城鎮(zhèn)化的成敗在于農(nóng)民出路

1、城鎮(zhèn)化的成敗在于農(nóng)民出路當前，中國社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的輿論焦點之一，便是城鎮(zhèn) 化引起的 農(nóng)民利益得失問題。解釋與解決這個問題，既要有 大局觀、歷史觀， 又要有局域觀、 現(xiàn)實觀。 失去前者， 可能 使城鎮(zhèn)化在方向上搖擺不定， 不敢大膽祛除阻礙； 無視后者， 那么不能把握好城鎮(zhèn)化的節(jié)奏，也不能 處理好城鎮(zhèn)化過程中的 利益關(guān)系， 以致造成社會不穩(wěn)定， 最終中斷 我國現(xiàn)代化的 ?M 程。城鎮(zhèn)化：農(nóng)民 ?M 入現(xiàn)代化的唯一路徑 城鎮(zhèn)化是國家邁向現(xiàn)代化 過程中的一個側(cè)面，主要表現(xiàn) 為城市人口比重的增大和城市經(jīng)濟部門 比重的擴大。我國因 以往長期實行城鄉(xiāng)分割政策，致使城鎮(zhèn)化過程與 別國有很大 不同。具體說，我國的

2、城鎮(zhèn)化目標達成要講五條。一是城 鄉(xiāng) 統(tǒng)一市場的根本建立，特別是統(tǒng)一要素市場的建立；二是城 鄉(xiāng)居民 收入根本一致，農(nóng)民收入甚至超過全國平均水平；三 是城鄉(xiāng)居民公共 效勞水平根本一致，特別是社會保障的城鄉(xiāng) 差異完全消除；四是農(nóng)業(yè) 高度興旺，農(nóng)業(yè) GDP 比重下降到 5%以下， 全國恩格爾系數(shù)平均降到 15 左右， 專業(yè)農(nóng)戶成為農(nóng) 村的主體居民； 五是城市化率到達 70% 以上。 如果上述目標 實現(xiàn)了，中國的城鄉(xiāng)二元體制將不復存在，城鎮(zhèn) 化的任務也 就根本完成了。中國 30 年改革開放的經(jīng)驗證明，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟開展的 根本動力。 中國經(jīng)濟要保持長期健康開展的態(tài)勢，需要有一 個清晰可靠的大思路， 但這個

3、問題過去一直沒有很好地解 決。好在我們有了一個開放度較高 的市場，地方政府又有一 定的開展自主權(quán)，這就使我國資源配置調(diào)整 大體能反映資源 的稀缺性，使經(jīng)濟開展長期保持了活力。中國資源配 置調(diào)整的根本特點，就是城市比農(nóng)村更缺乏廉價勞動力。于是，在 大 體自由的市場環(huán)境下，農(nóng)村廉價勞動力源源不斷地流向城 市。這是中 國資源配置效率得以提高的根根源泉，也是中國 經(jīng)濟成長的核心“秘 密 。沒有過去的城鎮(zhèn)化，就沒有今天 的經(jīng)濟成就。就大國經(jīng)濟成長 歷史看，中國的城市化速度創(chuàng) 造了新紀錄。 近 10 年左右， 中國的 城市化率每年大約提高 1 個百分點，超過了美國開展最快時期的城市 化速度一一每年 大概提

4、高 0.5 個百分點。我們比一些西方國家的經(jīng)濟 開展速度快，直接原因是我們的城鎮(zhèn)化步伐快。讓占總?cè)丝跀?shù)多半的農(nóng)民呆在農(nóng)村享受現(xiàn)代化的成果， 是一句空 話。我國農(nóng)村五六十萬個村莊，要把每個村莊改造 得像城市一樣，至 少要投入 30 萬億左右，這個錢國家投不 起，農(nóng)民更投不起，即使投 得下去，也極不經(jīng)濟。某地一個 干部告訴我們，他們?yōu)榱俗屴r(nóng)民使用 政府支持修建的農(nóng)家新 廁所，不得不把農(nóng)民的舊廁所毀掉，否那么，農(nóng) 民還是愿意使 用舊廁所。這種“荒唐的事情其實有其道理。農(nóng)民不 僅算如廁方便與否的賬，還要算如廁以后是否方便的賬。城市的 衛(wèi)生 間連接一個大系統(tǒng)，而在一兩千人的村莊建造一個這樣 的大系統(tǒng)是很

