臺灣地區(qū)土壤污染整治立法研究

1、臺灣地區(qū)土壤污染整治立法研究A Research on Soil Pollution Renovating Legislation in Taiwan Province of China向佐群【學(xué)科分類】自然資源保護法【出處】中國環(huán)境法網(wǎng)【摘要】臺灣地區(qū)的土壤污染整治立法經(jīng)歷了啟蒙與發(fā)展兩個階段，制定了“土壤及地下水污染整治法”母法，公布和公告了一系列的與母法相配套的“命令”與“行政規(guī)定” 。臺灣地區(qū)的土壤污染整治立法內(nèi)容具體、配套機制完善、操作性強，在立法體例、立法的具體內(nèi)容等方面都值得大陸立法的借鑒?！居⑽恼縏he soil pollution renovating legislati

2、on in the Taiwan area experienced two stages from the initiation to the development,Formulating “the soil and the underground water pollution renovating law” and announcing a series of “the order” and “the administrative regulation”, their contents are concrete and operational, the necessary mechani

3、sm is perfect. There are some enlightenments to the mainland legislation in the legislation goal, the legislation style and legislation contents.【關(guān)鍵詞】土壤污染；整治；啟示 【英文關(guān)鍵詞】soil pollution; renovation; enlightenment【寫作年份】2007年【正文】土壤污染具有隱蔽性或潛伏性、不可逆性、長期性和后果的嚴(yán)重性等特點。土壤環(huán)境污染一旦爆發(fā)，對人類可能就是災(zāi)難性的。所以國內(nèi)外有人形象地將土壤污染稱之為“化

4、學(xué)定時炸彈”。因此，土壤污染防治已經(jīng)成為全球性的環(huán)境問題，我國大陸的土壤污染也是非常嚴(yán)重，急需制定一部法律對其進行管制。而臺灣地區(qū)的先行的土壤污染整治立法為我國大陸的立法提供了有益的經(jīng)驗。一、臺灣地區(qū)土壤污染整治立法路徑臺灣地區(qū)土壤污染整治立法的路徑與臺灣地區(qū)的環(huán)境立法的路徑是一致的，是由于在進行經(jīng)濟發(fā)展的同時，大量的公害發(fā)生造成了大量的污染，危害到公民身體健康，從而引發(fā)了現(xiàn)代的環(huán)境保護意識的興起，推動了現(xiàn)代環(huán)境立法的運動。臺灣地區(qū)環(huán)境法律立法的階段因為不同的學(xué)者根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)而有所不同，葉俊榮根據(jù)環(huán)境保護機關(guān)的設(shè)立為標(biāo)準(zhǔn)分為三個階段：前環(huán)保局時代、環(huán)保局時代、環(huán)保署時代。前環(huán)保局時代是指“臺

5、灣環(huán)保局”成立前時代，從1970年至1981年，制定了一些重要的環(huán)境法律，主要包括飲用水管理條例、水污染防治法、空氣污染防治法、廢棄物清理法及“國家公園法”，這一階段，以法律的“制定”為主，僅有廢棄物清理法進行過一次“修正”。1982年“行政院衛(wèi)生署環(huán)境保護局”的成立標(biāo)志著進入環(huán)境立法的第二階段，在這一階段，主要的立法：“制定”了噪音管制法與毒性化學(xué)物質(zhì)管理法、修改了水污染防治法、空氣污染防制法及噪音管制法。1988年8月“行政院環(huán)境保護署”的成立使臺灣地區(qū)的環(huán)境立法進入第三階段，在此階段既有新法的“制定”，也有舊法的修改，使臺灣的立法進入快速發(fā)展時期。而臺灣的另一位環(huán)境法學(xué)者根據(jù)環(huán)境立法的重

