對養(yǎng)老保險制度《試點方案》內容及其經濟相關性的分析

1、對養(yǎng)老保險制度試點方案內容及其經濟相關性的分析    2012-12-17     論文導讀:試點方案對養(yǎng)老保險制度內容進行了部分調整。這些調整使養(yǎng)老保險制度更加完善,同時也使養(yǎng)老保險制度對經濟的影響以及經濟變動對養(yǎng)老保險制度的影響更加良性化。試點方案實施過程中可能產生如雙重負擔、財政負擔費率變動幅度大、基金保值增值、退休年.    試點方案對養(yǎng)老保險制度內容進行了部分調整。這些調整使養(yǎng)老保險制度更加完善,同時也使養(yǎng)老保險制度對經濟的影響以及經濟變動對養(yǎng)老保險制度的影響更加良

2、性化。試點方案實施過程中可能產生如雙重負擔、財政負擔費率變動幅度大、基金保值增值、退休年限、資本市場影響等問題,應該采取發(fā)行長期債券、限制提前退休、鼓勵延遲退休、完善外部環(huán)境等對策。一、試點方案對養(yǎng)老保險制度設計的合理性試點方案沒有推翻現(xiàn)行方案,而是在現(xiàn)行方案的基礎之上進行部分調整和完善,從而使養(yǎng)老保險制度設計變得更加合理。但是,這些部分調整和完善仍然使得養(yǎng)老保險制度在許多重要方面發(fā)生變化。1.基本養(yǎng)老金體制由單支柱變?yōu)殡p支柱試點方案的重大變化是把社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金分開,前者實行現(xiàn)收現(xiàn)付,用于統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的發(fā)放,后者實行完全積累,用于將來個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放。這樣,基本養(yǎng)老金體制事實

3、上已由原來的部分積累式的單支柱體制變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累組合的雙支柱體制。這一變化符合世界銀行在防止老齡危機政策研究報告中提出的多支柱體制的發(fā)展趨勢。根據(jù)現(xiàn)行方案規(guī)定的辦法,基本養(yǎng)老金也分為基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。但是,社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金是混合在一起管理的。企業(yè)繳費和個人繳費都進入“養(yǎng)老保險基金專戶”。個人賬戶只是記賬辦法,是將來個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)的依據(jù),在資金上采用空賬方法運行。換句話說,現(xiàn)行方案規(guī)定的統(tǒng)賬結合只能看作是養(yǎng)老金計發(fā)辦法上的改革。從資金籌集和管理模式上看,兩部分養(yǎng)老基金仍是在一種制度模式中運行。經試點方案調整以后,基本養(yǎng)老體制變?yōu)橛删蜆I(yè)關聯(lián)的普遍年金制度和強制

4、個人儲蓄制度雙重支柱構成的體制?；攫B(yǎng)老金中的基礎養(yǎng)老金部分相當于前者,個人賬戶養(yǎng)老金部分相當于后者。養(yǎng)老金體制由單一支柱變?yōu)殡p重支柱能夠帶來以下好處。第一,儲蓄功能得到增強。現(xiàn)行方案收取的企業(yè)繳費和個人繳費絕大部分用于現(xiàn)收現(xiàn)付,少部分用于積累,儲蓄功能較弱。由此造成個人賬戶的空賬問題(因個人賬戶基金被挪用于社會統(tǒng)籌),增加了將來償還的風險。試點方案的提出很大程度上也正是因為受幾年來困擾養(yǎng)老保險制度發(fā)展的空賬問題所引起。由于試點方案規(guī)定個人賬戶繳費實行完全積累,其繳費額約占全部繳費的近30%,儲蓄功能大大增強,適應為老齡化適當儲蓄的功能需要,使未來個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放有了切實的資金保障。第二,

