論我國憲法監(jiān)督制度的存在問題及其完善

1、試論我國憲法監(jiān)督制度的存在問題及其完善 憲法監(jiān)督概述憲法作為根本大法，在一國的法律體系中居于最高的法律地位和具有 最高的法律效力，它維護和捍衛(wèi)公民基本尊嚴(yán)和權(quán)利，授予國家權(quán)力并嚴(yán)格界定各種權(quán) 力行使的范圍界限。 我國現(xiàn)行的 1982 年憲法是一部具有中國特色的社會主義憲法， 同時 也是新中國建國以來制定得最好的一部憲法。為了保證憲法的貫徹實施，必須對憲法實 施實行有效的監(jiān)督。憲法監(jiān)督制度是保證法律、法規(guī)等規(guī)范性文件以及國家機關(guān)、社會 組織和公民個人嚴(yán)格依憲行事的一切制度和措施的總和。其實質(zhì)是對國家機器運轉(zhuǎn)的審 查，保證國家公共權(quán)力在憲法軌道上運行，從而切實保障公民的基本權(quán)利。一、憲法的概念憲法

2、監(jiān)督有廣義和狹義之分。廣義的，是指對有關(guān)涉憲活動實行的全面監(jiān)督。就監(jiān) 督主體來說，除了的專職機關(guān)以外，還包括其他國家機關(guān)、政黨、群眾組織以及公民。 就監(jiān)督對象來說，既包括國家機關(guān)的立法活動、行政活動、司法活動，也包括公民個人 的活動以及政黨、群眾組織的活動。狹義的憲法監(jiān)督，是指依法負有憲法監(jiān)督職能的機 關(guān)對立法活動和行政活動所實施的監(jiān)督。憲法監(jiān)督是一個非常中國化的保障憲法實施的概念。它比憲法實施和憲法保障的概 念要小，因為憲法保障和憲法實施這兩個概念至少包括通過立法途征保障憲法實施的內(nèi) 容。憲法監(jiān)督是通過違憲審查、合憲審查、憲法解釋、法規(guī)備案審查和憲法訴訟等方式 保障憲法實施的制度。違憲審查是

3、憲法監(jiān)督最主要和核心的內(nèi)容。 ?我國的憲法監(jiān)督是一種最高國家權(quán)力機關(guān)俯視性的自上而下的監(jiān)督，而自己不受約 束。監(jiān)督的內(nèi)容主要是通過主動審查或受理對立法、行政、司法行為可能違憲的投訴， 審查撤銷違憲的法律、法規(guī)和行政行為及司法的解釋和判決。這個憲法監(jiān)督就是指全國 人大及其常委會行使的保障憲法實施的一種具體監(jiān)督權(quán)，而不是象憲法保障制度那樣無 所不包的不確定的權(quán)力。 具體來說憲法監(jiān)督是指憲法第 62 條第 2項，全國人大有權(quán)改變 或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定 ;第 67條第 1項全國人大常委會有權(quán)解釋憲法， 有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的法律、行政法規(guī)或決定 ; 以及立法法第五章適用與備案中的第 78

4、條、第 88條、第 90條和第 91 條等有關(guān)條款中法律、法規(guī)、規(guī)章與憲法相沖突時如 何適用憲法和撤銷違憲的內(nèi)容。我國憲法監(jiān)督的主體是最高立法機關(guān)，對象是法律、法 規(guī)、規(guī)章和政府行為等的違憲。憲法監(jiān)督的概念確實大于違憲審查，但是，違憲審查是 憲法監(jiān)督制度的核心。二、我國憲法的現(xiàn)狀 我國現(xiàn)行憲法在總結(jié)我國憲法監(jiān)督實踐經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國社會主義建設(shè) 新時期的發(fā)展需要，同時借鑒世界其他國家憲法監(jiān)督的有益做法，對我國的憲法監(jiān)督制 度作出了新的規(guī)定，使我國的憲法監(jiān)督制度得到了進一步的發(fā)展和完善?，F(xiàn)行憲法對憲 法監(jiān)督制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下方面。一)憲法的根本法地位和最高的法律效力憲法序言規(guī)定：“