6、要程度認為臺灣的環(huán)境立法經(jīng)歷了三個時期：環(huán)境立法空白時期（19111970），只出現(xiàn)了與環(huán)境相關(guān)的經(jīng)濟管制法，如漁業(yè)法、森林法等；環(huán)境立法啟蒙時期（1970-1989）,這一階段主要是不斷完善各別公害防治法，進入現(xiàn)代化的立法，但仍然偏重于公害防治而輕視自然資源保護的立法，此一階段提出了環(huán)境保護基本法草案，為將來的環(huán)境保護法的制定打好了基礎(chǔ)；環(huán)境立法發(fā)展時期（1990-2000），這一階段環(huán)境基本法規(guī)基本完成，制定與修改了“空氣污染防治法”、“水污染防治法”、“廢棄物處理法”、“噪音管制法”、“海洋污染防治法”、“毒性化學(xué)物質(zhì)處理法”、“公害糾紛處理法”、“野生動物保護法”、“國家公園法”、“文

7、化資產(chǎn)保存法”、“環(huán)境影響評價法”等。筆者根據(jù)臺灣環(huán)境立法的歷程與土壤污染整治立法的概況，認為臺灣地區(qū)的土壤污染整治立法經(jīng)歷了以下幾個階段：（一）臺灣地區(qū)土壤污染整治立法的啟蒙時期（1970-2000）這一時期沒有專門的“土壤污染防治法”，關(guān)于土壤污染整治的內(nèi)容分散在其他的一些染防治法中。當(dāng)時由于臺灣土壤及灌溉用水屢遭工業(yè)廢水污染，意識到土壤污染帶來的嚴(yán)重性，自1970起即著手進行土壤污染防治工作，以種植食用農(nóng)作物的農(nóng)田土壤列為優(yōu)先防治重點，并從1971年開展土壤重金屬含量調(diào)查工作。調(diào)查方式由最早四公里方圓的1600公頃的大洋區(qū)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查起，分階段完成臺灣農(nóng)地概況調(diào)查，并針對該調(diào)查結(jié)果，將土壤中

8、的重金屬含量程度分為五級，由臺灣地方環(huán)保機構(gòu)提報土壤重金屬含量達第五級地區(qū)，合計面積共三一九公頃。農(nóng)地土壤污染調(diào)查歷程分為五階段：農(nóng)地土壤污染調(diào)查歷程分為五階段：一、 第一階段(71-75年)大樣區(qū)(1,600公頃)採樣調(diào)查工作 第一階段(71-75年)大樣區(qū)(1,600公頃)采樣調(diào)查工作 ；二、 第二階段(76-79年)中樣區(qū)(100公頃或2.5公頃)採樣調(diào)查工作第二階段(76-79年)中樣區(qū)(100公頃或2.5公頃)采樣調(diào)查工作；三、 第三階段(81-88年)小樣區(qū)(1公頃)採樣調(diào)查工作第三階段(81-88年)小樣區(qū)(1公頃)采樣調(diào)查工作；四、 第四階段(89、90年)細密調(diào)查採樣工作第四

9、階段(89、90年)細密調(diào)查采樣工作 ；五、 第五階段(91年)農(nóng)地土壤重金屬調(diào)查與場址列管工作第五階段(91年)農(nóng)地土壤重金屬調(diào)查與場址列管工作。這些調(diào)查與場址列管工作為土壤污染整治立法奠定了實踐基礎(chǔ)。(二)臺灣地區(qū)土壤污染整治立法的發(fā)展時期（2000-）這一時期制定了專門的“法律”、“命令”、“行政規(guī)定”，使土壤污染防治與整治的立法體系較為完備。2000年2月2日發(fā)布了“土壤與地下水污染整治法”，是臺灣地區(qū)有關(guān)土壤污染的母法，為了使其具有操作性，2001年10月發(fā)布了“土壤及地下水污染整治法施行細則”及配套的命令與行政規(guī)定。自2000年發(fā)布的命令有：2001年11月發(fā)布“土壤污染監(jiān)督基準(zhǔn)”

