第九章財(cái)政管理體制

1、第一節(jié) 財(cái)政管理體制概述一、財(cái)政管理體制的涵義 財(cái)政管理體制是在中央和地方政府之間劃分社會(huì)公共管理事權(quán)，以及與之相適應(yīng)的財(cái)政收支范圍及其管理權(quán)責(zé)的基本制度。 二、財(cái)政管理體制的原則（一）統(tǒng)一政策、分級管理相結(jié)合 統(tǒng)一政策是指財(cái)政管理的大政方針、全局性的財(cái)政法規(guī)、財(cái)政體制變革的重大舉措由中央統(tǒng)一制定、頒布和部署。分級管理是指在中央政府統(tǒng)一政策的前提下，各級地方政府具有管理本級財(cái)政，制訂和頒布地方性財(cái)政法規(guī)，安排和調(diào)劑使用本級財(cái)政資金的權(quán)力。 （二）財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一 財(cái)政財(cái)力和財(cái)權(quán)劃分必須與各級政府所承擔(dān)的社會(huì)公共管理事權(quán)為依據(jù)，體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則要求。 （三）規(guī)范性與靈活性相結(jié)合 財(cái)政管

2、理體制所涉及的關(guān)系是多方面的，這就要求財(cái)政管理體制所規(guī)定的中央與地方之間的收支劃分的方式和比例保持盡可能的統(tǒng)一和規(guī)范。但我國是一個(gè)幅員遼闊的大國，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。因此，在保持制度起碼規(guī)范的同時(shí)，還必須使制度具有靈活調(diào)節(jié)不同地區(qū)財(cái)力分配的功能。 （四）獨(dú)立性與兼容性相結(jié)合 在分級財(cái)政管理體制下，中央與地方的物質(zhì)利益既統(tǒng)一，又相對獨(dú)立。因此，財(cái)政管理體制應(yīng)該有利于這種獨(dú)立利益的存在。但為了避免或減少這種利益沖突及其可能帶來的負(fù)面影響，要求在建立財(cái)政管理體制時(shí)遵循統(tǒng)一性與兼容性相結(jié)合的原則。 三、財(cái)政管理體制的內(nèi)容（一）建立財(cái)政管理體系 按照我國的政體和區(qū)域劃分，我國財(cái)政管理體系是按一級政府、

3、一級財(cái)政的原則建立的。財(cái)政管理體系與國家的政權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)分為五個(gè)層次。 （二）在各級政府之間劃分財(cái)政管理職權(quán) 財(cái)政管理職權(quán)主要是指財(cái)政收入和財(cái)政支出的管理職權(quán)，包括稅收管理權(quán)、行政收費(fèi)管理權(quán)、其他收入管理權(quán)，以及各種財(cái)政支出的管理權(quán)。 （三）在各級政府之間劃分財(cái)政收支范圍 在各級政府之間劃分財(cái)政收支范圍，即明確財(cái)政收支中哪些項(xiàng)目歸屬中央，哪些項(xiàng)目歸屬地方，是財(cái)政管理體制的中心環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容。 （四）建立政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度 中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度，可以調(diào)節(jié)各地區(qū)之間收入能力的差距，使不同地區(qū)的社會(huì)成員都能享受到大體均等的社會(huì)公共福利水平。 第二節(jié) 財(cái)政收支劃分一、財(cái)政支出劃分（一）政府間事

4、權(quán)劃分的原則 1.受益原則 2.效率原則 3.區(qū)域原則（二）政府間事權(quán)的具體劃分 1.全國性公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)，下同）由中央政府提供 2.區(qū)域性公共產(chǎn)品由轄區(qū)地方政府提供 （三）政府間財(cái)政支出劃分 中央政府承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品的供應(yīng)，以及擁有所需要的支出資金。地方政府承擔(dān)本地區(qū)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，以及擁有所需要的資金。 二、財(cái)政收入劃分（一）政府間稅種劃分的原則及其界定 1.功能性原則 2.受益性原則 3.規(guī)模性原則 4.經(jīng)濟(jì)分權(quán)原則 中央與地方稅種劃分格局的基本界定：具有穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)功能的稅種、與國際貿(mào)易和實(shí)現(xiàn)國際收支平衡有關(guān)的稅種、以調(diào)節(jié)收入水平為目的的稅種劃歸中央。對于那些稅源分散、稅基較

5、小、區(qū)域性特征明顯、主要是為提供區(qū)域性公共產(chǎn)品而開征的稅種，以及與地方政府支出責(zé)任緊密相連的稅種劃歸地方。 （二）政府間稅權(quán)的劃分 政府間稅權(quán)的劃分主要是指稅收的立法權(quán)和行政管理權(quán)在各級政府，主要是中央政府與地方政府之間的劃分。從世界各國看，主要有三種情況，即集權(quán)型、分權(quán)型、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型。中國在稅收管理的稅權(quán)劃分上，基本上屬于集權(quán)型模式。 三、政府間的轉(zhuǎn)移支付制度（一）政府間轉(zhuǎn)移支付制度的涵義 政府間的轉(zhuǎn)移支付制度（以下簡稱轉(zhuǎn)移支付制度），是指在實(shí)行分稅制的條件下，中央政府（包括上級政府）為了引導(dǎo)地方政府（包括下級政府）的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理行為，協(xié)調(diào)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對稱狀態(tài)，調(diào)節(jié)地區(qū)之

