第三部門促進(jìn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的有關(guān)建議

1、第三部門促進(jìn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的有關(guān)建議    第三部門是指社會(huì)中外在于政府和經(jīng)濟(jì)的第三種力量。它是各種非政府組織、非營利性組織、公民的自愿性社團(tuán)與協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、基金會(huì)和公民自發(fā)組織起來的統(tǒng)稱，構(gòu)成了社會(huì)生活中獨(dú)特的“公共空間”，具有民間性、非營利性、自治性、自愿性等主要特征。正是這些典型的特征，形成了第三部門與政府組織、與經(jīng)濟(jì)組織的顯著區(qū)別。第三部門具有以下基本特征：(1)以公共利益為組織目標(biāo)，向社會(huì)提供公共物品或準(zhǔn)公共物品；(2)不以營利為組織目標(biāo)；(3)獨(dú)立于政府組織；(4)自主管理的自治組織；(5)依靠組織成員的志愿參與。 

2、60;本文對(duì)第三部門對(duì)中國扶貧開發(fā)事業(yè)的主要貢獻(xiàn)進(jìn)行了總結(jié)，以廣西財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)踐為例，分析了第三部門對(duì)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的作用方式與效果，提出了第三部門促進(jìn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的相關(guān)建議。本研究對(duì)于新階段扶貧開發(fā)按照黨的十七大要求，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮第三部門在扶貧開發(fā)、全面建設(shè)小康社會(huì)中的作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。    一、第三部門對(duì)中國扶貧開發(fā)的主要貢獻(xiàn)    國際民間組織合作事業(yè)是在中國實(shí)施改革開放政策的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。1979年中國政府與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署正式簽訂了雙方之間的合作協(xié)

3、定，拉開了中國開始接受國際多邊組織提供的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的序幕。20世紀(jì)80年代期間國外民間組織開始進(jìn)入中國。從80年代中期開始，國內(nèi)的民間組織也逐步發(fā)展起來，大多與國際民間組織合作實(shí)施了大量的扶貧項(xiàng)目，不僅增加了資金投入，而且引進(jìn)和探索了新的扶貧方法，為中國大規(guī)模減貧成效的取得做出了積極貢獻(xiàn)。  總體來看，第三部門在中國扶貧開發(fā)事業(yè)中的主要作用體現(xiàn)在：  1提供了一系列新型的扶貧開發(fā)模式。各國政府、各國際機(jī)構(gòu)在反貧困的斗爭中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。民間組織在扶貧過程中最大的優(yōu)勢(shì)是制度創(chuàng)新、扶貧模式的建立。例如參與性鄉(xiāng)村評(píng)估(PRA)在扶貧領(lǐng)域中的應(yīng)用并取得了不少成

4、功的案例。小額信貸理念在中國西部農(nóng)村的實(shí)施，數(shù)百萬的農(nóng)民通過小額信貸的方式擺脫了貧困。  2引進(jìn)了一大批國際先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。國際民間組織的項(xiàng)目一般資金額度有限，但管理程序和管理方法均建立在確保資金直接到戶、貧困人口能夠參與并直接受益基礎(chǔ)目標(biāo)上；項(xiàng)目管理從設(shè)計(jì)到立項(xiàng)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估均采取國際通行的做法，利用有限的資源而達(dá)到最大的效果和效益；以建立在以社區(qū)為基礎(chǔ)的綜合發(fā)展模式，資源有效配置。  3培養(yǎng)了一批從事國際合作的扶貧專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才。國際民間組織合作項(xiàng)目特別強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)和人才的培養(yǎng)。多年以來，國際民間組織在中國的活動(dòng)，逐步培養(yǎng)了一批既懂國際慣例、