10、與“土壤污染管制基準(zhǔn)”，2001年7月發(fā)布了“土壤及地下水污染整治基金管理委員會組織規(guī)程”、“土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法”，2001年發(fā)布、2002年修正的“土壤及地下水污染整治費收費辦法”，2002年發(fā)布、2003年修正了“土壤及地下水污染管制區(qū)管制辦法”，2003年發(fā)布了“土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法”，2003年發(fā)布了“整治場址污染范圍調(diào)查影響環(huán)境評估及處理等級評定辦法”。自2000年頒布的行政規(guī)定有：2000年公告了“土壤及地下水污染整治法公布施行后過渡時期執(zhí)行要點”、“土壤及地下水污染整治個案監(jiān)督作業(yè)要點”，2001年公告“應(yīng)該收土壤及地下水污染整治費之化學(xué)物

11、品沒收重量與收費費率”、“土壤及地下水污染整治法公民訴訟書面告知格式”，2002年公告了“土壤及地下水污染整治費收費辦法之免收比例審查原則”“土壤污染及地下水污染整治費未依規(guī)定繳納者利息計算原則”、“ 土壤污染及地下水污染整治費出口退貨審核原則”、“執(zhí)行土壤污染及地下水污染整治法核準(zhǔn)分期繳納罰鍰及基金代為支付費用實施要點”、“土地移轉(zhuǎn)時讓與人應(yīng)提供土壤檢測資料之事業(yè)”、“設(shè)立、停業(yè)或歇業(yè)前應(yīng)提供土壤檢測資料之事業(yè)”。臺灣地區(qū)土壤污染整治立法內(nèi)容具體、配套機制完善、操作性強。二、 臺灣地區(qū)土壤污染整治立法的主要內(nèi)容臺灣地區(qū)在起草“土壤污染整治法”草案的時候，在學(xué)理上有過討論，即是單獨制定“土壤污

12、染整治法”和修訂“水污染防治法”，還是把土壤與地下水污染整治立法合二為一，最后根據(jù)實踐，由于土壤與地下水污染的情形同時發(fā)生，為使兩項整治工作同步整體進行，采取了土壤及地下水制定一部法律，建立互通條款，適度調(diào)和相關(guān)規(guī)范與程序，以使污染整治問題有一致性的處理原則與執(zhí)行方式。但是它還是以土壤污染整治為主的立法，并規(guī)定預(yù)防性的土壤污染監(jiān)測與調(diào)查工作，側(cè)重以事后整治為主的立法。該法共有八章五十一條,各章名稱分別為:總則、防治措施、調(diào)查評估措施、管制措施、整治復(fù)育措施、財務(wù)及責(zé)任、罰則、附則等，其實質(zhì)內(nèi)容涉及以下四項制度。（一）資訊公開與公眾參與制度土壤污染問題具隱晦性，其危害發(fā)生的深度及廣度無法立即得知

13、，當(dāng)發(fā)生事故時亟需盡速處理以避免危害擴大，必須加強資訊通報系統(tǒng)的規(guī)定及功能?！巴寥兰暗叵滤廴菊畏ā币?guī)定了較為全面的收集土壤資訊的渠道：（1）所在地主管機關(guān)應(yīng)定期檢測轄區(qū)土壤及地下水品質(zhì)狀況，其污染物達土壤或地下水污染管制標(biāo)準(zhǔn)者，應(yīng)采取必要措施，追查污染責(zé)任，并陳報中央主管機關(guān)；其污染物濃度低于土壤或地下水污染管制標(biāo)準(zhǔn)而符合土壤或地下水污染監(jiān)測基準(zhǔn)者，應(yīng)定期監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果應(yīng)公告，并報請最高主管機關(guān)備查；（2）民眾發(fā)現(xiàn)土壤或地下水有污染之虞時，得向所在地主管機關(guān)檢舉；（3）各級主管機關(guān)應(yīng)該主動查證；（4）各土地或地下水使用目的事業(yè)主管機關(guān)、土地使用人、管理人或所有人于發(fā)現(xiàn)土壤或地下水有污染之虞