5、 不經(jīng)濟的。近 5 年之內(nèi)，城市的固定資產(chǎn)投資 增速仍大大超過農(nóng)村， 其中公共投入也是如此，這意味著農(nóng) 村社會經(jīng)濟還是跑不過城市。只 有靠農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移，剩 下少許村莊和少數(shù)專業(yè)農(nóng)戶，農(nóng)民富裕水 平到達城市平均水 平之上，才談得上農(nóng)民和城市居民一樣享受現(xiàn)代化 成果。這 是世界經(jīng)濟開展的根本規(guī)律，中國也不可能例外。中國半數(shù)以上的人口要靠農(nóng)業(yè)收入增長來趕上城市居 民收入，完 全違背經(jīng)濟規(guī)律。按我的計算，目前已有 1.5 億 多農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到 城市的根底上，農(nóng)村的隱形失業(yè)率仍然 接近 50 。農(nóng)民收入總量低， 但日工資單價并不很低， 按 2007 年的數(shù)據(jù)， 僅比城市平均工資低 34 左右。農(nóng)民

6、總收 入低，是因為農(nóng)民的總勞動時間少于城市勞動者。這 個道理 城里人好似不大懂，但農(nóng)民懂。農(nóng)民腦子里有一臺計算器， 他 們發(fā)現(xiàn)單位勞動時間里的收入很難增加。要讓農(nóng)民收入提 高，必須讓 農(nóng)民的總勞動時間趕上城市勞動者。為此，自然 要使更多的農(nóng)村居民 轉(zhuǎn)移到城市，使留在農(nóng)村的居民有更多 的土地資源可以利用。警惕城鎮(zhèn)化過程犧牲農(nóng)民利益 中國走向城市化的趨勢誰也改變不 了，但這并不意味著 這個過程必然是一個多贏博弈過程，更不意昧著這個過程 定和諧平順。 我們需要堅決不移地推 ?M 城鎮(zhèn)化，同時也要 下決心解決城鎮(zhèn)化過程 出現(xiàn)的種種問題。中國走向城市化的趨勢誰也改變不了，但這并不意味著 這個過程 必然是

7、一個多贏博弈過程，更不意味著這個過程一 定和諧平順。事實 上，我國的城鎮(zhèn)化過程確有一些值得檢討 之處。這里不可能以經(jīng)濟效 率和公平正義的兩個視角去作全 面分析，單就農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化利益的 視角看，以下問題不容 無視。第一，相當多的農(nóng)民在職業(yè)上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但生活居 所并沒有 實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。 多年來， ?M 入城市 包括縣級城關(guān)鎮(zhèn) 務工的農(nóng) 民， 在城市能夠居住在標準單元房 擁有一個以上臥 室及廚房和衛(wèi) 生間 的比例估計在 20左右，而大城市這個 比例更低。他們一邊 在城市工作，一邊在家鄉(xiāng)或家鄉(xiāng)的小鎮(zhèn) 繼續(xù)建房。這種情形不僅意味 著他們的生活質(zhì)量不高，也意 味著資本和土地資源的低效率利用。產(chǎn) 生這一

8、問題的主要原 因是我國對土地用途的管理、管制機制不健全以 及大中城市 住房價過高。第二，近年來，地方政府為了擴大城市和招商引資，需 要將更多 的耕地轉(zhuǎn)為城市建設用地，由此引起發(fā)動農(nóng)民“集 中居住、將一部 分村莊占地復墾換取建設用地指標的問題。 依筆者的觀察，這個過程 雖不意味著普遍的強制，但一定程 度的強制或變相強制問題卻是存在 的。這種情形當然意味著 農(nóng)民利益的損失。 發(fā)生這種情形有多重原因， 而最主要的原 因是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)未得到尊重，土地市場未能建立 起 來。第三，農(nóng)民 ?M 城后，盡管勞動時間長，勞動強度高， 勞動環(huán)境 差，但勞動收入和勞動保障程度卻低于城市勞動 者。這種情形近年來

