滬深模式對構(gòu)建國資經(jīng)營預(yù)算體系的啟示

1、滬深模式對構(gòu)建國資經(jīng)營預(yù)算體系的啟示        滬深模式的核心內(nèi)容即國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)政公共預(yù)算相分離，各自獨(dú)立運(yùn)作，共同組成政府復(fù)式預(yù)算，實(shí)行“一個體系，兩個層次”的管理。    目前，隨著中央、省、市三級國資委的建立，國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)基本建立，但是，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的政策法規(guī)和規(guī)范意見，國家尚無統(tǒng)一的規(guī)定，各省市都在積極探索開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，并將其作為履行出資人職能，加強(qiáng)國資監(jiān)管工作的重要拓展手段。    根據(jù)國有資產(chǎn)管理體制改革的要求，各地

2、都進(jìn)行了結(jié)合自身實(shí)際的探索和實(shí)踐，形成了各具特色的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。放眼各省市的探索，滬深模式的建立，已經(jīng)成為廣泛關(guān)注的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系實(shí)踐探索，因而被全國國資系統(tǒng)所關(guān)注。    滬深模式如何延展    根據(jù)預(yù)算編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督、決算審計(jì)的工作流程，結(jié)合上海、深圳等地國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐，國有資本經(jīng)營預(yù)算體系應(yīng)依以下內(nèi)容構(gòu)建：    國有資本經(jīng)營預(yù)算的基本內(nèi)容    國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，應(yīng)包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)營運(yùn)收益、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、融資收入和其他收入 ；

3、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，包括國有資產(chǎn)營運(yùn)支出、資本性投資支出、債務(wù)性支出、總預(yù)備費(fèi)和其他支出。    國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的組織    按照當(dāng)前我國國有資產(chǎn)管理的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司國有企業(yè)”的三層次管理體制，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)建立“國資委國有資產(chǎn)經(jīng)營公司”的二級預(yù)算體系。在這個預(yù)算體系中，國資委是國有資本經(jīng)營預(yù)算的一級編制主體，負(fù)責(zé)整個國有資本經(jīng)營預(yù)算編制的組織工作，落實(shí)、檢查國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行情況；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資本經(jīng)營預(yù)算的二級編制主體，是國有資本經(jīng)營預(yù)算的具體執(zhí)行者，在整個預(yù)算編制工作中，它為編制國

4、有資本經(jīng)營預(yù)算提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。    國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制    國有資產(chǎn)經(jīng)營公司負(fù)責(zé)編制本公司的國有資本經(jīng)營預(yù)算；國資委根據(jù)下屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司上報(bào)的預(yù)算收支加以匯總、審核；國資委根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求，對國有資產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行整體規(guī)劃，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。    國有資本經(jīng)營預(yù)算的批準(zhǔn)    國資委編制國有資本經(jīng)營預(yù)算之后，向同級人民代表大會報(bào)告。經(jīng)人大財(cái)經(jīng)委員會和人大常委會預(yù)算委員會對預(yù)算草案進(jìn)行審議，提出修改意見。預(yù)算經(jīng)人大審議通過，形成年度

5、國有資本預(yù)算。    國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督    國有資本經(jīng)營預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行包括國資委和國有資產(chǎn)經(jīng)營公司分別執(zhí)行兩個級次。    預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督包括：國資委對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，財(cái)政部門對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。    國有資本經(jīng)營決算審計(jì)    預(yù)算年度結(jié)束之后，國資委匯總審核所監(jiān)管國有資產(chǎn)經(jīng)營公司預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果，合并本級經(jīng)營預(yù)

6、算執(zhí)行情況及結(jié)果，編制決算，向人大報(bào)告。由同級審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果向人大匯報(bào)。    五大要點(diǎn)    要構(gòu)建一個完善的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，需要把握好如下五大要點(diǎn)：    第一，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識。    上海、深圳等市的國有資產(chǎn)管理體制改革一直走在全國的前列，很大程度上得力于其政府各級部門領(lǐng)導(dǎo)對開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作都給予了高度重視并積極支持。深圳市在1995年就以立法的形式，明確了由履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的部門負(fù)責(zé)收取、管理和使用國有資產(chǎn)收益。上海以市政府名義出臺了國有

