《建筑法》與《氣象法》調(diào)整對(duì)象的階段性――評(píng)南昌市贛建工程質(zhì)

1、一一譬建筑法與氣象法調(diào)整對(duì)象的階段性 評(píng)南昌市贛建工程質(zhì)量檢測(cè)中心訴南昌市氣象局行政訴訟案 劉愛民(九江縣建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站【摘要】某檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)建筑物的避雷接地電阻 進(jìn)行檢測(cè),受到氣象機(jī)構(gòu)的行政處罰,檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì) 氣象機(jī)構(gòu)進(jìn)行了行政訴訟,一審法院判定檢測(cè)機(jī)構(gòu) 敗訴。本文主要對(duì)案件相關(guān)法律適用范圍的階段性 進(jìn)行了一些探討?！娟P(guān)鍵詞】建筑法氣象法調(diào)整階段性Applicable stage of Code for Constmction and Code for meteorologyL,U Aim流似巧i乜,lg cD“n紗cD船z九lc幻n en鰣Mer跏g g“反i秒s壚e兀,厶面凡sfm幻nJ

2、Abstract This papcr presented the case that a metcorol ogical o唱ani刎on bmught a 1awsuit t0a test org鋤ization for tes鮞g a resis伽lce of lighting arrcster in a building,粕d explored the印plicable of rclatiVe code in tlle case.Keywords code for coIlstrLlction,code f.0r meteorology,rcgulation,stagc1案情介紹200

3、5年5月12日,南昌市氣象局對(duì)江西省南 昌市贛建工程質(zhì)量檢測(cè)中心(以下簡(jiǎn)稱贛建作 出氣象行政處罰決定書,認(rèn)定贛建沒有取得省級(jí) 氣象主管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的防雷檢測(cè)資質(zhì)證書,開展防 雷檢測(cè)驗(yàn)收工作,對(duì)江西某大學(xué)新建建筑物防雷 裝置進(jìn)行檢測(cè)驗(yàn)收,已違反<中華人民共和國(guó)氣 象法>、國(guó)務(wù)院第412號(hào)令及防雷減災(zāi)管理辦法>的有關(guān)規(guī)定,決定給予行政處罰。2005年9月19日,贛建不服氣象局防雷竣工驗(yàn)收行政處罰的判 決,向南昌市東湖區(qū)人民法院提起行政訴訟。 原告贛建檢測(cè)訴稱:原告是從事建筑材料及 工程結(jié)構(gòu)產(chǎn)品檢測(cè)的建筑施工質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu), 通過了江西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的計(jì)量合格認(rèn) 證,并依法取得江西省建

4、設(shè)廳頒發(fā)的技術(shù)資質(zhì) 證書。上述認(rèn)證合格證及資質(zhì)證賦予原告對(duì)建 筑工程相關(guān)項(xiàng)目的檢測(cè)資格,明確包括原告可 以對(duì)屬于建筑質(zhì)量整體檢測(cè)的分部工程“建筑 電氣”的子分部工程“防雷及接地安裝”分項(xiàng)工 程“防雷接地電阻”是否符合建筑施工過程中的 質(zhì)量控制規(guī)范進(jìn)行檢測(cè)。原告對(duì)本案中所涉建 筑項(xiàng)目的防雷接地電阻實(shí)施檢測(cè),正是依據(jù)上 述認(rèn)證證書及資質(zhì)證書所確認(rèn)的資質(zhì)范圍進(jìn)行 的,并不違法。退一萬而言,即便違反了<氣象38(總102 工程質(zhì)量2007.2(A法>的有關(guān)規(guī)定,也是行政部門的職能重疊所 致,與原告無關(guān)。原告對(duì)所涉建筑工程項(xiàng)目的檢 測(cè)與氣象部門的防雷減災(zāi)裝置檢測(cè)驗(yàn)收的目的 和性質(zhì)截然不同,被