5、本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國 家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一 切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本 的活動準(zhǔn)則，并且負有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！?(二)憲法監(jiān)督的總的原則這是指對憲法監(jiān)督規(guī)定的比較原則，即只規(guī)定了憲法監(jiān)督的總原則。第5 條規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲 法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵 守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個人都不得

6、有 超越憲法和法律的特權(quán)?！? 三) 憲法監(jiān)督機關(guān)，擴大了憲法監(jiān)督機關(guān)的范圍憲法第 62 條和第 67 條分別規(guī)定了全國人大和全國人大常委會擁有監(jiān)督憲法實施的 職權(quán)，從而明確了我國的憲法監(jiān)督機關(guān)?，F(xiàn)行憲法增加全國人大常委會同為憲法監(jiān)督機 關(guān)的規(guī)定，彌補了前幾部憲法只規(guī)定全國人大為憲法監(jiān)督機關(guān)所造成的全國人大閉會期 間憲法監(jiān)督機關(guān)缺位的不足，使憲法監(jiān)督活動更具經(jīng)常性和規(guī)范性。不僅如此，現(xiàn)行憲 法第 70 條和第 71條還規(guī)定了全國人大各專門委員會和特定問題的調(diào)查委員會，協(xié)助全 國人大及人大常委會行使監(jiān)督憲法實施的功能。( 四) 建立逐級監(jiān)督和保證憲法實施的監(jiān)督體系現(xiàn)行憲法規(guī)定： (1) 全國人民

7、代表大會有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)?決定 ;(2) 全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定 和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相 抵觸的地方性法規(guī)和決議 ;(3) 國務(wù)院有權(quán)改變和撤銷各部委發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指?和規(guī)章，有權(quán)改變或者撤銷地方各級行政機關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令 ;(4) 縣以上地方各 級人大有權(quán)改變或者撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定 ;(5) 縣級以上地方各級人大常委 會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議 ;(6) 縣級以上的地方各人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各

8、部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q 定。此外，我國現(xiàn)行憲法還規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，須 報全國人大常委會備案 ; 自治區(qū)的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效 ; 自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效，并報 全國人大常委會備案。( 五) 規(guī)定事先審查和事后審查相結(jié)合的監(jiān)督方法現(xiàn)行憲法規(guī)定的“自治區(qū)的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效 ; 自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效，并報 全國人大常委會備案”?！芭鷾?zhǔn)后生效”和“備案”顯然是一種事先審查的監(jiān)督方法。 現(xiàn)行憲法規(guī)定的“全國人大常

9、委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法 規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行 政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”?！俺蜂N”顯然是一種事后審查的監(jiān)督方法。三、我國憲法監(jiān)督制度存在的問題我國的憲法監(jiān)督制度得到了進一步的完善，中國特色的社會主義憲政建設(shè)也取得了 一定成就。但也要看到，在現(xiàn)實生活中，不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在，憲法監(jiān)督制度 還存在許多不完備的地方，憲法監(jiān)督有待進一步專業(yè)化、制度化、法律化。（一）設(shè)立專任的憲法監(jiān)督機關(guān)雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大及其常委會是負責(zé)監(jiān)督憲法實施的專門機關(guān)，但是 全國人大及其常委會并不是專任憲法監(jiān)督實施的專任機