14、時，應(yīng)即通知所在地主管機關(guān)；（5）土地移轉(zhuǎn)時讓與人應(yīng)提供土壤檢測資料；（6）設(shè)立、停業(yè)或歇業(yè)前應(yīng)提供土壤檢測資料。土壤污染事件發(fā)生后，相關(guān)的土地問題因涉及人民權(quán)益，需要取得民眾協(xié)助后方能妥善處理，一方面借公告方式公開有關(guān)土壤的污染資訊，另一方面也將擴大民眾在土壤污染整治計劃中的參與機會，以提高政府與民眾在處理問題間的共識?！巴寥兰暗叵滤廴菊畏ā敝袩o論是在防治措施、調(diào)查評估措施、管制措施、整治復(fù)育措施，還是資金籌措制度中，都規(guī)定了公眾參與。（二）污染整治機制所在地主管機關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴大，應(yīng)依控制場址或整治場址實際狀況，采取下列應(yīng)變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業(yè)、部分或

15、全部停工。命污染行為人停止作為、停業(yè)、部分或全部停工；二、依水污染防治法調(diào)查地下水污染情形，並追查污染責(zé)任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。依“水污染防治法”調(diào)查地下水污染情形，并追查污染責(zé)任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，并得限制鉆井使用地下水；三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關(guān)優(yōu)先接裝自來水。提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關(guān)優(yōu)先接裝自來水；四、豎立告示標(biāo)誌或設(shè)置圍籬。豎立告示標(biāo)志或設(shè)置圍籬；五、通知農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生主管機關(guān)，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農(nóng)漁產(chǎn)品進行檢測。通知農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生主管機關(guān)，對因土壤污染致污染或有

16、受污染的嫌疑的農(nóng)漁產(chǎn)品進行檢測，必要時，應(yīng)會同農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生有關(guān)機關(guān)進行管制或銷燬，並對銷燬之農(nóng)漁產(chǎn)品予以相當(dāng)之補償。必要時，應(yīng)會同農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生有關(guān)機關(guān)進行管制或銷毀，并對銷毀的農(nóng)漁產(chǎn)品予以相當(dāng)?shù)难a償，必要時，限制農(nóng)地耕種特定農(nóng)作物。必要時，限制農(nóng)地耕種特定農(nóng)作物；六、疏散居民或管制人員活動。疏散居民或管制人員活動；七、移除或清理污染物。移除或清理污染物；八、其他應(yīng)變必要措施。；其他應(yīng)變必要措施。所在地主管機關(guān)應(yīng)依控制場址或整治場址的土壤、地下水污染范圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區(qū)，所在地主管機關(guān)對于整治場址的污染行為人或污染土地關(guān)系人的土地，應(yīng)囑托土地所在地的登記主管機關(guān)辦理土地禁止處分的登

17、記。整治場址的污染行為人應(yīng)依調(diào)查評估結(jié)果，訂定土壤、地下水污染整治計劃，經(jīng)所在地主管機關(guān)審查核定后據(jù)以實施；所在地主管機關(guān)應(yīng)將核定的土壤、地下水整治計劃報請主管機關(guān)備查，并將計劃及審查結(jié)論摘要公告。一方面明訂土壤污染的整治以恢復(fù)土地原用途為原則，另一方面也應(yīng)該考量污染土地若涉及其他法令規(guī)定的整體區(qū)域開發(fā)計劃時，除污染整治基準(zhǔn)可專案核定外，其土地開發(fā)的申請可考慮與整治計劃合并提出，但是土地開發(fā)計劃的核準(zhǔn)仍應(yīng)該在土壤污染整治完成后方可實行。（三）財務(wù)籌措制度臺灣地區(qū)頒布了“土壤及地下水污染整治法”后，臺灣“環(huán)保署”制定了“土壤及地下水污染整治基金管理委員會組織規(guī)程”、“土壤及地下水污染整治基金收支