5、項(xiàng)目管理又了解中國國情并能吃苦耐勞的高素質(zhì)的項(xiàng)目管理專業(yè)人員。尤其是通過民間組織援助的項(xiàng)目的實(shí)施，為基層(縣一級(jí))的對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流開辟了一條新的渠道，進(jìn)一步開闊了當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕姷囊曇?，培養(yǎng)和鍛煉了一批執(zhí)行國際民間組織合作項(xiàng)目的管理人才。  4提高了多數(shù)中國民間扶貧組織的規(guī)范化經(jīng)營程度。近年來，不少基金會(huì)和非營利機(jī)構(gòu)開始出版機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，公開機(jī)構(gòu)透明的管理制度，扶貧的民間機(jī)構(gòu)愿意接受社會(huì)的監(jiān)督等。這一變化都與國際民間組織合作事業(yè)分不開的。不少國際民間組織都旨在促進(jìn)中國民間組織的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營的中國民間組織已成為人們的希望和努力目標(biāo)。從現(xiàn)在趨勢(shì)看，從事扶貧

6、活動(dòng)的中國民間組織將逐步步入國際        化軌道，能夠自主獨(dú)立、自主經(jīng)營、自主制約和自主發(fā)展。    二、從廣西財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理試點(diǎn)項(xiàng)目看第三部門對(duì)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的作用    (一)項(xiàng)目背景  參與式農(nóng)村發(fā)展的理念和方法，作為在許多發(fā)展中國家被驗(yàn)證有效的扶貧方式，從上世紀(jì)80年代開始被一些國際援助和發(fā)展機(jī)構(gòu)引入中國，并且在各地的實(shí)踐中創(chuàng)造了許多成功的模式。進(jìn)入21世紀(jì)，在新時(shí)期扶貧開發(fā)過程中，在國家有關(guān)部門

7、的推動(dòng)下，全國各地開始大規(guī)模地開展參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃，得到了貧困地區(qū)群眾的大力支持和積極參與，建立了以貧困農(nóng)戶需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目庫，為政府扶貧資源更系統(tǒng)和有針對(duì)性的投入奠定了基礎(chǔ)。但是如何將參與式發(fā)展理念和方法滲透到政府扶貧開發(fā)的方方面面，仍面臨許多挑戰(zhàn)。  從2002年開始，廣西外資扶貧項(xiàng)目管理中心與香港樂施會(huì)合作投入185萬元無償資金，在全州縣開展參與式財(cái)政扶貧資金使用與管理試點(diǎn)。經(jīng)過3年多時(shí)間的實(shí)踐和探索，全州縣扶貧辦初步建立起縣、鄉(xiāng)、村(屯)不同層面財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理的新模式，為參與性理念和方法在政府扶貧開發(fā)中的具體應(yīng)用找到了新的突破口，為政府扶貧資源使用效率的提

8、高以及貧困社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了新的、可操作的經(jīng)驗(yàn)借鑒。    (二)財(cái)政扶貧資金參與式管理試點(diǎn)的設(shè)計(jì)與實(shí)踐  1試點(diǎn)縣基本情況  全州縣位于廣西東北部，與湖南省西南地區(qū)相接。全縣76萬多人口，轄區(qū)總面積4021.74平方公里。全縣有重點(diǎn)貧困村30個(gè)，貧困農(nóng)戶7760戶，貧困人口48442人，20012005年的財(cái)政扶貧資金投入為2900萬元。其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在桂林市所轄縣區(qū)中處中等水平。  2財(cái)政扶貧資金使用與管理的現(xiàn)狀分析  根據(jù)對(duì)全州縣政府執(zhí)行財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理現(xiàn)狀的觀

9、察與分析，財(cái)政扶貧項(xiàng)目的管理有如下的特點(diǎn)：(1)政府扶貧項(xiàng)目中對(duì)項(xiàng)目最切身利益的相關(guān)者貧困村的廣大群眾在項(xiàng)目中的地位、權(quán)益和責(zé)任的定位不夠清晰和明確；(2)財(cái)政扶貧項(xiàng)目的管理依照原有的行政體系運(yùn)行，但就如何保證扶貧資源使用的有效性，缺乏扶貧系統(tǒng)內(nèi)部細(xì)致的工作要求以及保證外部參與和監(jiān)督的機(jī)制。  3全州縣參與式財(cái)政扶貧資金使用與管理試點(diǎn)的實(shí)踐  全州縣參與式財(cái)政扶貧資金使用與管理試點(diǎn)從2003年4月開始，第一階段歷時(shí)3年。2003年，在蕉江瑤族鄉(xiāng)大丫自然村和東山瑤族鄉(xiāng)紫貝沖自然村開展社區(qū)綜合發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施。通過項(xiàng)目實(shí)施，縣扶貧辦奠定了對(duì)參與性理念、工作手法