9、有所變化，但總體改觀還不夠大。第四，因為上述問題，致使局部留在農(nóng)村的居民也未能 充分享有 城鎮(zhèn)化的利益。因為大局部 ?M 城務工農(nóng)民沒有在 城市扎根，也因為 土地制度的弊端，農(nóng)村的耕地未能合理集 中到留守農(nóng)戶手里。大局部 農(nóng)戶處于兼業(yè)狀態(tài)，往往是丈夫 在城市務工，妻子在家里種地。城鄉(xiāng) 收入差距使局部農(nóng)戶對 耕地有“種之無利，棄之可惜的心態(tài)，影響 土地利用效益 的提升。第五，有限的耕地流轉(zhuǎn)也存在一些問題。在城鎮(zhèn)化背景 下，大量 農(nóng)民 ?M 城務工， 確實產(chǎn)生了耕地流轉(zhuǎn)的必要性， 并會產(chǎn)生專業(yè)農(nóng)戶。 如果機制順暢，專業(yè)農(nóng)戶多會在農(nóng)村原 住民中產(chǎn)生。但實際情況并不 完全如此。目前，城市資本熱 衷“下

10、農(nóng)村 ，在地方政府的支持下， 土地被流轉(zhuǎn)到了城市 商人手里。有的商人集中了過多的土地，發(fā)生了 “規(guī)模不經(jīng) 濟的情形， 便把一局部土地轉(zhuǎn)包給他人， 賺取轉(zhuǎn)包收入。 還有的城市商人圈占土地的目的是為了將來爭取轉(zhuǎn)變土地 用途，實現(xiàn) 土地增值。第六，局部 ?M 城務工農(nóng)民還犧牲了家庭幸福，并給后 代健康成 長帶來問題。相關(guān)情形被人們稱為“留守兒童和 “留守老人問題。指出以上問題， 不是說要否認城鎮(zhèn)化的必要性。 要清醒 地認識到， 如果沒有城 鎮(zhèn)化，農(nóng)村的麻煩會更多，農(nóng)民 的收入會更低。我們需要 堅決不移地推 ?M 城鎮(zhèn)化，同時也 要下決心解決城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)的上 述種種問題，使得農(nóng)民能 享受到城鎮(zhèn)化的利

11、益?；蒉r(nóng)城鎮(zhèn)化政策的四條底線三個目標 四條底線得以確立，我國的 城鎮(zhèn)化就不會過分傷及農(nóng)民 利益；三個目標如果實現(xiàn)，將在更大程度 上讓農(nóng)民享受到城 市化的利益。第一條政策底線是“居者有其屋 。要堅決不移地調(diào)控 房價。 只要房價穩(wěn)定下來，就不會再有人把住房當作投機對 象。房價下跌到 合理水平， ?M 城農(nóng)民中的高收入階層可以 購置商品房，中低收入階 層可利用廉租房，實現(xiàn)城市定居的 愿望。第二條政策底線是尊重農(nóng)民遷徙意愿。要制止強制征 地、強制拆 遷的錯誤行為。 除非出于重大公共利益 如國防和 公眾平安等 的 需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用 地要求，必須征得農(nóng)民 同意，并按照協(xié)商價格給農(nóng)民

12、補償， 方可 ?M 行相關(guān)交易。即使為重 大公共利益需要，也要參照市場價格滿足農(nóng)民的補償要求第三條政策底線是尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。中國法權(quán)上的 集體所有 制是“共同共有產(chǎn)權(quán) ，而經(jīng)濟研究說明，農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)適合采用“按份 共有產(chǎn)權(quán)或“私有產(chǎn)權(quán) 。按照這個要 求，我們要實行多元化的土 地產(chǎn)權(quán)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸 于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有原那么組 織起來的合作社，將少 量土地作為“公地 ，按“共同共有原那么歸 集體或社區(qū)所 有，而宅基地那么完全歸農(nóng)民所有。目前可盡快采取的措 施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農(nóng)民對耕地的無限期 承包 權(quán)。這種改革可以讓農(nóng)民增強土地財產(chǎn)權(quán)意識，拒絕非 法奪地。第四條

