中國勞動保障法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀和展望

1、中國勞動保障法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀和展望勞動保證部法制司閆寶卿在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，中國十分重視勞動保證法律體系建設(shè)工作。專門是近十年來，國家加快勞動保證立法步伐，制定了一大批勞動保證法律法規(guī)及規(guī)章，初步形成勞動保證法律體系的框架，在勞動保證的要緊方面做到了有法可依、有章可循。這關(guān)于和諧勞動關(guān)系，愛護勞動者合法權(quán)益，推進勞動保證事業(yè)的進展發(fā)揮了重要的作用。一、勞動保證立法的現(xiàn)狀為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟進展的需要，中國在勞動和社會保證方面進行了一系列重大的改革，積極探究和建立市場就業(yè)機制、勞動關(guān)系和諧機制、收入分配制度和有中國特色的社會保證體系。相伴著勞動保證制度的改革，勞動保證立法取

2、得了重大進展。依照憲法確定的有關(guān)原則，國家制定了勞動法，以及有關(guān)調(diào)整勞動保證關(guān)系的職業(yè)教育法、民辦教育促進法等；制定的法規(guī)要緊有：失業(yè)保險條例、社會保險費征繳暫行條例、企業(yè)勞動爭議處理條例、禁止使用童工規(guī)定等；公布了關(guān)于職工工作時刻的規(guī)定和差不多養(yǎng)老保險、差不多醫(yī)療保險制度改革的決定；制定的規(guī)章要緊有：勞動力市場治理規(guī)定、勞動合同規(guī)定、集體合同規(guī)定、企業(yè)工資集體協(xié)商方法、勞動監(jiān)察規(guī)定等。在國家立法取得專門大進展的同時，地點立法也取得了一定成績，制定了一批地點法規(guī)和規(guī)章，適應(yīng)了地點勞動保證工作的需要，并為國家立法奠定了實踐基礎(chǔ)。同時，我國批準了一批國際勞工公約，涉及就業(yè)政策、最低工資、最低就業(yè)年

3、齡等方面，為我國國內(nèi)立法提供了重要參考。目前，以憲法為依照，以勞動法為龍頭，以國務(wù)院的行政法規(guī)和決定為骨干的勞動保證法律體系框架已初步形成。勞動保證法律體系所規(guī)定的要緊制度是：（一）全面實行勞動合同制度。按照勞動法的規(guī)定，企業(yè)和個體經(jīng)濟組織招用人員必須簽訂勞動合同。目前，城鎮(zhèn)國有企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)差不多實行了勞動合同制，在私營企業(yè)和個體經(jīng)濟組織勞動合同的簽訂率達到60%。這項制度的實行，實現(xiàn)了勞動用工由打算經(jīng)濟時期的固定工制度向勞動合同制度的轉(zhuǎn)變，也為勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了法律保證。（二）健全勞動關(guān)系和諧機制，完善平等協(xié)商、簽訂集體合同制度。按照勞動法等法律規(guī)定，政府勞動保證部門與工會

4、組織、企業(yè)家組織緊密合作，目前在中央和省級己建立了勞動關(guān)系三方和諧機制，有些省的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也建立了相應(yīng)的工作機制和會議制度。按照勞動法的規(guī)定，企業(yè)可與職工代表協(xié)商簽訂集體合同。盡管在企業(yè)實行集體合同制度不是法律強制性的規(guī)定，但為了更好地和諧勞動關(guān)系，我們指導(dǎo)企業(yè)積極實行平等協(xié)商、簽訂集體合同。目前，全國簽訂集體合同的企業(yè)有63.5萬戶，涉及職工8000多萬人。（三）統(tǒng)一實行了差不多勞動標準。一是普遍建立了最低工資保證制度，制定了最低工資標準，并建立了最低工資調(diào)整機制。二是進一步調(diào)整了工時制度。繼勞動法確立了每天8小時、每周工作時刻不超過44小時的工時制度后，國務(wù)院于1995年決定將每周