10、以及綜合社區(qū)發(fā)展的理解。2004年，在財(cái)政扶貧的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(屯級(jí)路修建)中開始嘗試使用參與性的工作手法，得到了村干、村民歡迎和肯定。同時(shí)，也初步探索出村民參與財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理的原則、程序和方法。2005年9月，全州縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)“關(guān)于印發(fā)財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知”，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)覆蓋4個(gè)貧困行政村。試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，項(xiàng)目在縣扶貧辦、鄉(xiāng)政府對(duì)參與性理念的接受和工作思路轉(zhuǎn)變，社區(qū)自我組織和管理能力的提高以及財(cái)政扶貧資源的監(jiān)管和使用效率的提高上都取得了積極的效果。  (三)財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理的基本模式  全州縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組通過

11、正式文件，明確規(guī)定和規(guī)范了各級(jí)項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色和作        用：縣扶貧辦既是項(xiàng)目的管理者、監(jiān)督者，又是項(xiàng)目協(xié)作和引導(dǎo)者；試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委是政策的執(zhí)行者，又是項(xiàng)目的協(xié)作者；項(xiàng)目區(qū)群眾是項(xiàng)目實(shí)施的主體，對(duì)項(xiàng)目擁有知情權(quán)、決策權(quán)、所有權(quán)。  財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理實(shí)施的過程在原有的項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目組織實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)、項(xiàng)目驗(yàn)收四個(gè)階段的基礎(chǔ)上細(xì)化和添加成以下六個(gè)環(huán)節(jié)：  1宣傳發(fā)動(dòng)。由縣扶貧辦召集試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委和村民代表，介紹政府的扶貧政策和方針，試點(diǎn)的緣由、意義。大概要經(jīng)歷

12、的階段，所采用的方法。 2項(xiàng)目申報(bào)。(1)由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委組織召開村民代表、村民小組長會(huì)議，回顧十年規(guī)劃項(xiàng)目庫內(nèi)的項(xiàng)目并進(jìn)行選擇排序，初步?jīng)Q定年度要上報(bào)和要做的項(xiàng)目。村民代表和組長會(huì)后向村民反饋會(huì)議內(nèi)容，征求群眾意見；再次召開村民代表、村民小組長會(huì)議，集中群眾意見，確定申報(bào)的項(xiàng)目。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府引導(dǎo)、協(xié)助村委就村民代表會(huì)議決定的項(xiàng)目按照既定統(tǒng)一格式填報(bào)項(xiàng)目規(guī)劃申報(bào)表，并送縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申報(bào)立項(xiàng)。(3)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的項(xiàng)目，依照上級(jí)扶貧系統(tǒng)的要求予以審查。并及時(shí)上報(bào)爭取立項(xiàng)。  3項(xiàng)目公示。(1)所申報(bào)的項(xiàng)目一經(jīng)批復(fù)，縣

13、扶貧辦即將項(xiàng)目批復(fù)情況以文件形式下發(fā)到試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并用協(xié)議的形式將項(xiàng)目移交給村委，協(xié)議明確村委與縣扶貧辦在項(xiàng)目實(shí)施過程中的角色定位、責(zé)任以及行為工作范圍。(2)由村委組織召開村民代表、村民小組長會(huì)議，通報(bào)項(xiàng)目批復(fù)情況。同時(shí)將項(xiàng)目直接交給項(xiàng)目覆蓋區(qū)，并要求村委與村民代表和村民小組長將項(xiàng)目名稱、規(guī)模、資金、實(shí)施和驗(yàn)收時(shí)間按既定格式張榜公布，同時(shí)以口頭形式傳達(dá)到群眾，以保障群眾的知情權(quán)。   4項(xiàng)目實(shí)施。(1)村委組織覆蓋區(qū)群眾召開會(huì)議討論(會(huì)員人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、婦女比例等)選舉產(chǎn)生相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施小組、監(jiān)督小組，定職責(zé)、進(jìn)行人員分工。(2)組織進(jìn)行理念培訓(xùn)：由縣扶貧辦協(xié)助試點(diǎn)鄉(xiāng)