5、保障功能得到增強?，F(xiàn)行方案把養(yǎng)老保險制度的再分配功能、保險功能和儲蓄功能集中于單一公共支柱,這使得養(yǎng)老保險制度面臨較大的政府行為失誤(如短期行為、策略操縱等)的風險。試點方案則把養(yǎng)老保險制度的三大功能進行分離,分別由兩根支柱來承擔?；A養(yǎng)老金制度體現(xiàn)收入再分配和共同保險的功能,強制個人儲蓄制度體現(xiàn)儲蓄和自我保險(障)功能,使國家保障和自我保障相結合。雙支柱體制對風險的適當分散增強了養(yǎng)老保險制度的保障功能,這對于其適應未來老齡化社會時不確定的環(huán)境是有利的。第三,減小了制度創(chuàng)新的風險?，F(xiàn)行方案所確定的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合、個人賬戶實行空賬運行的模式在目前世界上還沒有有關國家的經驗可參考。實行這

6、一模式有較大的制度創(chuàng)新風險。而試點方案確定的雙支柱體制在世界上有類似或部分類似的經驗可參考。2.基本養(yǎng)老金構成和計發(fā)辦法更趨合理兩個方案都規(guī)定基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成,但兩者對基本養(yǎng)老金的構成比例和計發(fā)辦法的規(guī)定上有區(qū)別。對基礎養(yǎng)老金的規(guī)定是:現(xiàn)行方案規(guī)定繳費滿15年以上基礎養(yǎng)老金是上年職工平均工資的20%,與滿15年以上多少年限不相關聯(lián),是一種對職工數(shù)額均等的普遍養(yǎng)老金制度;而試點方案則規(guī)定在上述基礎之上繳費每滿一年增加一定比例的基礎養(yǎng)老金,是一種與繳費(就業(yè))年限相關聯(lián)的普遍養(yǎng)老金制度。如果職工退休時的平均繳費年限為30年左右,則基礎養(yǎng)老金的替代率約為30%,基礎養(yǎng)老金在

7、基本養(yǎng)老金中所占份額增大。對個人賬戶養(yǎng)老金的規(guī)定是:現(xiàn)行方案規(guī)定個人賬戶按照本人繳費工資的11%的規(guī)模建立個人賬戶,其中個人繳費的8%完全進入個人賬戶,企業(yè)繳費的3%劃入個人賬戶;試點方案規(guī)定個人賬戶按照本人繳費工資的8%建立,完全由個人繳費構成。兩個方案的個人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放辦法都規(guī)定月發(fā)放標準為本人賬戶儲存額除以120。按此計算。試點方案計發(fā)的個人賬戶養(yǎng)老金約為現(xiàn)行方案的73%。現(xiàn)行方案把新制度的目標替代率定為58%,其中20%來自基礎養(yǎng)老金,38%來自個人賬戶養(yǎng)老金,兩者之比約為1:2。如果把基礎養(yǎng)老金視作養(yǎng)老金發(fā)放中的公平部分,把個人賬戶養(yǎng)老金視作養(yǎng)老金發(fā)放中的效率部分,則現(xiàn)行方案的計發(fā)

8、辦法較明顯地偏向效率。按照試點方案的計發(fā)辦法,目標替代率大約也為58%。其中30%來自基礎養(yǎng)老金,28%來自個人賬戶養(yǎng)老金,兩者之比約為1:1,在公平與效率關系上比較均衡。兩個方案相比,試點方案更加體現(xiàn)社會保障的公平與效率相結合的原則,能夠使得養(yǎng)老金收入的差別適當縮小。在現(xiàn)行方案的設計下,養(yǎng)老金高低收入的差別約為34倍,在試點方案的設計下約為23倍。3.更好地體現(xiàn)了個人、企業(yè)和國家三方負擔原則試點方案規(guī)定調整財政支出結構,逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15%20%,這比起現(xiàn)行方案的規(guī)定要更加明確政府承擔的責任。根據(jù)現(xiàn)行方案的規(guī)定,財政的責任主要體現(xiàn)在以下兩方面,一是允許企業(yè)繳費在稅前

