華容污水處理PPP項目

1、華容縣污水處理設施“廠網一體”PPP項目實 施 方 案（初稿）2015年11月摘 要一、項目名稱華容縣污水處理設施“廠網一體”PPP項目二、項目地點華容縣城區(qū)河東片區(qū)、工業(yè)集中區(qū)的三封工業(yè)園和洪山頭工業(yè)園三、資產范圍項目規(guī)模：已建成污水處理廠1 座、處理能力 1.1 萬噸/日（三封污水處理廠），已建成配套管網21102m；新建污水處理廠2 座、處理能力 2.5萬噸/日（橋東污水處理廠2萬噸/日、洪山頭污水處理廠0.5萬噸/日），新建配套管網44449m，合計3.6 萬噸/日污水提升能力。項目總資產：共計 2.8 億元，其中出售資產0.8 億元。四、風險分配項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風

2、險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。五、運作方式已建成污水處理設施（三封污水處理廠及配套管網）采用“收購+TOT”模式，新建污水處理設施（橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網）采用“BOT”模式。具體運作方式如下：首先，政府與社會資本方組建PPP模式混合所有制合資公司，以合資公司作為本項目的承接實體，項目公司注冊資本1.4億元（占資產總額的50%），其中：政府出資0.28億元，占20%股份；社會資本出資1.12億元，占80%股份，政府與合資公司簽訂特許經營協議。其次，由合資公司對三封污水處理廠及配套管網全部資產進行TOT模式收購

3、，收購價為0.8億元（以政府審計部門最終審定價格為準）。最后，合資公司采用BOT模式，總投資2億元完成新建項目（橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網）投資、建設、運營，并獲取適當回報。建設資金來源為注冊資金的剩余資金（完成已建成資產收購后）商業(yè)貸款或其他方式融資，由社會資本負責融資，融資主體為合資公司，綜合融資費用不高于銀行同期貸款利率的1.3倍，政府和社會資本按照股權比例提供相應擔保。六、投資回報政府向合資公司支付污水處理費，社會資本按股份比例獲得污水處理經營性收益，項目全投資財務內部收益率暫定為8%。七、合同體系主要包括股東協議、特許經營協議、資產轉讓協議八、主要邊界特許經營內容：依

4、據特許經營協議，獲得華容縣河東片區(qū)、三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園范圍內的污水處理25年特許經營權，提供污水集中處理服務，實現達標排放，并獲得污水處理費收入。出水水質標準：三封污水處理廠執(zhí)行國家一級B標準、橋東污水處理廠執(zhí)行國家一級A標準、洪山頭污水處理廠執(zhí)行國家一級B標準。政府付費機制：華容縣政府應就正式商業(yè)運營期間內的每季度向乙方支付污水處理費。由于本項目三個污水處理廠的投資規(guī)模、處理工藝等顯著不同，因此本方案建議采用不同的污水處理費單價，三封污水處理廠、橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠的污水處理服務費單價分別為 、 、 元/立方米?；舅吭O定：由于本項目三個污水處理廠的投資規(guī)模、處理工藝等顯

5、著不同，因此本方案建議采用不同的基本水量設定值。表：各運營年適用的基本水量數值單位：萬立方米/年商業(yè)運營年基本水量備  注三封污水處理廠橋東污水處理廠洪山頭污水處理廠第1年按最大設計處理能力的60%計算第2年按最大設計處理能力的70%計算第3年按最大設計處理能力的80%計算第4年至之后按實計算超額水量計算：大于設計處理能力的超額出水量如達標排放，按 元/立方米；如不能達標排放的按 元/立方米（只計算電費），如遇暴雨天氣，進水水質已達到排放標準，只計取 元/立方米（只計算電費）。調價機制：污水處理服務費的調整調價前提是基于動力成本、藥劑成本、污泥運輸成本、人工成本、CPI（華容縣統(tǒng)計部