18、保管及運用辦法”、“土壤及地下水污染整治費收費辦法”等規(guī)定，建立了土壤及地下水污染整治基金，它是仿效美國的污染治理超級基金制度（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act,又稱超級基金法，The Superfund），美國的該制度為政府處理環(huán)境污染緊急狀況和治理重點危險物設(shè)施提供了財政支持，對危險物質(zhì)泄漏的緊急反應(yīng)以及治理危險廢物處置設(shè)施的行動、責(zé)任和補償問題作出了規(guī)定。該制度的理論基礎(chǔ)是“集體負擔(dān)”原則，這一原則是“污染者付費”原則的例外，集體負擔(dān)原則是由環(huán)境污染的成本及費用是由共同的污染者來負擔(dān)

19、，而免除了社會成本的效果。減輕了污染者的負擔(dān)，同時又能及時解決污染整治費用，不會使污染整治工作拖延費時。收取土壤及地下水污染整治基金的范圍：對指定公告的化學(xué)物質(zhì)，依其產(chǎn)生量及輸入量，向制造者及輸入者征收土壤及地下水污染整治費。土壤及地下水污染整治基金的用途：（1）主管機關(guān)調(diào)查整治場址的土壤、地下水污染范圍及評估對環(huán)境的影響所需費用；（2）所在地主管機關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴大，應(yīng)依控制場址或整治場址實際狀況，采取應(yīng)變必要措施所需費用；（3）各級主管機關(guān)訂定、審查、實施、變更及監(jiān)督土壤、地下水污染整治計劃所支出的費用；（4）基金涉訟之必要費用；（5）基金人事及行政管理費用；（6）主管機關(guān)核準(zhǔn)

20、的其他費用。土壤及地下水污染整治基金的來源：（1）土壤及地下水污染整治費收入；（2）污染行為人或污染土地關(guān)系人應(yīng)該依法繳納的費用而限期沒有繳納的，得按其規(guī)定支出費用加計二倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金并移送法院強制執(zhí)行；（3）土地開發(fā)行為人在土壤及地下水整治場址公告解除列管且土地開發(fā)計劃實施前，應(yīng)按該土地變更后的當(dāng)年度公告現(xiàn)值加四成為基準(zhǔn)，核算原整治場址土壤污染面積的現(xiàn)值，依其百分之三十之比率，繳入土壤及地下水污染整治基金；（4）基金孳息收入；（5）主管機關(guān)根據(jù)預(yù)算程序撥款；（6）環(huán)境保護相關(guān)基金的部分提拔；(7)環(huán)境污染的罰金及行政罰款的部分提拔；（8）其它有關(guān)收入。（四）污染責(zé)任機制

21、污染責(zé)任機制是指依據(jù)“土壤及地下水污染整治法”，如何認定污染責(zé)任人，使其負擔(dān)土壤污染的費用的制度。“土壤及地下水污染整治法”對于污染責(zé)任制度規(guī)定的具體、明確。首先規(guī)定了責(zé)任承擔(dān)的主體，它與以往的污染防治立法比較，擴大了污染責(zé)任主體，它們具體包括：第一類，污染行為人。污染行為人是從事了以下行為的主體：（1）非法排放、泄漏、灌注或棄置污染物；（2)中介或容許非法排放、泄漏、灌注或棄置污染物；(3)未依法令規(guī)定清理污染物。第二類，污染土地關(guān)系人。它是指土地經(jīng)公告為污染整治場址時，非屬于污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。第三類，場所使用人、管理人或所有人、與土地使用人、管理人、或所有人。這些主體

22、承擔(dān)責(zé)任的范圍根據(jù)“土壤及地下水污染整治法”規(guī)定如下：第一，整治污染與土壤復(fù)育責(zé)任，第12條第2項規(guī)定：“整治場址之污染行為人或污染土地關(guān)系人，得于各級主管機關(guān)進行調(diào)查評估前，提出土壤、地下水調(diào)查及評估計劃，經(jīng)所在地主管機關(guān)核定后辦理；其調(diào)查評估結(jié)果，應(yīng)報請所在地主管機關(guān)核定。”第11條第4項規(guī)定：“控制場址未經(jīng)公告為整治場址者，所在地主管機關(guān)得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計劃，經(jīng)所在地主管機關(guān)核定后實施?！?第16條第1項規(guī)定： “整治場址之污染行為人應(yīng)依第十二條之調(diào)查評估結(jié)果，訂定土壤、地下水污染整治計劃，經(jīng)所在地主管機關(guān)審查核定后據(jù)以實施；所在地主管機關(guān)應(yīng)將核定之土壤、地下水整治