9、列支,個人繳費不計征個人所得稅,即財政以讓稅的方式來體現(xiàn)對養(yǎng)老保險繳費的負擔;二是規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時,由同級財政予以支持,即財政扮演“最后出場者”的角色。按照上述規(guī)定,政府實際負擔的責任很小。第一,個人繳費即使計征個人所得稅,大多數(shù)繳費者的稅率為5%,少數(shù)繳費者的稅率為10%或以上。如果把政府的免稅看作是政府的繳費,以個人繳費率8%計算,政府實際負擔的費率為0.4%(8%×5%)或0.8%(8%×10%)。第二,企業(yè)繳費部分如果計征企業(yè)所得稅,按企業(yè)所得稅率33%計算,政府免征企業(yè)所得稅額相當于政府負擔企業(yè)繳費的1/3。如果企業(yè)繳費率為20%,則政府免稅部分相當

10、于政府負擔費率6.7%?？墒?且不說當前33%的企業(yè)所得稅率規(guī)定過高,上述計算辦法實際上也是不科學的。這是因為,如果企業(yè)不繳費,這部分繳費額不見得全部成為企業(yè)所得利潤。其中大部分可能轉化成為職工工資的增加,或用來為職工上商業(yè)保險,即轉化成為個人所得。如果按照繳費額的2/3轉化為個人所得、1/3轉化為利潤所得計算,政府因免稅而負擔的費率約為3%至3.5%,大大低于個人、企業(yè)負擔的費率。第三,在社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金混賬管理模式下,個人賬戶是空賬。不僅企業(yè)繳費部分用于當年現(xiàn)收現(xiàn)付,而且個人繳費部分的大部分也用于當年現(xiàn)收現(xiàn)付。即使企業(yè)繳費和個人繳費之和不足當年養(yǎng)老金發(fā)放時,也是先動用基金積累。只

11、有在基金積累全部使用完后,才由財政予以支持。因此,在原來社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金混賬管理模式下,政府實際負擔的責任很輕,企業(yè)負擔過重。多數(shù)省份的繳費率在20%以上,平均水平為23%。試點方案規(guī)定個人賬戶基金從社會養(yǎng)老保險基金中分離出來實行完全積累。企業(yè)繳費用于現(xiàn)收現(xiàn)付,不足部分由財政負擔。假定企業(yè)繳費控制在20%,根據(jù)測算,政府負擔的費率從目前的3%4%開始,隨著人口老齡化的發(fā)展逐步提高到13%(20202030年),以后隨著統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金在全部養(yǎng)老金發(fā)放中所占比重的逐步減小而逐漸下降到6%以下(約2050年)。20002050年的50年期間的平均費率約為8%至10%。這樣,算上政府免稅部分

12、的費率轉移,養(yǎng)老保險三方負擔的費率結構就由原來的8%:20%:3%,變?yōu)?%:17%:12%,三方負擔的結構更加合理些。二、試點方案使養(yǎng)老保險制度與經濟的相關影響更趨合理試點方案中規(guī)定的雙支柱體制、三方均衡負擔、就業(yè)年限關聯(lián)的基礎養(yǎng)老金計劃、以及基本養(yǎng)老金構成變動等內容不僅使得養(yǎng)老保險在制度上得到完善,而且使得養(yǎng)老保險制度對經濟變動的影響以及經濟變動對養(yǎng)老保險制度的影響更加良性化。(一)養(yǎng)老保險制度對經濟變動的影響試點方案對經濟變動的良性影響集中表現(xiàn)在以下三個方面。1.減輕企業(yè)負擔,有利于企業(yè)積累和經濟發(fā)展如上所述,現(xiàn)行方案規(guī)定之下企業(yè)負擔過重。根據(jù)各省的測算,全國平均繳費率水平約為23%。如