6、間因客觀原因造成的財(cái)力水平的差異，將中央財(cái)力的一部分轉(zhuǎn)移給地方，以協(xié)調(diào)其財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的再分配制度。 （二）轉(zhuǎn)移支付制度的功能 1.保障功能 2.協(xié)調(diào)功能 3.調(diào)控功能 （三）轉(zhuǎn)移支付的方式 轉(zhuǎn)移支付的方式從支付轉(zhuǎn)移的流動(dòng)方向上，可分為中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移方式和地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移方式。從轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)上，還可以把其分為一般性補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助。 第三節(jié) 我國現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制一、分稅制的涵義 分稅制，是以劃分稅種和稅權(quán)為主要方式來確定各級政府的收入范圍及其管理權(quán)限，以稅法為基礎(chǔ)來規(guī)范中央和地方，以及地方各級政府之間的財(cái)政分配關(guān)系的分級財(cái)政制度 。二、分稅制的基本內(nèi)容（一）政府之間支出的劃分

7、 中央政府主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的費(fèi)用，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。 （二）政府之間收入的劃分 我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制在政府之間的收入劃分上是將財(cái)政收入按稅種劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央、地方共享收入三部分。 （三）稅收返還數(shù)額的確定 以1993年為基期年核定中央對地方的稅收返還基數(shù)，以保證1993年的地方既得財(cái)力。1994年后，稅收返還數(shù)額在1993年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率先是按照全國增值稅和消費(fèi)稅增長率的1：0.3系數(shù)確定。

8、（四）配套措施 配套措施主要有：一是統(tǒng)一國內(nèi)所得稅稅率。二是改革稅收管理體制，建立以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系。三是按照一級政府、一級財(cái)政，一級財(cái)政要有一級金庫的原則建立健全中央和地方金庫，各級金庫分別對各級政府負(fù)責(zé)。四是中央和地方在中央統(tǒng)一的要求下自行編制本級預(yù)算。 三、分稅制的調(diào)整和完善（一）不斷調(diào)整 1.收入劃分的調(diào)整 2.設(shè)立過渡期轉(zhuǎn)移支付制度 （二）存在的問題 1.中央與地方事權(quán)劃分不清晰、不科學(xué) 現(xiàn)行分稅制將財(cái)力作為改革的重點(diǎn)，在改革方案中沒有對事權(quán)劃分做必要調(diào)整，使改革不能全面觸動(dòng)舊體制的根基。 2.地方財(cái)政收入增勢趨緩，收支矛盾突出 盡管地方1993年收入存量將通過稅收返還得以保

9、證，但由于1994年后的增量財(cái)力以1：0.3的比例在中央與地方之間分配，故從長期的角度來看，地方財(cái)政收入增勢趨緩已成定局。另一方面，在地方財(cái)政收入相對減少的同時(shí)，地方財(cái)政支出則成剛性增長態(tài)勢，給財(cái)政平衡造成了困難。 3.地方稅體系不健全 現(xiàn)行分稅制盡管在地方稅體系建設(shè)上邁出了重要步伐，但離地方稅體系的目標(biāo)模式尚有較大的差距。 4.移支付制度不規(guī)范 中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度已初步建立起來，但受改革階段性等因素的影響，這一制度尚存在一些不規(guī)范、不科學(xué)的問題，這些問題已成為分稅制在實(shí)踐中正常運(yùn)行的障礙。（三）完善思路 1.進(jìn)一步明確各級政府間的事權(quán)，為合理調(diào)整財(cái)權(quán)劃分提供科學(xué)依據(jù) 一是按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)換政府職能，并據(jù)此對政府事權(quán)劃分作合理定位。二是強(qiáng)調(diào)政府事權(quán)劃分中的區(qū)域性原則和受益性原則，并以此作為事權(quán)劃分的依據(jù)。三是進(jìn)一步落實(shí)地方政府統(tǒng)籌本級財(cái)政的權(quán)力。 2.調(diào)整稅種劃分格局 一是改變共享稅比重過大的情況，將工業(yè)環(huán)節(jié)的增值稅及資源稅改劃中央固定收入。二是將商業(yè)環(huán)節(jié)的增值稅和全部城市建設(shè)維護(hù)稅改劃地方固定收入。 3.完善地方稅體系 一是完善地方稅種結(jié)構(gòu)，形成規(guī)模合理、功能齊全的地方稅種體系。二是合理分散稅權(quán)，形