6、門發(fā)布的權威數據）五個因素的變化。污水處理服務費單價自正式開始商業(yè)運營日起前兩年一般不調整；自正式商業(yè)運營日開始后第三年政府、社會資本雙方均有權申請進行調整，一般每兩年調整一次，通過政府物價管理部門審批及召開聽證會，按調價程序調整收費價格。九、采購方式擬采用競爭性談判方式。十、社會資本方的甄選具有與本項目相適應的生活污水和工業(yè)廢水處理專業(yè)資質、實力、能力、業(yè)績、信譽和融資能力。十一、招商工作安排擬從2015年11月開始項目立項至2016年4月完成采購招標、簽約及項目公司成立。十二、有關建議- 60 -目 錄第一章 項目概況11.1項目基本情況11.2經濟技術指標31.3項目公司股權情況81.4

7、政策和法律依據8第二章 風險分配基本框架112.1風險因素識別112.1風險分配機制15第三章 項目運作方式173.1項目范圍173.2合作模式173.3運作方式193.4項目融資203.5運作流程21第四章 交易結構234.1投融資結構234.2回報機制244.3相關配套安排31第五章 合同體系325.1合同結構325.2權利邊界335.3交易邊界385.4保障邊界435.5銜接邊界46第六章 監(jiān)管架構476.1政府監(jiān)管486.2金融機構監(jiān)管486.3其他利益相關者監(jiān)管486.4公眾監(jiān)管49第七章 采購方式的選擇507.1社會資本方的甄選507.2采購項目主要內容527.3潛在投資人資格要求

8、537.4評分標準547.5招商工作安排55附件1：股東協議附件2：特許經營協議附件3：資產轉讓協議第一章 項目概況為貫徹落實黨的十八大精神，建設環(huán)保型、節(jié)能型社會，深化城市市政公用行業(yè)改革，拓寬投融資渠道，防范和化解政府債務風險，華容縣人民政府擬采用 PPP 的方式實施華容縣污水處理設施“廠網一體”項目（以下簡稱“本項目”或“項目”），特制訂本實施方案。1.1項目基本情況1.1.1項目提供的公共產品內容本項目所涉及的資產范圍包括華容縣河東（第二）污水處理廠、三封工業(yè)園污水處理廠、洪山頭工業(yè)園污水處理廠及配套管網，主要對華容縣城區(qū)河東片區(qū)生活污水以及華容縣工業(yè)集中區(qū)的三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園的

9、工業(yè)廢水進行收集并分別集中處理后實現達標排放，降低環(huán)境風險，保護華容河和洞庭湖流域的生態(tài)安全。1.1.2項目采用PPP模式的必要性1、項目實施有利于解決華容縣在投資建設方面面臨的資金問題。隨著城市經濟快速發(fā)展，對排水基礎設施的要求越來越高，靠政府單方面投入難以滿足巨大的排水基礎設施建設資金需求。本項目采用PPP模式，通過引入社會資本參與排水基礎設施投資、建設和運營，由社會資本投資人籌措建設資金，負責污水處理投資建設運營，政府無需支付污水處理廠建設資金,減輕政府財政負擔有效的緩解項目建設的資金壓力。2、污水處理設施PPP市場化后，有利于運用社會資本的先進技術和管理經驗，有助于降低總體項目成本，大

10、大減輕政府的財政負擔；同時保證了污水廠的建設質量和整個污水處理廠的運營管理水平。3、項目實施可以引進先進的經營和管理理念，強化市場拓展能力。通過引進社會資本，可以充分利用投資者在技術、管理、經營、人才方面的優(yōu)勢，提升企業(yè)經營和管理整體水平，增強企業(yè)核心競爭力和創(chuàng)新能力，進而帶動華容縣供排水服務整體水平上升。4、污水處理廠PPP市場化運作后，可提高政府環(huán)境監(jiān)管效率，保護當地環(huán)境和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。5、污水處理廠PPP市場化運作后，征收的污水處理費實行?？顚Ｓ?，用以支付污水處理服務費，不造成政府財政負擔。6、通過PPP實踐為華容縣市政公用事業(yè)投融資體制改革積累經驗，進一步提高市政公用事業(yè)的市場化