10、關(guān)。全國人大及其常委會是我國 的最高權(quán)力機關(guān)。 按照憲法規(guī)定， 全國人大的職權(quán)有 15 項之多，全國人大常委會的職權(quán) 有 21 項之多。 憲法監(jiān)督只是這些職權(quán)中的一項職權(quán)。 在全國的憲法監(jiān)督體制中， 相對于 其他國家機關(guān)、社會組織和個人來說，全國人大及其常委會是憲法監(jiān)督專門機關(guān)。但就 它們的法律地位和職權(quán)來說， 并不是專任監(jiān)督憲法實施的機關(guān)。 在它們的輔助性機構(gòu)中， 包括法律委員會，也不是專任憲法監(jiān)督的。特定問題的調(diào)查委員會也不是只有在處理違 憲問題的情況下才成立的。因此，全國人大及其常委會是我國憲法監(jiān)督的專門機關(guān)，但 不是專任機關(guān)。專門機關(guān)要求它們主持憲法監(jiān)督和全權(quán)處理違憲問題，而非專任機關(guān)

11、又 使它們不能集中時間和精力來專注于憲法監(jiān)督工作。由于上述原因，致使目前全國人大 及其常委會的憲法監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來。（二）缺乏完善的憲法監(jiān)督程序及相關(guān)規(guī)定 現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法的實施，但這種監(jiān)督權(quán)具體包 括哪些方面、如何具體行使、程序如何，憲法都未作出具體規(guī)定。 2000 年制定的立法 法對違憲審查程序作了一定的補充和完善，這對于進一步完善我國的憲法監(jiān)督制度， 提高憲法的權(quán)威，保證憲法的有效實施，具有極大的積極作用。但從憲法監(jiān)督的實踐角 度來看，我國的憲法監(jiān)督程序仍有待進一步完善。（三） 憲法監(jiān)督內(nèi)容不全面現(xiàn)我國憲法序言和憲法第 5 條雖然規(guī)定“一切國家機關(guān)和

12、武裝力量、各政黨和各社 會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予 以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！睉椃ǖ?2和 67條雖然也明確規(guī)定全國人大和全國人大常委會的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實施”，但就憲法規(guī)定 的全國人大和全國人大常委會的具體監(jiān)督內(nèi)容來看，主要是側(cè)重于對法律、法規(guī)的合憲 性監(jiān)督，而對其他具體行為的合憲性監(jiān)督則不夠明確具體 ; 并且這種監(jiān)督只是側(cè)重于對國 家機關(guān)的監(jiān)督，而對“各政黨、各社會團體和各企業(yè)事業(yè)組織”等其他憲法主體特別是 執(zhí)政黨的監(jiān)督則缺乏明確的規(guī)定。只有將執(zhí)政黨的行為納入憲法的框架之內(nèi)，憲法監(jiān)督 才可能真正有效、全面。

13、這里需要著重強調(diào)兩方面的內(nèi)容：1. 我國缺失成熟的輿論監(jiān)督制度， 輿論監(jiān)督實際上處于無法可依的狀態(tài)。 在高度信 息化的今天，輿論監(jiān)督特別是以網(wǎng)絡(luò)、電視為載體的新聞監(jiān)督是完善憲法監(jiān)督、建設(shè)民 主政治、實行依法治國方略的一個極其重要的組成部分。由于我國的干部選拔制度是自 上而下的垂直任命（除了基層的村委會和居委會），這就造成了各級官員和各級政府只 “唯上”而不“唯下”，只對上級負責(zé)，對待公民往往是高高在上。當(dāng)公民遭到公權(quán)力 依據(jù)“違法違憲文件”所做出的侵害行為時，由于沒有制度化的、可操作的救濟手段， 只能將自己的“冤情”訴諸新聞媒體，以期征得社會的支持和官方的關(guān)注。而我國在輿 論監(jiān)督的制度建設(shè)方面

