授,博士;黃福才系該院教授,博士生導師;收稿日期:20111115臺灣旅游目的地

16、之公共服務建設楊志義(臺灣銘傳大學觀光學院休憩管理學系,臺灣臺北臺灣在開放接待大陸地區(qū)居民旅游前,相關部門曾多次召開公聽會,幾乎所有旅游業(yè)者皆說已經(jīng)準備好了,主管旅游業(yè)務之行政部門也蓄勢待發(fā),惟筆者在參與會議中以一學者身份大聲疾呼:“旅游目的地之公共服務建設仍未周全,亟須加強,應以保障來客人身安全為前提;有質(zhì)量旅游,才有可持續(xù)兩岸旅游業(yè)之發(fā)展。”但言者諄諄,聽者藐藐,開放大陸團體旅游后已發(fā)生多次島上意外,除造成家屬悲泣,亦曾斲傷兩岸旅游業(yè)發(fā)展?！捌鸬帽入u早,跑得比馬快,吃的比豬差?！边@句早年大陸游客訪臺旅游經(jīng)驗的順口溜,多少描寫出了大陸團體旅游游客信息服務不足的窘態(tài),所以之后的“臺灣本島自由行

17、”成為提升旅游質(zhì)量的企盼。但不論對團客或是散客來說,沒有旅游目的地之公共服務建設就沒有旅游產(chǎn)品與服務之質(zhì)量保證。游客在陌生的旅游目的地最需要的是得到安全、便利及舒適的公共服務,目的地之良好意象及口碑即建立于此。隨著科技快速發(fā)展,大眾旅游時代已然來到,信息科技已走上云端,但旅游公共服務建設的最重要之處卻是信息軟硬件服務的可及性。從信息軟硬件服務對游客的可及性來探討旅游目的地之公共服務建設,切入點是基于配合市場需求的考慮,是用戶導向的,故必須以旅游目的地游客參訪之地理空間序列為建設架構,著眼點在能適時適地提供滿足游客安全便利的知性與感性信息。臺灣目前在本島及澎湖、金門與馬祖等離島之機場入境大廳,都有旅游主管單位所建設的游客信息服務中心(information center,以黃底反白英文斜體字小寫i字母作為視覺識別符號(有別于國際上紅底反白正楷大寫I英文字母,其內(nèi)有專職聘雇人員解說服務,并陳列、展示旅游折頁、導覽手冊、景點海報及營銷招貼,折頁及手冊供免費索取;各地火車站、地區(qū)大眾捷運及高速鐵路站則由地方旅游主管單位設有小型游客服務臺(information duty,與大學院校建立合作,并由大