11、程度。1.1.3項目運作的目標和意義1、實現華容縣污水處理統(tǒng)一運營管理，徹底解決環(huán)境污染等問題，為華容縣縣經濟可持續(xù)發(fā)展提供支持。2、將合資公司推向資本市場，推動華容縣水務環(huán)保產業(yè)變革；將合資公司建設成為華容縣及周邊地區(qū)水務和固廢發(fā)展的技術平臺、產業(yè)平臺、建設平臺、運營平臺、融資平臺，并成為華容縣縣及周邊地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境的可靠骨干力量。3、由合資公司出資承擔華容縣水務項目的投資、建設和運營業(yè)務，解決政府資金短缺。4、利用社會資本的先進技術和產品優(yōu)勢，推動當地環(huán)保產業(yè)向高新化、高技術、高附加值方向發(fā)展，并利用協同效益帶動其他相關產業(yè)的發(fā)展與技術創(chuàng)新。5、為十八大提出的“混合所有制”及“PPP”機

12、制提供改革試點和示范。1.2經濟技術指標1.2.1項目區(qū)位本項目河東污水處理廠位于華容縣城區(qū)，三封污水處理廠、洪山頭污水處理廠位于華容縣工業(yè)集中區(qū)的三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園。華容縣隸屬于湖南省岳陽市，位于湖南省北陲，岳陽市西境，北倚長江、與湖北省相接，南濱洞庭，是長江經濟帶、環(huán)洞庭湖經濟區(qū)的重點區(qū)域，是國家現代農業(yè)示范區(qū)和湘北重要的新型工業(yè)化產業(yè)基地，2014年，全縣GDP達到 億元，增長 %。近年來，華容縣城鎮(zhèn)化建設不斷加快，2015年7月被納入湖南省新型城鎮(zhèn)化試點縣，預計到2015年，華容縣縣城區(qū)建成區(qū)面積16.5平方公里，城區(qū)常住人口16萬人規(guī)劃到2020年，縣城區(qū)面積20平方公里，城區(qū)

13、人口將達20萬人。華容縣工業(yè)集中區(qū)由“一區(qū)三園”組成，包括三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園和石伏工業(yè)園，規(guī)劃總面積9.8平方公里。華容縣工業(yè)集中區(qū)是全國農副產品加工基地、省級工業(yè)集中區(qū)、省新型工業(yè)化產業(yè)示范基地。2014年，華容縣工業(yè)集中區(qū)規(guī)模以上企業(yè)達到 家，總產值 億元。1.2.2項目內容本項目的資產范圍包括：三封污水處理廠（已建）和城區(qū)第二（橋東）污水處理廠、洪山頭污水處理廠（新建）及配套管網工程，合計污水提升能力為3.6萬噸/日，管網總長77549m，總投資2.8億元，分別如下：1 三封污水處理廠及配套管網項目（已建）三封污水處理廠位于華容縣三封工業(yè)園，該項目設計處理規(guī)模為1.1萬噸/日，配套

14、建設污水管網總長度為 21102m，總用地面積 33100m2（49.6畝），接納污水主要為華容縣三封工業(yè)園的工業(yè)廢水和少量生活污水，納污面積 公頃，服務人口 萬。本工程采用 A2/O 工藝，出水水質執(zhí)行國家一級B 標準。該項目總投資8129萬元（其中污水處理廠工程3815萬元、管網工程4314萬元），全部由財政性資金投入。本項目收益來源于政府支付的污水處理服務費，按全投資口徑測算，項目建成達產后，預計可實現稅后財務凈現值1233.92萬元、稅后投資財務內部收益率7.46%、靜態(tài)投資回收期11.79年。該項目由華容縣工業(yè)園管委會負責建設和運營，項目承擔主體為華容縣海源建設投資有限公司（該項目的