14、還很蒼白。2憲法監(jiān)督內(nèi)容的不全面尤其體現(xiàn)在缺乏優(yōu)良規(guī)范的 “產(chǎn)出”制度和不良規(guī)范的 “淘 汰”制度。（ 四） 違憲制裁措施不夠強憲法監(jiān)督還缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和強制性， 從而在一定程度上降低了憲法監(jiān)督的權(quán)威。 從制裁角度來說，無論是撤銷違憲法律、法規(guī)，還是不批準(zhǔn)違憲法律、法規(guī)，都不具備 嚴(yán)格意義上的制裁性。雖然罷免具有一定的制裁性，但它本身不是一項專門的違憲制裁 措施，因而在對違憲責(zé)任者的制裁中所起的作用并不大。（ 五） 憲法監(jiān)督制度不完善 立法機關(guān)進行憲法監(jiān)督的制度實質(zhì)上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不 完全的憲法監(jiān)督制度。在立法機關(guān)審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機關(guān)對法 律的立

15、、改、廢來保證的。在我國國家權(quán)力機關(guān)的立法和監(jiān)督中，實際上也是將法律違 憲的可能性排除在外。全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，實際上只對行政法規(guī)、地 方性法規(guī)等規(guī)范性文件進行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會制定的法律。在 當(dāng)今世界憲法監(jiān)督制度的發(fā)展與完善中， 法律的合憲性已成為憲法監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。 我國現(xiàn)行憲法也明確規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。因 此，法律違憲的可能性及其補救措施， 理當(dāng)在為完善我國法律監(jiān)督制度的一項重要內(nèi)容。 在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會承擔(dān)的，而由其來裁決自己通過的法 律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現(xiàn)實的。在現(xiàn)行的憲

16、法監(jiān)督體制下，通過增設(shè)憲 法監(jiān)督的專門委員會，可以在一定程度上促進對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的違憲性 審查，卻難以解決法律的合憲性審查問題。四、我國憲法監(jiān)督制度的完善 為了提高憲法的權(quán)威，保證現(xiàn)行憲法的全面貫徹實施，必須進一步完善憲法監(jiān)督制 度。目前，我們應(yīng)著重在以下幾個方面努力：（ 一） 制定憲法監(jiān)督的有關(guān)法律 比如制定如監(jiān)督法、政黨法等相關(guān)憲法監(jiān)督的法律，以明確其具體職責(zé)及 工作程序，使憲法監(jiān)督實施進一步規(guī)范化、法律化。同時為了使憲法監(jiān)督活動具有權(quán)威 和有效實施，我們要加快研究制定并出臺監(jiān)督法，對憲法監(jiān)督專門機關(guān)的組成、職權(quán)、 行使職權(quán)的方式和監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序等進行規(guī)定，從而使憲法監(jiān)督

17、有章可循，有法可 依。（二）建立專門的憲法監(jiān)督機關(guān) 為了進一步加強和完善最高國家權(quán)力機關(guān)的憲法監(jiān)督職能。人民代表大會制度是我 國的一項根本政治制度。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是憲法確定的我國憲法監(jiān)督 機關(guān)。完善我國的憲法監(jiān)督制度，最根本的是進一步加強和完善人民代表大會制度，強 化最高權(quán)力機關(guān)的憲法監(jiān)督職能。為此，可考慮在全國人大現(xiàn)有的體制內(nèi)建立一個專門 負責(zé)憲法監(jiān)督的機關(guān) - 憲法委員會。憲法委員會與目前存在的全國人民代表大會各專門委 員會一樣，由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民 代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。憲法委員會專門負責(zé)調(diào)查、研究憲法實施的狀況，并就憲

18、法實施中需要解決的問題及時提出意見和建議 ; 對法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范 性文件，進行初步審查，確定其是否與憲法或法律相一致，并向全國人大及其常委會提 出正式的報告意見 ;監(jiān)督國務(wù)院及其所屬機關(guān)、 最高人民法院和最高人民檢察院的活動是 否符合憲法 ; 裁決有關(guān)國家機關(guān)的權(quán)限爭議， 主要是中央國家機關(guān)之間、 中央與地方之間 的權(quán)限爭議 ; 解釋憲法， 等等。憲法委員會這一專任憲法監(jiān)督機關(guān)的建立， 將會進一步加 強全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督職能，使其能夠更好地發(fā)揮憲法監(jiān)督的作用。（三）建立憲法訴訟制度和違憲審查制度1、憲法訴訟是公民的憲法權(quán)利受到非法的或不當(dāng)?shù)那趾螅?能向有關(guān)機關(guān)申訴