5、告將這兩種檢測(cè)混為一談, 顯屬不當(dāng)。被告委托江西省氣象學(xué)會(huì)所作防雷 接地電阻檢測(cè)屬于防雷裝置檢測(cè)范疇之鑒定結(jié) 果不能成立。綜上,被告對(duì)原告所作行政處罰缺 乏必要的事實(shí)依據(jù),依法應(yīng)予撤銷。被告南昌市氣象局辯稱:(1<氣象法>及<江 西省實(shí)施<中華人民共和國(guó)氣象法>辦法>、<防 雷減災(zāi)管理辦法>等法律法規(guī)規(guī)定氣象行政主管 部門負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)防雷減災(zāi)工作的管理,負(fù)責(zé) 防雷裝置的設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收,對(duì)具有合法防 雷檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行核實(shí)。(2法律、 法規(guī)賦予氣象主管機(jī)構(gòu)對(duì)防雷裝置檢測(cè)資質(zhì)的管 理。根據(jù)國(guó)務(wù)院“412號(hào)令”第377條規(guī)定,防雷裝 置

6、檢測(cè)、防雷工程專業(yè)設(shè)計(jì)、施工單位資質(zhì)認(rèn)定 的實(shí)施機(jī)關(guān)為中國(guó)氣象局:省、自治區(qū)、直轄市氣 象主管機(jī)構(gòu)。(3贛建檢測(cè)沒有取得省級(jí)氣象主 管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的防雷檢測(cè)資質(zhì),擅自從事新建建筑 防雷裝置驗(yàn)收檢測(cè)工作。不聽執(zhí)法人員的多次勸 阻,于2005年3月與江西師范大學(xué)就瑤湖新校建 筑物簽訂防雷裝置檢測(cè)協(xié)議。氣象局經(jīng)調(diào)查取 證,履行了行政處罰的相關(guān)程序,于2005年5月 12日對(duì)原告進(jìn)行了行政處罰。原告不服,向南昌 。市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議,市政府維持被告的處 罰決定?，F(xiàn)要求法院判決維持被告對(duì)原告的行政 處罰決定。2案件審理一審法院認(rèn)為:國(guó)務(wù)院“第412號(hào)令”將防雷 裝置檢測(cè)單位資質(zhì)的認(rèn)定確定為行政許可保留項(xiàng)

7、 目,該項(xiàng)目行政管理實(shí)施機(jī)關(guān)為中國(guó)氣象局;省、 自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)。本案原告雖已取 得江西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒發(fā)的計(jì)量認(rèn)證合格 證,但未取得省級(jí)氣象行政主管部門頒發(fā)的防 雷裝置檢測(cè)資質(zhì)證書,不能從事防雷裝置檢測(cè)業(yè) 務(wù)。原告在庭審中雖辯稱其從事的防雷接地電阻 檢測(cè)不屬于防雷裝置檢測(cè),但<江西省實(shí)施<中 華人民共和國(guó)氣象法>辦法內(nèi)有關(guān)防雷裝置的 定義是指“接閃器、引下線、接地裝置、電涌保護(hù) 器及其他連接主體等防雷產(chǎn)品和設(shè)施的總和o“ 原告為業(yè)務(wù)單位所作檢測(cè)裝置名稱為防雷接地裝 置;檢測(cè)項(xiàng)目為接地電阻值,檢測(cè)結(jié)果中包括接 地裝置、接閃器、引下線等內(nèi)容。上述檢測(cè)內(nèi)容與 防雷裝置

8、檢測(cè)內(nèi)容雷同,故原告抗辯理由不成 立。被告在自身法定職責(zé)范圍內(nèi),在查清原告具 有違法事實(shí)的前提下,依照氣象部門規(guī)章規(guī)定的 程序及處罰額度規(guī)定,對(duì)原告作出行政處罰決 定,事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,適用法律正確,程序合 法。依照中華人民共和國(guó)行政訴訟法規(guī)定,判 決維持南昌市氣象局作出的氣象行政處罰決定 書。3法理分析本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于:防雷工程檢測(cè)資質(zhì)應(yīng) 由哪家行政主管部門審批。解決此問題的關(guān)鍵在 于確定審批資質(zhì)的依據(jù),一審法院以國(guó)務(wù)院第 412號(hào)令認(rèn)定氣象部門是防雷檢測(cè)資質(zhì)的唯一行 政審批單位,拒絕認(rèn)可江西省建設(shè)廳對(duì)贛建頒發(fā) 的江西省工程質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)資質(zhì)證書>,判令贛 建無合法檢測(cè)資質(zhì),因此必須

