信訪的法律定位

1、    信訪的法律定位     信訪的法律定位             張志銘 教授    上傳時間:2010-3-30    瀏覽次數(shù):129     字體大?。捍?中 小        

2、                                         關鍵字：信訪，法律性質(zhì)，社會現(xiàn)象      &#

3、160; 正 文：        在當前嚴峻的信訪形勢下，加之信訪工作承載著政府和社會極其重要的價值期許，可能我們一時還難以冷靜地就信訪工作的制度化、規(guī)范化建設進行系統(tǒng)深入的思考。但是，如何在法律上對信訪活動的性質(zhì)進行定位，以便在信訪“浪潮”撲面而來的時候有一個基本的應對態(tài)度，已經(jīng)是我們無法回避的問題。從法律上定位信訪的性質(zhì)，要回答一個最基本的問題，即信訪是不是一種權利，或者說是不是一種獨特的權利形態(tài)。按照“沒有救濟就沒有權利”的法理，如果信訪是一種權利，那么在法律上就必須有相應的保障和救濟機制

4、；如果是一種與其他權利不同的獨特的權利形態(tài)，那么還應該有專門的保障和救濟機制。實踐中各政府機關制定專門的信訪條例，以及力求建立專門的“信訪工作機制”的做法，從權利形態(tài)和權利救濟的角度看，顯然凸現(xiàn)的是信訪作為一種獨特權利的思路。信訪是一種行為，一種活動，這一點無可置疑，但信訪是不是一種獨立的權利呢？按照2005年5月1日起施行的國務院信訪工作條例第2條的規(guī)定，信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。從此規(guī)定看，“書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等”是“

5、信”或“訪”的信訪方式；“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”是“信”或“訪”的信訪內(nèi)容。從權利形態(tài)的角度分析，信訪能不能構(gòu)成一種單獨的權利，取決于其內(nèi)容，單純的、無內(nèi)容的“信”或“訪”的行為，不構(gòu)成權利，或者說沒有成為法律權利的必要。有關機關對信訪的“依法處理”，處理的應該是信訪的內(nèi)容，是信訪反映的“情況”，提出的“建議、意見或者投訴請求”，而非“信”或“訪”的行為。應該說，在以往的信訪工作中，無論是信訪者還是接訪者，都存在注意處理信訪行為勝過甚至遮蔽處理信訪內(nèi)容或問題的不足，只是表面的“人回事了停訪息訴”。信訪不是一種空洞的行為方式，信訪是有內(nèi)容的，但是，信訪的內(nèi)容是否能夠使它當然地成為

6、一種獨特的權利形態(tài)、從而在權利分類上非重復地被稱之為“信訪權”呢？答案可能并不那么簡單。如果我們把信訪條例中設定的信訪內(nèi)容與憲法和法律的相關規(guī)定做一個比照，那么會發(fā)現(xiàn)信訪行為所行使的“信訪權”，并不是一種新的、獨特的權利形態(tài)。例如，憲法第35條規(guī)定了公民享有“言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”；第41條規(guī)定公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于其違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。民事訴訟法第二編關于審判程序的條文中具體規(guī)定了當事人的起訴權、上訴權、申請再審權、申訴再審權等各種訴權。如此種種，足以使我們得出結(jié)論：信訪是一種行為，是行使權利

7、的方式，行使的是憲法和法律上已經(jīng)確立的各種權利，如言論自由權、批評權、建議權、申訴權、控告檢舉權、申請再審權，等等；信訪本身并不構(gòu)成一種獨特的權利形態(tài)，如果說有什么“信訪權”，那也不過是對上述憲法和法律上的既定權利的一種概括或籠統(tǒng)的表述。澄清信訪的法律性質(zhì)，對其進行明確的法律定位，對于“做好信訪工作”，進行合理有效的制度建設，意義重大。首先，澄清信訪的法律性質(zhì)，有助于我們客觀準確地認識和識別信訪活動的意義。由于信訪活動包含了公民或組織的多項權利，而且這些權利在種類性質(zhì)上還有質(zhì)的區(qū)別，有的屬于立足公共利益的參政議政、民主監(jiān)督的權利，有的屬于立足自身合法利益的控告、申訴、請求的權利，因而對于信訪活