15、項目公司，由華容縣財政局全資投資的國有企業(yè)），2013年1月開始建設，2014年底基本建成，現已初步具備試運行條件，正在辦理決算手續(xù)。2 城區(qū)第二（橋東）污水處理廠及配套管網項目（新建）華容縣城區(qū)第二（橋東）污水處理廠位于華容縣石伏村（縣城河東片區(qū)），設計處理規(guī)模為2萬噸/日（一期，遠期4萬噸/日），配套建設30553m污水管網，用地面積13333.3m2（20畝），接納污水主要為華容縣城河東片區(qū)產生的生活污水，納污面積850公頃，服務人口8.5萬。本項目采用改良型氧化溝工藝，出水水質標準執(zhí)行國家一級A標準。該項目估算總投資12070萬元（其中污水處理廠工程5643萬元、管網工程6427萬元）

16、。本項目收益來源于政府支付的污水處理服務費，按全投資口徑測算，項目建成達產后，預計可實現稅后財務凈現值123.64萬元、稅后投資財務內部收益率4.22%、靜態(tài)投資回收期16.84年。該項目由華容縣住建局負責，項目承擔主體為華容縣城市建設投資有限責任公司，從2014年6月開始啟動，已完成規(guī)劃選址、可研、環(huán)評、能評等手續(xù)，2014年9月，華容縣發(fā)改局出具了核準項目建設的批復文件。3 洪山頭污水處理廠及配套管網項目（新建）洪山頭污水處理廠位于華容縣洪山頭工業(yè)園，設計處理規(guī)模為0.5萬噸/日（一期，遠期2.4萬噸/日），配套建設13896m污水管網，總用地面積26670（約40畝），接納污水主要為華容

17、縣洪山頭工業(yè)園的工業(yè)廢水和少量生活污水，納污面積622.5公頃，服務人口2.32萬。本項目采用卡魯塞爾氧化溝工藝，出水水質執(zhí)行國家一級B 標準。該項目估算總投資7824萬元（其中污水處理廠工程5268萬元、管網工程2556萬元）。本項目收益來源于政府支付的污水處理服務費，按全投資口徑測算，項目建成達產后，預計可實現稅后財務凈現值637.28萬元、稅后投資財務內部收益率3.72%、靜態(tài)投資回收期17.3年。該項目由華容縣工業(yè)園管委會負責，項目承擔主體為華容縣海源建設投資有限公司，從2014年7月開始啟動，已完成規(guī)劃選址、可研、環(huán)評、能評等手續(xù)，2014年11月，華容縣發(fā)改局出具了核準項目建設的批

18、復文件。1.2.3項目主要經濟技術指標詳見表1：項目技術經濟指標表。表1 華容縣污水處理設施PPP項目技術經濟指標表序項目內容單位三封污水處理廠橋東污水處理廠洪山頭污水處理廠一基本指標1地理位置三封工業(yè)園城區(qū)橋東片區(qū)洪山頭工業(yè)園2項目性質已建新建新建3處理規(guī)模萬m3/d1.120.54用地規(guī)模畝49.620405配套管網m2110230553138966污水來源工業(yè)廢水為主生活污水工業(yè)廢水為主7納污范圍公頃850622.58服務人口人8.52.329處理工藝 A2/O 改良型氧化溝卡魯塞爾氧化溝10出水水質國家一級B標準國家一級A標準國家一級B標準二投資規(guī)模1總投資萬元812912070782