13、政策底線是通過保護優(yōu)質(zhì)耕地，使主要糧食品種 國內(nèi)市場 供求根本平衡。我國谷物生產(chǎn)越來越集中于土地肥 力好的省份，山區(qū) 耕地如果沒有開展經(jīng)濟作物，多被農(nóng)民撂 荒。這不能責怪農(nóng)民。政府 的任務是保護好優(yōu)質(zhì)耕地，并盡 可能從農(nóng)村原住民中培育專業(yè)農(nóng)戶。只要上述四條底線得以確立，我國的城鎮(zhèn)化就不會過分 傷及農(nóng)民 利益。當然，堅持這四條底線還不夠。需要通過更 大的努力，在今后 較長的時期里實現(xiàn)以下三個目標，以便在 更大程度上讓農(nóng)民享受到城 市化的利益第一個目標是堅持同工同利，同城同權(quán)，確立 ?M 城農(nóng) 民的平等市民權(quán)。我國勞動市場有多重弊端，數(shù)其最大者莫 過于特權(quán) 壟斷對就業(yè)門檻和工資水平的影響，而受害者

14、當以 農(nóng)民工為首。 這方 面的改革相當不容易， 但總可做一點事情， 以圖漸變。例如，農(nóng)民工 勞動強度高、勞動時間過長的問題 要下決心解決。職工加班一定要按 照法規(guī)拿到加班工資。任 何雇員患病，如果發(fā)現(xiàn)他 或她 有無償 加班的過往經(jīng)歷，可 以把疾病看做加班的后果，并起訴雇主，對之 ?M 行刑事和 民事處分。不下這種狠招，勞資關(guān)系無法調(diào)整。第二個目標是通過城鄉(xiāng)合作，讓專業(yè)農(nóng)戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹?產(chǎn)階級。 今后幾年里，按照十七屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地改 革的意見完成一輪 法律修訂工作后，可以考慮適度開放土地 抵押市場，允許農(nóng)民宅基地 永久使用權(quán)自由買賣，允許農(nóng)民“帶地 ？M 城還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，積極開發(fā)

15、我國淺山 地帶的 建設用地資源。多數(shù)中國家庭能不能有自己的獨棟房子？ 乍看不行，因為大家以為中國缺地。 其實， 中國多的是山 地、荒地、丘陵、灘 涂等農(nóng)業(yè)利用價值低的土地。但我們的 制度把這類土地排除在住宅用 地之外了。優(yōu)質(zhì)耕地極度短 缺，但因為商業(yè)開發(fā)本錢低，我們的政策 給商業(yè)集團開了綠 燈，于是，城市大量蠶食優(yōu)質(zhì)耕地，也因此我們在 昂貴的土 地上建造低本錢的房子。只有極少數(shù)富豪明星在市區(qū)擁有昂 貴的獨棟房屋。中國的兩極分化由土地政策顯化為現(xiàn)實的存 在，必須 改政策。一方面，要對優(yōu)質(zhì)耕地一寸一寸地計較， 讓平原地區(qū)的城市 走內(nèi)涵擴張的道路；另一方面，要讓中國 人在農(nóng)業(yè)利用價值低的土地 上建造相對昂貴的房屋，給山 區(qū)、丘陵地區(qū)的城市更大的擴展空間。 可以在淺山區(qū)開展別 墅式住房，而禁止在平原地區(qū)開展低密度住宅區(qū)， 特別要禁 止在平原地帶建造別墅式住宅。 保守估計，僅僅利用淺山區(qū) 的 村莊用地， 如果規(guī)劃適當， 就可改造或建造 5000 萬左右 的獨棟房屋