8、動的意義應該結(jié)合具體的信訪行為作出有針對性的客觀評價。盡管任何法律權利都有其合法正當性（不一定是正當合法性），都需要認真地予以尊重和切實地加以保障，但是不加區(qū)分、籠而統(tǒng)之地說信訪具有體現(xiàn)和保障公民或組織政治參與、民主監(jiān)督和權利救濟的意義，則可能使我們在具體的信訪工作中不堪其重，使相關的制度建設、規(guī)范化操作難以合理有效地展開。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)階段信訪活動的主要成分或顯性表現(xiàn)是個人或組織的權利救濟問題，而這樣一類問題之所以使信訪工作陷入困境，很大程度上與我們在認識上不加區(qū)分地賦予信訪工作重大的政治使命，把信訪工作與尊重和保障公民或組織參政議政的民主權利簡單對接有關。其次，澄清信訪的法律性質(zhì)，有助于

9、我們合理有效地進行相關的制度建設。信訪工作對于構(gòu)建良好政制、實現(xiàn)有效的社會治理具有復合而重大的價值，但這樣說并不一定意味著實現(xiàn)這些政治和社會價值必須在制度上建立獨特或?qū)ｉT的“信訪工作機制”。由于在日常生活中所說的“信訪權”確指的是憲法和法律上一些既定的權利， 而在這些權利的保障和救濟上并不是沒有相關的組織制度和程序機制，因而“加強信訪工作”并不是要在制度建設上“平地起高樓”，不是“要在一張白紙上畫最新最美的圖畫”。加強信訪工作，切實保障信訪行為所關涉的憲法和法律權利，當然需要制度機制的設計和完善，只是不必一定要另辟蹊徑、另起爐灶地在規(guī)則、機構(gòu)、程序等方面創(chuàng)制出一套所謂的“信訪工作機制”。比如，

10、在公民或組織的批評權、建議權、控告權、申訴權等方面，都有相應的保障制度和程序，其中包括政府保障機制、人大保障機制、司法保障機制、社會輿論保障機制等，且各自具有特點和不同的分工要求。加強信訪工作關鍵在于使既成的、常規(guī)的權利保障機制切實有效地發(fā)揮作用。要把信訪工作、“停訪息訴”工作“納入人大監(jiān)督”，“納入司法程序”，不加辨析、望文生義地追求建立獨特的“信訪工作機制”，必然造成制度設計和運作上的混亂和不和諧。第三，澄清信訪的法律性質(zhì)，有助于我們重新審視目前圍繞加強信訪工作所進行的制度實踐的合理有效性。例如，目前一些地方的法院在追求“停訪息訴”的過程中，推出了“信訪案件終結(jié)制度”設計建立專門的組織和程

11、序，解決“上訪老戶”纏訴纏訪問題。這種做法固然有其理由，但從司法制度建設的角度看，顯然有刻意追求“信訪機制”獨特性的弊端。因為我們現(xiàn)行的民事訴訟制度對當事人起訴、上訴、申請再審、申訴再審等有完整的制度設計，如能切實貫徹，完全能夠滿足信訪工作中權利救濟的要求。在此情形下另設所謂的“信訪案件終結(jié)制度”，必然是出自制度合理構(gòu)建之外的原因或壓力，從而必然造成制度建設的紊亂。另外，信訪行為以相關的憲法和法律權利為基礎，是權利的體現(xiàn)，任何制度或程序都無法在一般意義上終止或消滅權利，但是，對于“接訪者”來說，當面對具體的信訪行為或權利訴求時，完全可以、而且也應該依法給出終結(jié)性的答案，甚至說“不”。信訪是一種復雜的社會現(xiàn)象，在當前形勢下我們也的確感受到了“信訪洪峰”所造成的壓力，對此我們必須有冷靜的思考，在澄清信訪活動的法律性質(zhì)并作出明確的法律定位的基礎上，進行合理有效的制度