13、果再加上醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險繳費,合計費率約為35%40%。這是企業(yè)所無法承受的。企業(yè)負擔過重會造成以下問題:一是影響企業(yè)資本積累,導致國民經濟發(fā)展?jié)摿Σ蛔?二是促使企業(yè)產生逃稅和逃費行為,資源向非正規(guī)部門流動,經濟效率下降;三是逃稅和逃費現(xiàn)象導致養(yǎng)老保險制度覆蓋率和基金收繳率下降,養(yǎng)老保險征繳的費基減小,基金收繳數(shù)額減少。試點方案實行的最重要影響是使企業(yè)負擔減輕,這不僅能促使企業(yè)資本積累的增加和資源配置效率的提高,而且有利于“經濟增長促使繳費增多”的良性機制的形成。2.抑制勞動力提前退休,有利于增加勞動供給和勞動力配置效率提高我國原來的退休制度關于退休條件和退休待遇的規(guī)定不夠合理,執(zhí)行又不

14、夠嚴格,結果導致出現(xiàn)較嚴重的職工提前退休現(xiàn)象。一方面企業(yè)為減少冗員和減輕職工下崗的壓力,有著較強烈的給職工辦理提前退休的沖動,他們甚至采取虛報年齡、偽造工傷、偽造工種等方式給職工辦理提前退休,把負擔推給社會。另一方面,相當數(shù)量的職工也愿意提前退休。提前退休后不僅養(yǎng)老金照拿,還能再找一份工作,得到一份報酬。由此出現(xiàn)一種退休職工收入比在職職工還要好,而且既不用交稅,也不用繳費的怪現(xiàn)象。這既不利于提高就業(yè)水平,也不利于養(yǎng)老保險基金制度的健康運作。現(xiàn)行方案確定的繳費確定制的個人賬戶養(yǎng)老金制度建立了個人賬戶養(yǎng)老金與繳費掛鉤的機制,繳費年限越長,退休后個人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額越大,有著較強烈的抑制職工提前退休的

15、功能,有利于增加有經驗的工人的勞動供給,提高勞動力的資源配置效率。但是,現(xiàn)行方案的這種抑制機制對于“新人”和工齡較短的“中人”較強烈,對于工齡較長的“中人”因其個人賬戶儲存額太少而作用較弱。試點方案則在上述現(xiàn)行方案個人賬戶養(yǎng)老金與繳費掛鉤的基礎之上,又建立了基礎養(yǎng)老金與就業(yè)年限掛鉤的辦法,即規(guī)定繳費滿15年以上每超過一年可以增發(fā)上年度職工月平均工資的0.6%(遼寧方案)。這一規(guī)定使得基礎養(yǎng)老金部分也形成抑制勞動力提前退休的機制。盡管這一抑制措施的力度還不夠大,但是它畢竟對于抑制勞動力提前退休或逃避到非正規(guī)行業(yè)就業(yè)能夠發(fā)生一定作用,同時也為今后有條件時加大力度準備了起點。3.提高儲蓄率,推動資本

16、市場的發(fā)展和深化個人賬戶實行實賬運營后,隨著按工資基數(shù)的8%的逐年積累,幾十年后將形成一筆巨額的基金。如按全國規(guī)模計算,到20252030年基金將逐步積累到10萬億元后保持穩(wěn)定?；鸬姆e累使得我國的長期儲蓄率得到提高,儲蓄額得到增加。即使按照50%的擠出效應計算,基金積累也能對我國儲蓄的增加作出其半額的貢獻。長期儲蓄率的提高能夠增強我國長期投資和經濟增長的能力?；鸱e累對經濟增長的貢獻主要是通過資本市場發(fā)生作用?；鸱e累對資本市場發(fā)展的作用體現(xiàn)在:一是增加資本市場的資金供給,促使資本市場規(guī)模的擴大;二是加快金融工具和金融手段的創(chuàng)新,促使資本市場的繁榮;三是推動一系列機構投資者的產生,促使資本市場投資者的結構的完善。這一切都有利于推動資本市場的發(fā)展和深化,提高資本市場資