14、鎮(zhèn)、村組織項(xiàng)目覆蓋區(qū)實(shí)施小組、監(jiān)督小組和群眾進(jìn)行培訓(xùn)。(3)項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施小組組織召開群眾大會(huì)討論、決定項(xiàng)目實(shí)施方案，包括實(shí)施計(jì)劃、辦法、糾紛處理、山林水利關(guān)系協(xié)調(diào)、投工投勞等，制定物資保管、財(cái)務(wù)、會(huì)議、監(jiān)督制度。(4)項(xiàng)目實(shí)施小組按照制定的方案、制度組織群眾實(shí)施項(xiàng)目，群眾、監(jiān)督小組既參與實(shí)施又監(jiān)督實(shí)施，縣扶貧辦、試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委引導(dǎo)協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施。(5)資金使用堅(jiān)持社區(qū)支配，合理使用，公開透明，民主監(jiān)督的原則。項(xiàng)目公示后，由村委協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施小組組織群眾討論制定資金使用計(jì)劃向社區(qū)公布，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣扶貧辦備案。項(xiàng)目啟動(dòng)后，由項(xiàng)目實(shí)施小組按照資金使用計(jì)劃申請(qǐng)資金，資金下?lián)軐?shí)施小組約定

15、的帳戶，在監(jiān)督小組、村委鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下使用。監(jiān)督小組定期或按工程進(jìn)度公布資金使用情況(要求到具體細(xì)目)。報(bào)賬憑據(jù)須經(jīng)過項(xiàng)目實(shí)施小組、監(jiān)督小組長簽字，村委負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章方可報(bào)賬。(6)項(xiàng)目結(jié)束前，試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委協(xié)助，項(xiàng)目實(shí)施小組組織項(xiàng)目覆蓋區(qū)群眾討論、產(chǎn)生后續(xù)管理辦法。 5項(xiàng)目評(píng)估、驗(yàn)收。(1)村委協(xié)助，項(xiàng)目實(shí)施小組負(fù)責(zé)匯總項(xiàng)目實(shí)施、資金使用的書面匯報(bào)，申請(qǐng)縣扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行階段性評(píng)估驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果作為報(bào)賬依據(jù)。(2)實(shí)施小組組織村民進(jìn)行自我評(píng)估，準(zhǔn)備書面材料，申請(qǐng)終期評(píng)估。(3)終期評(píng)估驗(yàn)收組由縣扶貧辦、業(yè)務(wù)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委、項(xiàng)目實(shí)施小組、監(jiān)督小組、群眾代表組成。

16、評(píng)估指標(biāo)包括項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、資金使用        透明度和效率、群眾參與和滿意程度、弱勢(shì)的關(guān)注程度、群眾自我發(fā)展意識(shí)和能力的變化、后續(xù)管理等方面，方法包括現(xiàn)場勘察、走訪群眾。(4)項(xiàng)目終期評(píng)估在最后一次申請(qǐng)報(bào)賬之前進(jìn)行。評(píng)估不過關(guān)，項(xiàng)目不能通過驗(yàn)收。 6后續(xù)管理。項(xiàng)目覆蓋區(qū)群眾、實(shí)施小組在縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)測(cè)下按照討論產(chǎn)生的項(xiàng)目后續(xù)辦法進(jìn)行后續(xù)管理。  (四)財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理試點(diǎn)的效果和影響 1試點(diǎn)的直接效果體現(xiàn)在：一是項(xiàng)目在改善貧困村的生產(chǎn)生活條件的同時(shí)，提高了貧