9、探究法律的相關(guān)規(guī) 定來分析檢測(cè)資質(zhì)的合法性和適用范圍。建筑法第二條規(guī)定:在中華人民共和國(guó)境 內(nèi)從事建筑活動(dòng),實(shí)施對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理, 應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱建筑活動(dòng),是指各類房 屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、 管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)。第六條規(guī)定:國(guó)務(wù)院建設(shè) 行政主管部門對(duì)全國(guó)的建筑活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管 理。上述規(guī)定明確了建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)建 筑活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理,建筑活動(dòng)中的防雷工程屬 于其配套的設(shè)備安裝活動(dòng),在建設(shè)部和國(guó)家質(zhì)監(jiān) 總局聯(lián)合頒發(fā)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)<建筑電氣工程施工質(zhì) 量驗(yàn)收規(guī)范中已明確將防雷接地裝置安裝質(zhì)量 驗(yàn)收作為適用于滿足建筑物預(yù)期使用功能要求的 電氣安裝工程施工質(zhì)

10、量驗(yàn)收的內(nèi)容。.建筑法既然明確了建筑活動(dòng)由建設(shè)行政主 管部門行政管理,作為適用于滿足建筑物預(yù)期使 用功能的防雷接地裝置的安裝活動(dòng),不可能由兩 家行政主管部門同時(shí)進(jìn)行管理,理應(yīng)由建設(shè)行政 主管部門依法進(jìn)行管理。氣象法第三十一條規(guī)定:各級(jí)氣象主管機(jī)工程質(zhì)量2007.2(A (總10339各抒己見構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)雷電災(zāi)害防御工作的組織管理,并 會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)對(duì)可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu) 筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測(cè) 工作。安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院 氣象主管機(jī)構(gòu)規(guī)定的使用要求。上述規(guī)定明確 了氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)建筑物的雷電災(zāi)害防護(hù) 裝置的使用進(jìn)行管理。根據(jù)建筑法第六十一 條規(guī)定:

11、“未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的,不得交 付使用”,也就是說在建筑物、構(gòu)筑物驗(yàn)收合格 交付使用之前,建筑物、構(gòu)筑物的雷電防護(hù)裝置 不能交付使用,在使用之前要達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量 驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),即<建筑電氣工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī) 范>規(guī)定的驗(yàn)收合格要求,在建筑電氣工程施 工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范>第28.0.2條規(guī)定驗(yàn)收建筑電 氣工程時(shí),要求驗(yàn)收防雷接地裝置接地電阻測(cè) 試記錄,測(cè)試記錄作為施工活動(dòng)是由施工單位 測(cè)試,建設(shè)單位或其委托的監(jiān)理單位進(jìn)行驗(yàn)收。 當(dāng)施工單位不具備經(jīng)計(jì)量檢定的測(cè)試儀器時(shí), 可以委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè),作為施工單位自 控該分項(xiàng)工程的一項(xiàng)措施;建設(shè)單位也可以委 托檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè),作為建設(shè)單

