關(guān)于建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的對策建議

1、關(guān)于建立應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的對策建議中國社科院社會政策研究中心 楊團2003.9.9一、現(xiàn)狀與不足公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制與體系的建設(shè)，是非典事件提出的新課題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例確定了今后我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的框架。建立突發(fā)事件應(yīng)急機制需要三個方面：一是正確判斷，二是正確反應(yīng)，三是正確處理。正確判斷依賴于準確無誤且快捷有序的預(yù)警預(yù)測的信息系統(tǒng)，正確反應(yīng)需要建立一整套人機自動接續(xù)的反應(yīng)程序，正確處理需要在日常加儲備的基礎(chǔ)上運用危機公關(guān)能力解決問題。關(guān)于信息系統(tǒng)，中國疾病預(yù)防控制中心已經(jīng)提出，在國家衛(wèi)生信息網(wǎng)中建立國家公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)和國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)。問題主要

2、是：體系問題最具傾向性的觀點是建立上下垂直的體系，但是，中央CDC是統(tǒng)一管理各地的人事、工資和全部職能還是只管與監(jiān)測、報告相關(guān)的部分業(yè)務(wù)功能。網(wǎng)絡(luò)下延問題目前的網(wǎng)絡(luò)只到縣一級，但是，鄉(xiāng)和村一級是收集、處理基層數(shù)據(jù)必不可少的基礎(chǔ)，如向下延伸，如何解決網(wǎng)絡(luò)長遠建設(shè)的資源合理配置問題。體制問題如垂直管理的網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村延伸，中央CDC將面臨管理體制上的過大跨度帶來的信息失真的難題。例如，各地若處于利益驅(qū)動扣住疫情不報，即便將紙報改為電腦，高技術(shù)保障信息系統(tǒng)和報告系統(tǒng)也無用。關(guān)于反應(yīng)程序，做出科學設(shè)計并非難事，但是，如何使人機自動接續(xù)在體制上有困難。地方政府目前已成為獨立的利益主體，為保護地方公共利益，可

3、以最快速度啟動地方應(yīng)急程序，但是在中央與地方、地方與地方之間的人機接續(xù)就完全有可能因時因地而異。最難的還是應(yīng)急處理。從非典事件看出，處理的及時果斷一要權(quán)威性的國家級指揮中心，統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；二要信息隨時暢通；三要平時有儲備；四要建立應(yīng)急反應(yīng)機構(gòu)及專業(yè)技術(shù)隊伍。非典事件主要依靠行政系統(tǒng)的政治動員和社會動員，確實獲得了很高成效，但長此以往，靠行政命令而不是靠法律依據(jù)，靠專家參與，靠制度化的處理方式，危機處理的代價太大。降低成本、縮小代價，加強危機到來時的應(yīng)對能力，都要以加強平時工作和政府治理能力為前提和基礎(chǔ)。從這個角度，公共衛(wèi)生應(yīng)急機制是涉及中國公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的一個系統(tǒng)工程，需要長期不懈

4、的努力。公共衛(wèi)生應(yīng)急機制包括信息系統(tǒng)（收集、監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報）、報告系統(tǒng)、疾病控制體系（流行病調(diào)查、應(yīng)急隊伍、實驗室網(wǎng)絡(luò)）、現(xiàn)場（醫(yī)療）救治體系四個相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)。前兩個子系統(tǒng)屬專業(yè)性的功能系統(tǒng)，后兩個子系統(tǒng)涉及公共衛(wèi)生服務(wù)體系的整個醫(yī)療衛(wèi)生資源的整合，是對一個國家應(yīng)急能力的高難度檢驗。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的建設(shè)，不是一個孤立的目標，不可能只建信息和報告系統(tǒng)，不涉及公共衛(wèi)生服務(wù)體系。例如，具有雙重屬性現(xiàn)場醫(yī)療救治體系，從突發(fā)事件應(yīng)急的角度顯然具有公共性，同時，又具有私人性或個人性。就整體而言，對傳染病的醫(yī)療救治，無疑公共性居首位；對非傳染病，若疾病預(yù)防與控制的公共機制的作用發(fā)揮的不好，也難

5、以避免疾病發(fā)生后對個人對集體對社會造成的很大的醫(yī)療負擔。醫(yī)療費用的上漲在世界各國都是非常頭疼的問題。沒有完善的公共衛(wèi)生體系，GDP中用于衛(wèi)生的部分就會很快上漲。非典所暴露的不僅是公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力的問題，而是中國衛(wèi)生服務(wù)體系所有的弱點：缺少疾病的預(yù)防系統(tǒng)；缺乏傳染病的臨床指導；缺乏衛(wèi)生醫(yī)療體系網(wǎng)的建設(shè)，如信息系統(tǒng)、轉(zhuǎn)診制度；缺乏對醫(yī)療醫(yī)護人員的專業(yè)訓練；缺乏中央和地方本身之間的配合。總之，所缺失的都屬公共衛(wèi)生服務(wù)的基本內(nèi)容。還有，中國科研體制的協(xié)調(diào)性差，是造成突發(fā)事件應(yīng)急處理能力低的一個原因。例如很多中國研究人員投入非典科研，但除了閱讀中文報紙的報道，他們往往不知道國際社會正在做什么，國際科