23、計劃報請主管機關(guān)備查，并將計劃及審查結(jié)論摘要公告。”第二，清償責(zé)任與損害賠償責(zé)任，法律雖然規(guī)定主管機關(guān)在有些情形下可以先行支出或由“整治基金”先行墊付相關(guān)整治費用，但是污染行為人仍有清償責(zé)任。此外，污染土地的關(guān)系人應(yīng)該承擔(dān)善良管理人的注意義務(wù)，防止土壤及地下水免遭污染，根據(jù)該法的47條推出應(yīng)該承擔(dān)連帶責(zé)任，第47條規(guī)定：“ 土壤及地下水污染致他人受損害者，有重大過失之污染土地關(guān)系人應(yīng)與污染行為人連帶負損害賠償責(zé)任?！钡谌?，法人責(zé)任，法人及法人的代表人應(yīng)該與污染行為人承擔(dān)連帶責(zé)任，第30條規(guī)定：“ 法人之代表人、法人或自然人之代理人、受雇人或其它從業(yè)人員，因執(zhí)行業(yè)務(wù)犯第二十六條至前條之罪者，除依

24、各該條規(guī)定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科以各該條之罰金?！被诠秸x原則，污染行為人仍應(yīng)負終局責(zé)任，非污染行為人的土地使用人及所有人向污染行為人求償。三、臺灣地區(qū)土壤污染整治立法對我國大陸的啟示臺灣地區(qū)土壤污染整治立法歷時近三十年，內(nèi)容具體，體系完備，對大陸的土壤污染防治立法具有啟示作用。臺灣的土壤及地下水污染整治立法體例值得借鑒。雖然臺灣已經(jīng)單獨制定了水污染防治法，在起草土壤污染防治法的時候，根據(jù)實際情況，因為土壤與地下水是緊密聯(lián)系在一起的，無論是污染狀況，還是整治，都是唇齒相依，不宜單獨整治，因此最后把土壤與地下水的污染整治合而為一，這種立法體例值得大陸借鑒。根據(jù)大陸環(huán)境立法的經(jīng)驗

25、，按照環(huán)境因子單性立法，而沒有考慮環(huán)境因子的因果關(guān)系，并且因為不同的環(huán)境因子污染防治的主管機關(guān)的不同，導(dǎo)致法律的沖突，從而也導(dǎo)致主管機關(guān)的管轄權(quán)限的沖突，造成管理的混亂，降低了效率。在制定有關(guān)土壤污染防治立法時，應(yīng)該考慮與土壤有關(guān)的法律的整合與銜接。臺灣的完善的相關(guān)配套立法為土壤及地下水污染整治立法的執(zhí)行奠定了堅實的基礎(chǔ)，值得借鑒。為了保障法律的穩(wěn)定性與普遍性，法律規(guī)定得較為原則，為了使一部法律更好的得以執(zhí)行，必須制定一些更為詳細、操作性更強的命令與行政規(guī)定，臺灣制定“土壤及地下水污染整治法”后，及時出臺了相配套的實施細則及一系列的命令與行政規(guī)定，建立了一些新型的可行的制度，補充了立法，形成了一個有機的體系，保障了立法的執(zhí)行。大陸立法常常不能及時出臺相配套的細則、法規(guī)、規(guī)章保障立法的執(zhí)行，因此，一部法律的出臺往往不能達到如期的效果，有時一部法律就好像一個孤島，孑然而立。因此在制定一部法律的同時，也應(yīng)該按計劃的把相關(guān)配套的立法及時出爐，保障法律的執(zhí)行。臺灣的土壤及地下水污染整治立法的具體內(nèi)容值得借鑒。一方面是臺灣的土壤及地下水污染整治制度