12、位驗(yàn)收該分項(xiàng) 工程的依據(jù)?？梢岳斫?氣象法>所規(guī)定的防雷裝置是指 建筑物、構(gòu)筑物(包括防雷裝置本身在施工單位 交付建設(shè)單位使用之后的雷電災(zāi)害防護(hù)設(shè)施, <氣象法>所調(diào)整的對(duì)象是雷電防護(hù)裝置使用過 程的活動(dòng),是對(duì)驗(yàn)收使用后的建筑物、構(gòu)筑物進(jìn) 行雷電防護(hù)裝置的管理。4案例點(diǎn)評(píng)具體到本案中,法院認(rèn)為:國(guó)務(wù)院第412號(hào)令 將防雷裝置檢測(cè)單位資質(zhì)的認(rèn)定確定為行政許可 保留項(xiàng)目,該項(xiàng)目行政管理實(shí)施機(jī)關(guān)為中國(guó)氣象 局、省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)。本案原告 未取得省級(jí)氣象行政主管部門頒發(fā)的防雷裝置檢 測(cè)資質(zhì)證書,不能從事防雷裝置檢測(cè)業(yè)務(wù)。對(duì)于檢測(cè)資質(zhì)的行政審批,國(guó)務(wù)院第412號(hào) 令<

13、;國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政 許可的決定>是特指對(duì)法律、行政法規(guī)以外的規(guī) 范性文件符合設(shè)定而保留的行政審批項(xiàng)目,并明 確了由法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目,依 法繼續(xù)實(shí)施。氣象機(jī)構(gòu)設(shè)定的防雷檢測(cè)資質(zhì)審批 是國(guó)家氣象局防雷減災(zāi)管理辦法規(guī)章設(shè)定的 條件,并非法律、行政法規(guī)設(shè)定的審批項(xiàng)目,而建 設(shè)行政主管部門設(shè)定的建設(shè)工程檢測(cè)資質(zhì)是國(guó)務(wù) 院建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例設(shè)定的審批條件,屬 行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目,不在國(guó)務(wù)院第 412號(hào)令公布的范圍之內(nèi)。法院以國(guó)務(wù)院第412號(hào)令來認(rèn)定省建設(shè)廳頒發(fā)的具有避雷接地的工 程檢測(cè)資質(zhì)證書不能從事防雷工程檢測(cè),不僅 局限了行政審批權(quán)的范圍,也混淆了

14、建筑法 和氣象法所適用和調(diào)整的范圍。如前所述, 建筑法實(shí)施對(duì)房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造 和與其配套的避雷接地設(shè)備的安裝活動(dòng)管理, <氣象法>實(shí)施對(duì)雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的使用管 理,在建筑物交付使用之前,適用<建筑法>來管 轄作為滿足建筑物預(yù)期使用功能的防雷工程, 對(duì)其檢測(cè)活動(dòng)按照國(guó)務(wù)院<建設(shè)工程質(zhì)量管理 條例>行政許可條件適用建設(shè)行政主管部門進(jìn) 行工程檢測(cè)資質(zhì)的審批;在建筑工程交付建設(shè) 單位使用后,適用<氣象法>對(duì)建筑物的防雷工 程進(jìn)行管理,對(duì)其檢測(cè)活動(dòng)適用氣象機(jī)構(gòu)進(jìn)行 防雷檢測(cè)資質(zhì)審批o(答問題一由于建筑法和氣象法對(duì)同一對(duì)象都適用 法律關(guān)系,然而適用階段并不相同,建筑法適 用于驗(yàn)收交付使用前的階段,<氣象法>適用于驗(yàn) 收交付使用后的階段,在沒有分清適用階段的情 況下來判定對(duì)象行為違法,顯然是適用法律階段 性錯(cuò)誤。在此案例中,贛建檢測(cè)中心受建設(shè)單位 的委托對(duì)新建建筑物避雷接地項(xiàng)目進(jìn)行接地電阻 的檢測(cè),贛建是受委托的中介機(jī)構(gòu),不是氣象部 門所認(rèn)為的對(duì)防雷工程進(jìn)行驗(yàn)收的機(jī)構(gòu),驗(yàn)收的 主體是建設(shè)單位,驗(yàn)收的對(duì)象是還未交付使用的 建筑物附屬設(shè)施的一個(gè)分項(xiàng)工程,而不是在使用 的防雷工程設(shè)施,不適用于<氣象法>調(diào)整范圍, 而適用于<建筑法>的調(diào)整。同理,如果贛建檢測(cè) 中心對(duì)