5、工作時刻調(diào)整為40小時。1999年國務(wù)院頒布了全國年節(jié)及紀念日放假方法，將年法定節(jié)假日由7大增加到10天。各類企業(yè)按照規(guī)定改善勞動條件，執(zhí)行了新的工作時刻、休息時刻和休假、加班加點、最低工資標準等標準。（四）推進養(yǎng)老保險制度改革。中國政府制定了關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工差不多養(yǎng)老保險制度的決定等一系列規(guī)范性文件，實行了國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān)、建立社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的差不多養(yǎng)老保險模式。保險費由用人單位和職工個人共同承擔(dān)，用人單位繳費比例一樣不得超過工資總額的20%,職工個人繳費比例為本人繳費工資的8%0單位繳費的大部分納入社會統(tǒng)籌，其余部分和職工個人繳費全部記入個人賬戶，為職工個人所有

6、。差不多養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，職工達到法定退休年齡且個人繳費符合條件的發(fā)給差不多養(yǎng)老金。這是適應(yīng)中國國情的專門的養(yǎng)老保險模式。個人賬戶制度的實行，不僅調(diào)動了職工個人繳費并關(guān)注企業(yè)繳費情形的積極性，同時也由于部分積存機制的建立，為應(yīng)對人口老齡化提供了條件。養(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)和個體工商戶。截止2002年底，中國參加企業(yè)差不多養(yǎng)老保險的職工達11128多萬人，領(lǐng)取差不多養(yǎng)老金的企業(yè)離退休人員3347萬人。除國家強制實行差不多養(yǎng)老保險外，還鼓舞企業(yè)為職工建立企業(yè)年金制度，鼓舞職工參加儲蓄性保險。（五）實行失業(yè)保險制度。1999年1月，國務(wù)院公布失業(yè)保險條例，將城鎮(zhèn)各類企業(yè)

7、和事業(yè)單位的職工依法納入失業(yè)保險，并規(guī)定了各類企業(yè)事業(yè)單位和職工雙方共同交納夫業(yè)保險費。單位繳費比例為本單位職工工資總額的2%,職工個人繳費為本人工資收入的1%,建立失業(yè)保險基金。在失業(yè)保險基金入不敷出時，財政給予必要的補貼。失業(yè)保險基金要緊用于給符合條件的人員發(fā)放失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金等。失業(yè)保險制度的差不多功能：一是保證失業(yè)人員差不多生活，二是支持和促進失業(yè)人員再就業(yè)。截止2002年底，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)10182萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險金的人員440萬人。（六）建立醫(yī)療保險制度。1998年底，國務(wù)院公布了關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工差不多醫(yī)療保險制度的決定。醫(yī)療保險制度改革的總體思

8、路是：差不多保證、廣泛覆蓋、雙方負擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合、多層保證、三改并舉（在建立城鎮(zhèn)職工差不多醫(yī)療保險制度的同時、進行醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革），中央統(tǒng)一原則，地點分散決策。差不多醫(yī)療保險制度引入醫(yī)療費用由單位和個人共同承擔(dān)的分擔(dān)機制，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。醫(yī)療保險費由單位和個人共同繳納，社會統(tǒng)籌部分由用單位繳納，單位繳費比例一樣為職工工資總額的6%左右，個人繳費比例一樣為本人工資收入的2%左右，用人單位繳費的30%左右劃入個人帳戶，其余部分建立統(tǒng)籌基金。個人賬戶用于支付門診等小額費用，統(tǒng)籌基金用于支付住院等大額醫(yī)療費用。差不多醫(yī)療保險的覆蓋范疇不僅包括城鎮(zhèn)各類企業(yè)、還包括政府機

9、關(guān)和社會團體。從制度設(shè)計上，差不多醫(yī)療保險制度是目前中國社會保險制度中覆蓋范疇最廣的保險制度。截止2002年底，全國參加差不多醫(yī)療保險的人數(shù)達9400萬人。（七）逐步擴大工傷保險制度覆蓋范疇。1996年原勞動部制定了企業(yè)職工工傷保險試行方法，確立了工傷保險由過去企業(yè)全部負擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭猩鐣y(tǒng)籌，參加統(tǒng)籌的企業(yè)按工資總額的1%左右繳費，職工個人不繳費；按照“以支定收，收支平穩(wěn)”的原則，建立工傷保險基金，用于支付工傷職工及其家屬醫(yī)療費用、撫恤等待遇。目前，全國參加工傷保險的職工達4381萬人。（八）積極試行生育保險制度。1994年原勞動部公布了企業(yè)職工生育保險試行方法等行政規(guī)章，其目的是均衡企業(yè)生育