7、資本經(jīng)營預(yù)算或收益收繳的文件，雖然管理方式不同，但都明確了國有資產(chǎn)收益收繳和使用的主體為市國資委，這些為國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的順利開展奠定了良好的基礎(chǔ)。    國有資本經(jīng)營預(yù)算是出資人的一項(xiàng)重大權(quán)利，國資委作為出資人，能否成為監(jiān)管有力、調(diào)控有效的國有資本運(yùn)作機(jī)構(gòu)，實(shí)際上決定了國資委可以在多大程度上履行出資人的職責(zé)和有多大的作為。同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算也是國資委加強(qiáng)對出資企業(yè)監(jiān)管的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。從企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營運(yùn)作到考核評價(jià)都與國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)聯(lián)。    借鑒上海市的思路，國資委應(yīng)著重按照“規(guī)劃管方向、預(yù)算管流向、考核管導(dǎo)向”

8、的工作思路，將規(guī)劃、預(yù)算、考核作為加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的3個重要抓手，并且以國有資本經(jīng)營預(yù)算工作作為核心環(huán)節(jié)，依據(jù)規(guī)劃審核預(yù)算草案，通過預(yù)算確定考核指標(biāo)，國有資本經(jīng)營預(yù)算上連規(guī)劃，下關(guān)考核，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的全過程的有效監(jiān)管。通過國有資本經(jīng)營預(yù)算工作不僅能加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)管力度，摸清企業(yè)家底，掌握企業(yè)資本運(yùn)營狀況，而且能夠有效控制盲目投融資和任意擴(kuò)大成本費(fèi)用開支等現(xiàn)象，同時可以為企業(yè)業(yè)績考核和對經(jīng)營者的獎懲提供嚴(yán)實(shí)依據(jù)。    第二，積極穩(wěn)步推進(jìn)是開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的最有效方式。    國有資本經(jīng)營預(yù)算工作是一項(xiàng)探索性和開創(chuàng)性的工作，理論基

9、礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對缺乏，涉及到和多個部門及企業(yè)之間的利益調(diào)整問題，矛盾比較多，工作難度大。上海、深圳市國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的探索從十年前開始，試點(diǎn)摸索了很長時間，近兩年才全面鋪開。兩地開展國有資本經(jīng)營預(yù)算，基本上都經(jīng)過了從小到大、從點(diǎn)到面、從虛到實(shí)、從數(shù)字匯總到實(shí)際收繳等幾個階段。幾年來，深圳市按照全市國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的要求，將累計(jì)收繳的數(shù)十億元國有資本收益以資本金的形式投向重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，取得了很好的效果。對照其他省市的實(shí)際做法，雖然進(jìn)展各異，但不難看出，積極穩(wěn)步推進(jìn)應(yīng)是開展國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的最有效方式    第三，設(shè)立預(yù)算編制的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)是順利

10、實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的重要保證。    編制國有資本經(jīng)營預(yù)算具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，國資委應(yīng)積極組織抽調(diào)一批專業(yè)知識強(qiáng)并長期從事財(cái)政、審計(jì)、會計(jì)、統(tǒng)計(jì)分析工作的同志成立預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，為編制預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供技術(shù)支持。    開展國有資本經(jīng)營預(yù)算在外部涉及到與財(cái)政、企業(yè)等部門的關(guān)系，在內(nèi)部涉及到與規(guī)劃、考評等處室的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理的好，可以提高工作效率，否則部門、處室之間容易產(chǎn)生扯皮，企業(yè)之間容易產(chǎn)生抵觸情緒。上海和深圳市在預(yù)算審核過程中，明確各處室的職責(zé)分工，下達(dá)預(yù)算前事先征求相關(guān)處室意見，保證了預(yù)算編制與規(guī)劃、考評的相互銜接