17、困村自我組織、實(shí)施和管理項(xiàng)目的意識(shí)和能力。二是提高了扶貧資源的使用效率。大大減少了資金中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)被擠占和挪用的空間。村民對(duì)項(xiàng)目的擁有感也使村民投入支持配套項(xiàng)目和負(fù)起相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)，在保障了政府扶貧資源的使用效率的同時(shí)，節(jié)省了政府的投入。而且，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)管理的重視也最大限度地避免了政府在未來的重復(fù)投入。 2試點(diǎn)的間接效果主要是：(1)新的制度保證了村民參與財(cái)政扶貧項(xiàng)目的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，使整個(gè)項(xiàng)目的資金使用和管理過程“民主、公平、公開”，使項(xiàng)目資源使用到位和高效，充分體現(xiàn)了村民的意愿，因此得到了村民積極的擁護(hù)，也就改善了村民和干部之間的關(guān)系。(2)縣鄉(xiāng)扶貧人員工作能力得到了進(jìn)一步提

18、高。 3試點(diǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生了較好的影響，體現(xiàn)在：(1)本試點(diǎn)是對(duì)財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理制度的創(chuàng)新和完善，為村民參與財(cái)政扶貧項(xiàng)目的決策、管理和實(shí)施提供了制度空間。(2)縣扶貧辦的工作人員實(shí)現(xiàn)了態(tài)度和行為的三大轉(zhuǎn)變：一是從不了解參與性的理念和方法到自覺地應(yīng)用；二是從只關(guān)注項(xiàng)目結(jié)果到關(guān)注項(xiàng)目的過程、結(jié)果和可持續(xù)性并重；三是從只關(guān)注項(xiàng)目建成和質(zhì)量到關(guān)注項(xiàng)目過程中對(duì)村民自我管理和發(fā)展能力的建設(shè)。(3)全州縣財(cái)政扶貧項(xiàng)目參與式管理的模式，無論在提高了扶貧資源的使用效率，還是在實(shí)踐“新農(nóng)村”發(fā)展建設(shè)中的“民主管理”的要求，都提出了新的思路和見解。全州的模式得到了桂林市扶貧辦的充分肯定，桂林市在自治區(qū)的支持下，

19、已決定在全市更多縣的貧困村內(nèi)進(jìn)行推廣，為創(chuàng)新和完善全市的扶貧開發(fā)機(jī)制提供借鑒。  三、第三部門促進(jìn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的思考與建議  (一)第三部門促進(jìn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的機(jī)遇 根據(jù)黨的十七大的部署和對(duì)扶貧開發(fā)提出的新要求，未來的10多年，中國的扶貧事業(yè)將會(huì)繼續(xù)有一個(gè)新的發(fā)展。在新階段扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展中。主體依然是政府，國際組織也會(huì)繼續(xù)充當(dāng)配角，而民間組織將充當(dāng)拾遺補(bǔ)缺的作用。主要原因是建立在中國政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立還有一個(gè)相當(dāng)長的磨合期，因此民間組織在扶貧開發(fā)事業(yè)中需要分析自己的作用和角色。 1效率優(yōu)先。民間組織

20、從事扶貧不需要龐大的政府系統(tǒng)和極其復(fù)雜的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而可直接達(dá)到村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接到戶，這中間無形之中降低了成本，減少了周轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，可直接參與扶貧工作。民間組織的參與將有助于中國政府實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)。而民間組織的高效工作將深得基層百姓的歡迎。 2社區(qū)為基礎(chǔ)的參與方式將進(jìn)一步被接受和推廣。民間組織所倡導(dǎo)的社區(qū)綜合發(fā)展具有巨大的潛力。由政府大包大攬的做法將逐步改變，如何發(fā)揮社區(qū)的力量，還有待深入的研究和實(shí)踐。 3制度創(chuàng)新。民間組織來自百姓，而真正的創(chuàng)新機(jī)制又依靠了民間組織來自“船小易調(diào)頭”的特點(diǎn)。民間組織將有能力、有機(jī)會(huì)創(chuàng)造出政府部門和國際機(jī)構(gòu)所不能辦到的機(jī)制。 4國際化的比較優(yōu)勢(shì)。這一點(diǎn)仍