19、， 消 除侵害，并請求給予救濟的訴訟制度。憲法訴訟與同民事、刑事、行政訴訟有密切的關(guān) 系，但又有所不同。一般來說，憲法權(quán)利通常能成為民法、刑法、行政法所保護的對象。 但在許多情況下，一個國家的法律制度往往是不完備的，而且法律也不可能完全囊括和 體現(xiàn)憲法的全部權(quán)利，總會有一些憲法權(quán)利得不到部門法的具體保護，這樣就在公民權(quán) 利的法律保護方面留下了空白。這些空白如果不給予填補，法律對公民權(quán)利的保護就是 不全面的。我國的現(xiàn)行憲法相對來說比較簡括和原則，我國的法律也還談不上達到了完 備無缺的程度。因此，建立相應(yīng)的憲法訴訟制度是必要的。當(dāng)然，由于憲法的特殊性質(zhì) 和作用，憲法訴訟應(yīng)是一種特殊的訴訟。這種憲法

20、訴訟需要受到一定的限制，即凡是有 部門法具體保護的權(quán)利，一律由部門法加以保護。這就是憲法訴訟的有限性。但是當(dāng)窮 盡部門法而對憲法規(guī)定的權(quán)利無法給予救濟和保護時， 就可以通過憲法訴訟來加以解決。 建立憲法訴訟制度，是增強憲法權(quán)威、完善憲法監(jiān)督制度不可缺少的環(huán)節(jié)。2、所謂“違憲”，是指一國的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、決議、決定、命令 等規(guī)范性文件以及國家機關(guān)工作人員行使憲法、 法律規(guī)定的職權(quán)職責(zé)行為與憲法的原則、 內(nèi)容及精神直接相違背。所謂“違憲審查監(jiān)督制度”，是指通過對一國的立法和行政行 為是否符合憲法進行審查，對違憲行為予以糾正和制裁，以保證憲法的實施，維護憲法 的尊嚴(yán)。違憲審查的目的是通過

21、建立一套行之有效的違憲審查、糾正機制，保障憲法的 真正貫徹與實施 ; 通過對違憲行為的審查處理來保障公民權(quán)利和自由的實現(xiàn)， 保證國家權(quán) 力的運行符合憲法和人民的利益，維護憲法所確立的國家政治、經(jīng)濟和社會生活等方面 的基本制度和基本原則。如前所述，目前我國憲法審查范圍過窄，只規(guī)定了對立法的違 憲審查而沒有規(guī)定對其他違憲行為的審查，也沒有規(guī)定全國人大是否可以對自己的立法 進行違憲審查。 完善我國的憲法監(jiān)督制度， 必須把違憲審查置于首要的地位。 依法治國， 首先是依憲治國。 如果缺乏有效的違憲審查制度， 違憲 行為不能及時予以糾正， 不僅會 破壞法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，不利于實現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，而且也會危

22、及我國改革與開放所 取得的成果和社會的穩(wěn)定。（ 四） 加強和改善黨對憲法監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機制 為了保證憲法的實施，我們必須加強和改善黨對憲法監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，要 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是建立憲法實施保障制定的重要政治保證和前提條件。因為黨在憲法 監(jiān)督中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用是由黨在整個國家中的地位和作用決定的。在我國，無論是建 立憲法監(jiān)督制度，還是加強憲法監(jiān)督工作，都離不開黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。任何企圖消弱或者 擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想和做法都是錯誤的。另一方面，又必須改善黨對憲法監(jiān)督工作的領(lǐng) 導(dǎo)，實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國特別是依憲治國的統(tǒng)一。堅持和改善 黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要求黨必須堅持依法執(zhí)政， 依法實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo) ; 要求黨