10、費用負擔(dān)，保證女職工在生育期間得到必要的經(jīng)濟補償和醫(yī)療保健。參加統(tǒng)籌的企業(yè)按工資總額的一定比例（不超過企業(yè)工資總額的1%）繳費，職工個人不繳費。生育保險費用實行社會統(tǒng)籌，建立生育保險基金，用于支付女職工生育期間享受的產(chǎn)假、生育醫(yī)療服務(wù)等項待遇。目前全國參加生育保險的職工達3479萬人。（九）建立都市居民最低生活保證。1999年9月，國務(wù)院公布了都市居民最低生活保證條例。該條例規(guī)定了都市居民享受最低生活保證的條件，明確了各級人民政府的責(zé)任和資金來源的渠道，以及制定最低生活保證標準的原則和權(quán)限等。保證的原則：遵循保證都市居民差不多生活的原則，堅持國家保證與社會幫扶相結(jié)合、鼓舞勞動自救的方針，標準：

11、按照當?shù)貓猿侄际芯用癫畈欢嗌钏匦枰?、食、住費用，并適當考慮水電燃煤費用以及未成年人的義務(wù)教育費用來確定保證的對象：持有非農(nóng)業(yè)戶口的都市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)囟际芯用褡畹蜕畋ＷC標準的，均有從當?shù)厝嗣裾@得差不多生活物質(zhì)關(guān)心的權(quán)益。對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的都市居民，能夠全額享受當?shù)囟际芯用褡畹蜕畋ＷC；對尚有一定收入的其他都市居民，能夠差額享受當?shù)囟际芯用褡畹蜕畋ＷC。目前，全國所有都市和縣級人民政府所在地的鎮(zhèn)全部建立了都市居民最低生活保證制度。截止2002年底，全國領(lǐng)取最低生活保證金的人數(shù)為2053萬人。（十）建立了勞動保證監(jiān)察制度。

12、各級勞動保證部門建立勞動保證監(jiān)察機構(gòu)，配備監(jiān)察員，通過開展巡視檢查、舉報專查、勞動保證年檢和組織專項檢查等方式檢查用人單位遵守勞動保證法律法規(guī)的情形，發(fā)覺違法行為，依法禁止和糾正，較好地愛護了勞動者的合法權(quán)益。（十一）加強勞動爭議調(diào)解和仲裁工作。按照勞動法和企業(yè)勞動爭議處理條例規(guī)定，建立了“一調(diào)、一裁、兩審”的勞動爭議處理體制。全國共建立了22.3萬多個企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，有69.6萬名企業(yè)勞動爭議調(diào)解員。成立了由勞動保證部門代表、同級工會代表和用人單位代表組成的勞動爭議仲裁委員會3192個，配備專兼職仲裁員2.1萬人。2001年，全國勞動爭議仲裁機構(gòu)受理勞動爭議案件15.5萬件，涉及勞動

13、者46.7萬人，結(jié)案率達到92%,有效地愛護了勞動關(guān)系雙方的合法權(quán)益。勞動保證法律是各項勞動保證工作開展的制度保證和依據(jù)。目前，盡管勞動保證法律體系建設(shè)取得了專門大的進展，但在一些方面依舊不能適應(yīng)勞動保證制度改革的需要，不能適應(yīng)保證勞動者權(quán)益的需要。要緊問題是：一是現(xiàn)實亟需的一些重要的法律沒有制定出來，如社會保險法，一些改革和進展中顯現(xiàn)的新勞動關(guān)系還缺乏規(guī)范，法律制度方面存在一些空白亟待填補；二是法律體系結(jié)構(gòu)不合理，現(xiàn)實中大量勞動保證關(guān)系依靠規(guī)章及規(guī)范性文件進行調(diào)整，法律規(guī)范層次低，強制性不夠，還存在法律責(zé)任不明確，可操作性差等問題，給法律實施工作帶來了困難。二、完善勞動保證法律體系的展望中國

14、憲法規(guī)定，在中國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。建立社會主義法律體系，是關(guān)系建設(shè)社會主義法治國家的一件大事。勞動保證法律是社會主義法律體系的重要組織部分，能夠說勞動保證法律體系是整個社會主義法律體系的子體系。按照國家關(guān)于在2010年建立社會主義法律體系的總體要求，抓緊做好勞動保證法律體系建設(shè)工作。在建立健全勞動保證法律體系的過程中，既要有全局觀念和進展觀點，從宏觀上對立法目標和進展趨勢作出整體性推測，又要從微觀上對立法進展的各個局部有具體的認識；既要研究縱向上不同層次的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的銜接配套，又要在橫向上和諧一致；既要充分重視制定新法，以適應(yīng)經(jīng)濟和社會進展的需要。又要充分考慮隨著社