11、和一致性；在報(bào)表填報(bào)過程中，自主設(shè)計(jì)開發(fā)了一套軟件，使企業(yè)只填報(bào)一次財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，就自動生成財(cái)務(wù)預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算兩套報(bào)表，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。深圳市為了使國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)政公共預(yù)算中國有資本收益科目銜接，每年象征性劃轉(zhuǎn)2.5億元國資收益在財(cái)政預(yù)算中列收列支。    第四，加快國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)法規(guī)的制定和完善是規(guī)范預(yù)算體系的制度保障。    建立和完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，需要強(qiáng)有力的法律保障。而國有資產(chǎn)法遲遲未能出臺，國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立缺乏明確的法律保障，操作規(guī)則、管理模式以及與財(cái)政部門的權(quán)責(zé)利關(guān)系缺乏明確界定。再者，隨著預(yù)

12、算管理和國有資產(chǎn)管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實(shí)施的預(yù)算法也已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，復(fù)式預(yù)算的基本框架已經(jīng)發(fā)生變化，原有的按公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算分類的框架急需研究。新的復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，亟需國家調(diào)整。包括公共預(yù)算、社保預(yù)算和基金預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政綜合預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)構(gòu)成新的復(fù)式預(yù)算體系，國有資本經(jīng)營預(yù)算的性質(zhì)、地位以及編制、審批、調(diào)整和監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，也都應(yīng)該在修訂后的預(yù)算法中加以明確。    第五，實(shí)施財(cái)政綜合監(jiān)督是強(qiáng)化預(yù)算規(guī)范的必要監(jiān)督手段。    按照預(yù)算法和審計(jì)法的要求，

13、除了人大和審計(jì)部門對國資委預(yù)算編制和國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督之外，還要建立和完善財(cái)政部門對國資委的預(yù)算收支的管理和監(jiān)督機(jī)制。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。收入上，要保證國資委收繳的國有資本經(jīng)營收益統(tǒng)一足額納入國庫。支出上，要根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出計(jì)劃嚴(yán)格審核，采取國庫集中支付的方式執(zhí)行，并對其使用進(jìn)行監(jiān)督。    滬深模式    滬深模式，是指上海市和深圳市目前實(shí)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算的綜合提法，核心內(nèi)容即國有資本經(jīng)營預(yù)算與財(cái)政公共預(yù)算相分離，各自獨(dú)立運(yùn)作，共同組成政府復(fù)式預(yù)算，實(shí)行“

14、一個體系，兩個層次”的管理，即“一個國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，分國有資產(chǎn)經(jīng)營公司資本經(jīng)營預(yù)算和市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算兩個層次”。市國資委作為出資人，是國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理主體，其中本級預(yù)算由市國資委獨(dú)立編制，主要根據(jù)收繳的國有資本收益安排支出預(yù)算；國有資產(chǎn)經(jīng)營公司資本預(yù)算主要由各資產(chǎn)經(jīng)營公司編制，市國資委負(fù)責(zé)審批和監(jiān)督執(zhí)行（在預(yù)算編制實(shí)際操作中深圳做法稍有不同）。    上海市從1996年開始研究探索國有資本經(jīng)營預(yù)算工作，2005年11月上海市政府批轉(zhuǎn)上海市國資委制訂的上海市國有資產(chǎn)收益收繳管理試行辦法（滬府發(fā)200533號），標(biāo)志著上海市國有資產(chǎn)收益收繳及預(yù)算管理

15、工作全面進(jìn)行，按照上海市國資委的有關(guān)規(guī)定，2004年度國資收益以企業(yè)計(jì)提法定公積金后的當(dāng)年度凈利潤為基數(shù)，收繳比例為基數(shù)的20%；對于國有資產(chǎn)收益的使用，上海市規(guī)定，收益主要用于國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括科教興市、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時適當(dāng)安排部分資金解決國企改革、國資監(jiān)管和應(yīng)對突發(fā)事件所需的必要支出以及市政府確定的其他必要支出。國資經(jīng)營預(yù)算在2006年全面鋪開，其國有資本經(jīng)營預(yù)算工作實(shí)行“一個體系，兩個層次”的管理，即“一個國有資本經(jīng)營預(yù)算體系，分企業(yè)集團(tuán)國有資本經(jīng)營預(yù)算和市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算兩個層次”。其中企業(yè)集團(tuán)國有資本經(jīng)營預(yù)算又實(shí)行分類管理，區(qū)分產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、政府投資公司、科研院所三種類型管理。  &#