6、學期刊上很少有中國研究小組發(fā)表的報告，所以信息共享不暢，中國的研究成果也無法讓國際社會知道。中國的新聞報道在提供必需的科學信息方面也相形見絀。二、國際社會的經(jīng)驗1、成立專門的應(yīng)急機構(gòu)。為了對付和防范生物恐怖襲擊，美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部專門成立了公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室。該辦公室負責協(xié)調(diào)疾病控制與預(yù)防中心、食物與藥品管理局、國家衛(wèi)生研究院等科研機構(gòu)之間的合作，為美國如何應(yīng)付迫在眉睫的天花生物恐怖出謀劃策。在英國，瘋牛病之后，政府內(nèi)閣成立了專門應(yīng)對公共衛(wèi)生和恐怖的突發(fā)事件的秘書處。該秘書處直接對首相負責。功能一是監(jiān)測突發(fā)事件，二是進行全民宣教和指導，三是向媒體和公眾公布疫情，四是進行基層醫(yī)務(wù)人員的知識培訓

7、。2、圍繞一個中心進行資源整合。例如國際衛(wèi)生組織的“全球警報與反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)”（Global Outbreak Alertand Response Network將全球112個機構(gòu)（其中包括中國在內(nèi)的13個國家級實驗室）的人力和技術(shù)資源整合起來，針對國際傳染病爆發(fā)做出辨認、確認和反應(yīng)。鑒于該系統(tǒng)有一整套自動接續(xù)的反應(yīng)程序，所以一旦發(fā)出警報，應(yīng)急系統(tǒng)即被激活，24個小時之內(nèi)即可作出系統(tǒng)反應(yīng)。非典危機讓全球看到這個系統(tǒng)的巨大能力。不過，從實踐看，監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)與應(yīng)急反應(yīng)屬相互聯(lián)系但功能不同的兩類系統(tǒng)能力。前者主要是提供信息，特別是發(fā)病規(guī)模的信息，以助判斷。后者則需要靈活應(yīng)變的處理能力。3、建立有利于公共

8、衛(wèi)生應(yīng)急的資源整合政策。例如在美國，公共衛(wèi)生體系綜合了其他的衛(wèi)生體系，包括社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)生資源的整合。美國的私人醫(yī)院也在公共衛(wèi)生體系中具有責任，所以當出現(xiàn)非典這樣的疾病時，所有的醫(yī)院都會在他們的層次上確保做好準備。每家醫(yī)院都是通過網(wǎng)絡(luò)和美國的疾病控制中心時時進行連接，并且可以直接向他們及時的傳輸資料。醫(yī)院不僅與CDC、還與當?shù)氐尼t(yī)療保障、公共衛(wèi)生部門以及相互之間都有聯(lián)系。出現(xiàn)緊急事件，醫(yī)院有責任教育醫(yī)生以及公眾，有責任向政府通報信息，確保政府做好準備?？傊瑢τ诩膊】刂?，每一個醫(yī)生和醫(yī)院、診所，都需要得到正確的信息，也都需要向外報出自己的信息。信息的充分化、透明化、即時化，是幫助醫(yī)院做出應(yīng)急

9、反應(yīng)的關(guān)鍵。三、建議1、建立直接歸屬國務(wù)院領(lǐng)導的公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，在突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的系統(tǒng)工程未基本建成之前，針對所需，負責某些優(yōu)先事項和全局事項。在突發(fā)事件到來之際。迅速轉(zhuǎn)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件指揮中心。2、加強應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力建設(shè)。一是信息反應(yīng)能力，例如一地出現(xiàn)疫情，是否能夠做到2小時內(nèi)報出，接到傳報的機構(gòu)是否能夠根據(jù)其緊急程度直報中央CDC，并尤其直報國務(wù)院應(yīng)急辦。二是處理應(yīng)急事件的指揮能力。三是對社會機構(gòu)、媒體和居民的指導能力。四是醫(yī)務(wù)人員常識判斷能力。每一項能力建設(shè)都需要專門列項，以國務(wù)院交辦課題的方式限期高質(zhì)量完成。3、建立科研項目及成果協(xié)調(diào)、交流的網(wǎng)絡(luò)平臺。這個平臺要

10、將有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急和公共衛(wèi)生服務(wù)的所有相關(guān)項目申報、獲準情況和研究成果匯集起來，要打破部門界限，大力倡導衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)研究人員與社會科學研究人員相結(jié)合，要盡可能廣泛地收集國際社會的相關(guān)信息，利用網(wǎng)絡(luò)平臺將我國的科研成果及時推向世界。4、衛(wèi)生部設(shè)直屬部長的協(xié)調(diào)辦公室，做好資源的整合與協(xié)調(diào)。該辦公室的工作一要明確優(yōu)先次序。例如在六、七十年代講預(yù)防為先，而現(xiàn)在預(yù)防并不突出，非典事件過后，需要明確預(yù)防為主的衛(wèi)生政策，以此為核心整合其他政策，形成公共衛(wèi)生服務(wù)的整個體系。二要對準問題焦點。例如疾控和醫(yī)政部門協(xié)調(diào)。需要強調(diào)醫(yī)政部門在監(jiān)測工作中的重要性，實現(xiàn)資源共享和功能互補。5、加強公共衛(wèi)生籌資機制?？煞抡?/p>

11、教育法“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長”，要求今后各級政府公共衛(wèi)生撥款的增長高于財政經(jīng)常性收入的增長。6、提高政府對公共衛(wèi)生投入的管理級次，將公共衛(wèi)生服務(wù)項目按基本到特需進行劃分。越是基本的項目管理級次越高，可考慮主要由中央財政直接支付；越是“特需”的項目，其管理級次應(yīng)越低，可考慮由所在縣或區(qū)財政支付。7、再建一條與CDC平行的公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)。建立公共衛(wèi)生體系，最重要是處理好政府和市場之間的交接面，建立互動的良好機制來應(yīng)對危機，政府是有限的不是全能的政府?？煽紤]除CDC系統(tǒng)之外，運用半政府半市場的機制，以醫(yī)院為報告單位再建一條公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)，以更好地防止漏報、瞞報現(xiàn)象，使決策層在盡可能短的時間內(nèi)得到疫情及其傳播