15、會的進步和形勢的變化，對現(xiàn)有勞動保證法律適時進行修改，使立、改、廢有機結(jié)合；既要保證勞動保證法律體系自身的和諧一致，又要使其與其他部門法律體系及國家整個法律體系的和諧一致。當前，我們必須十分重視和加強社會保證法律體系建設(shè)，以保證勞動保證各項工作的順得進行。（一）重視制訂勞動保證法律體系規(guī)劃。從勞動保證工作的實際需要來看，勞動保證法律體系，應(yīng)以勞動法和社會保險法為龍頭，以單項勞動保證法律為骨干，其他法律規(guī)范一行政法規(guī)、規(guī)章為重要組成部分，分類組合而成的內(nèi)容和諧、層次分明、形式完整的勞動保證法律規(guī)范的系統(tǒng)。具體要求：一是對現(xiàn)行勞動法內(nèi)容進行修改完善，同時抓緊制定社會保險法，這兩部法律是其他勞動和社

16、會保險法律、行政法規(guī)、規(guī)章的統(tǒng)領(lǐng)，是勞動保證法律體系的基礎(chǔ)；二是有一系列完備的單項勞動保證法律、行政法規(guī)、規(guī)章；三是要求勞動和社會保險差不多法律、單項法律、行政法規(guī)、規(guī)章之間，內(nèi)容和諧一致，下位法不與上位法相抵觸，同位法律規(guī)范互不沖突。建立勞動保證法律體系至少要有8部法律，即勞動法、社會保險法、促進就業(yè)法、職業(yè)教育法、勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動標準法、勞動爭議處理法；還要制定一大批與勞動保證法律相配套的行政法規(guī)和規(guī)章。（二）加快立法步伐。依照立法的需要和可能，按照前瞻性和現(xiàn)實性相結(jié)合的要求，區(qū)別輕重緩急，堅持重點突出，抓緊制定社會主義市場經(jīng)濟進展和勞動保證制度改革亟需的勞動保證法律、

17、法規(guī)。勞動保證領(lǐng)域各項制度改革的深入展開，對勞動保證法律體系建設(shè)提出了迫切要求。不僅要及時地用法律形式確信、鞏固、保證各項勞動保證制度改革成果，而且要發(fā)揮社會保證立法對社會保證制度改革的引導(dǎo)和推動作用，為勞動保證制度改革提供良好的法律環(huán)境。加快社會保證立法步伐，我們應(yīng)將重要的社會保證法律列入國家立法打算并切實抓緊抓好打算的落實工作。結(jié)合當前就業(yè)形勢和調(diào)整勞動關(guān)系、推進社會保險工作的實際需要，近期比較急需的法律有：一是修改勞動法。勞動法的頒布實施，關(guān)于愛護勞動者和用人單位的合法權(quán)益，推動勞動保證制度改革，促進我國社會主義市場經(jīng)濟進展，愛護勞動者合法權(quán)益和社會穩(wěn)固發(fā)揮了十分重要的作用。然而，勞動法

18、實施近十年來，我國的社會經(jīng)濟生活發(fā)生了深刻的變化。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制中，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，企業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在市場就業(yè)機制、勞動關(guān)系和諧機制等方面有了新的變化。勞動法中的一些規(guī)定己不適應(yīng)當前形勢進展的需要，有必要對勞動法的部分內(nèi)容進行修改。修改的內(nèi)容要緊是：在促進就業(yè)方面，明確政府在促進就業(yè)方面的宏觀政策、目標和措施，實行勞動預(yù)備制度；在勞動合同方面，明確靈活就業(yè)方式的合同治理制度，事實勞動關(guān)系的法律地位；在勞動爭議處理方面，完善勞動爭議處理工作體制；在法律責(zé)任方面，明確不依法簽訂勞動合同、克扣和拖欠工資、不執(zhí)行國家勞動標準的經(jīng)濟、行政和刑事責(zé)任等。二是制定勞動合同法。要緊規(guī)范勞動合同主體的行為，簽訂勞動合同的原則，勞動合同的內(nèi)容，勞動合同的訂立、變更、解除、終止的程序，違反勞動合同的法律責(zé)任等。三是制定就