19、4其中：污水處理廠萬元381556435268 配套管網萬元4314642722562資金來源財政性資金三投資回報1污水處理服務費元/噸1.951.94.982稅后投資財務凈現值萬元1233.92（Ic=4%）123.64（Ic=4%）637.28（Ic=3%）3稅后投資財務內部收益率%7.464.223.724投資回收期（含建設期）年11.7916.8417.3數據來源：以上各分項目的可行性研究報告1.3項目公司股權情況本項目擬由擇優(yōu)選擇的社會資本投資人與政府方股東合資設立項目公司。此次PPP項目資產總額擬為2.8億元，根據項目的實際需要，合資公司的注冊資本金應暫定為1.4億元（約占項目總資

20、產規(guī)模的50%）。合資公司股東應按照約定的占股比例，根據初期項目的建設資金計劃分期落實的資本金注資。政府方向項目公司注資0.28億元（華容縣人民政府投入的前期費用、施工準備工程費等各項費用可折算為出資），占合資公司股份比例的20%；社會資本方以現金方式向項目公司注資1.12億元，占合資公司股份比例的80%；社會資本方負責對資金缺口部分進行投融資；項目超出概算部分均由社會資本方投融資。雙方的資本金比例可根據出資規(guī)模和建設資金需求調整。合資公司采用有限公司形式，實行董事會領導下的總經理負責制，采用現代化企業(yè)管控機制。合資公司股東按照出資比例推薦相應席位董事。合資公司重大事項將根據相關法律法規(guī)和公司

21、章程決策實施。1.4政策和法律依據2002年底，國家建設部發(fā)布了關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見（建城2002272號），要求盡快在市政公用行業(yè)中引入競爭機制，建立政府特許經營制度，鼓勵外資和國內各類社會資本投資城市市政公用事業(yè)，參與改 組改造市政公用存量資產，逐步建立起多元化的城市市政公用事業(yè)投資機制。2004年3月，建設部又發(fā)布了市政公用事業(yè)特許經營管理辦法（建設部令第126 號），對市政公用事業(yè)的特許經營進行了規(guī)范，此后又對市政公用行業(yè)的政府監(jiān)管提出了具體要求。2013年9月，國務院辦公廳發(fā)布了國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見（國辦發(fā)第96 號），明確要求在公共服務領

22、域更多地利用社會力量，加大政府購買服務力度。2014年9月，財政部發(fā)布了關于運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金第76號），要求拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模 式（Public-Private-Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系。2014年11月，財政部發(fā)布了關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知，PPP項目實施機構應組織編制項目實施方案并提出了具體的要求。2014年12月，財政部發(fā)布了政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知，提出PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭

23、性談判、競爭性磋商和單一來源采購。2015年2月，財政部、住建部關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知提出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營，提高服務質量。2015年4月，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行等六部門出臺了基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法（第25號令），政府對采用競爭方式依法授權境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。國家出臺的一系列政策性文件，為本項目實施提供了基礎性的政策

24、支撐。在具體操作層面，目前國內對 PPP 這種新型的投融資項目尚未通過明確的法律、法規(guī)予以規(guī)范。各地在實施這類項目時，一般都以我國現行法律（包括公司法、擔保法等）以及有關 PPP 等投融資項目的國際慣例、行業(yè)普遍做法等為依據。在實施華容縣污水處理設施 PPP 項目時，也需要遵循這些基本原則。第二章 風險分配基本框架按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。2.1風險因素識別2.1.1關鍵性風險因素政府決策風險、招標投標與合同風險、項目完工風險、技術風險、污水與垃圾供應量風險、處理費支付風險

25、、市場變化風險、環(huán)境風險（處理與排放風險）、民意風險、信用風險等10項風險為污水處理行業(yè)引入社會資本時面臨的關鍵風險，政府與項目公司在特許權協議中應重點考慮，合理分擔。(1)政府決策風險。主要包括項目規(guī)劃選址決策風險和項目基礎數據失真風險。項目規(guī)劃選址決策風險主要是在項目規(guī)劃選址時，可能因環(huán)境污染問題導致居民反對，甚至導致項目遲遲不能推進或取消。(2)招投標與合同風險。招標投標風險主要是地方保護主義引起的不合格企業(yè)的惡性競爭，招投標不規(guī)范、不公平，招標方案中的經濟、技術指標確定不準確導致無法準確投標或投機投標。合同風險主要是政府與項目公司之間的特許經營協議簽訂不合理、不全面，權利義務邊界不明晰

26、，責任不明確等，導致在履行過程中產生糾紛。(3)項目完工風險。主要包括三個方面，一是項目不能按時完工，不能準時投入運營。二是受到特殊因素的影響，項目無法完成等。三是項目建設成本超出預期值，影響投資收益率。(4)技術風險。主要表現在兩個方面：一是設備選型、處理系統(tǒng)選擇不合理，導致處理效果不好。二是在長達幾十年的運營期中，國家的技術標準尤其是環(huán)境方面的標準可能會發(fā)生變化，污水處理與排放水質的標準可能會提高，這會對項目及項目公司的運營帶來較大影響。(5)污水供應風險。主要指污水供應的數量和質量不滿足協議中的規(guī)定。數量方面，污水供應量不足，遠遠達不到設計處理能力要求，給項目運營帶來影響。質量方面，進水

27、水質是否滿足要求，是否為不可接受的污水等。(6)處理費支付風險。主要包括污水處理費不能及時結算、政府補貼不能及時到位等風險。(7)市場變化風險。主要指項目在建設和運營中，市場條件發(fā)生變化，導致建設與運營成本增加較多，影響項目的建設和運營，如材料、人工、機械等費用的大幅度變化等。(8)環(huán)境風險（處理與排放風險）。主要指項目在建設運營中，因為處理技術不過關、設備故障等原因導致排放物不達標，產生二次污染，對周邊環(huán)境造成影響。(9)民意風險。主要來自兩個方面：一是項目選址距離居民區(qū)較近，污水處理中產生二次污染，導致周邊居民反對，出現各種抗議活動影響項目建設運營，甚至不得不取消；。二是在運營中項目管理不

28、到位，造成一定的污染，周邊居民投訴甚至產生過激行為，這些都可能給項目的建設運營帶來較大風險。(10)信用風險。包括政府信用風險和項目公司信用風險兩個方面。政府信用風險主要是政府不履行協議中的承諾，例如，配套管網不按時提供，處理費不按時支付，政府單方面毀約。項目公司信用風險主要是建設中偷工減料，例如，運營中偷排污水，不提供合格的服務，不認真履行合同等。2.1.2非關鍵性風險和其他風險一些風險盡管會經常出現，但對污水處理行業(yè)來說并不一定是關鍵性的風險，如政策法律風險、設計風險、金融風險、不可抗力風險、項目移交風險及其它風險等。(1)法律風險。主要是指污水處理設施項目在建設和運營中，由于周期長，可能

29、面臨著法律的變更、廢除和新的法律出臺，可能對項目的建設運營產生影響。這需要政府和項目公司建立協商機制、制訂措施來應對。(2)政策風險。主要指國家政策變動可能給項目的運營帶來影響。(3)金融風險。包括利率、匯率變化和通貨膨脹導致的成本上升、項目收入減少的風險，以及金融政策變化對融資的影響等。(4)競爭不充分風險。主要指項目建設完成后，可能存在與項目競爭的另外的項目，這樣就不能保證項目公司的運營的壟斷性而影響項目收益。(5)配套基礎設施不完善風險主要指與項目配套的基礎設施建設落后或由于某種原因不能使用，導致項目無法正常運營。(6)設計建設風險與工程變更風險。主要指項目工藝流程、設備、各個部件及輔助

30、設施等設計不合理給運營帶來一定影響。項目建設質量沒有達到設計和規(guī)范要求，影響項目的使用周期、影響處理效果。工程建設中遇到一些不可預見的地下障礙物、特殊地質條件等，必須對工程進行變更從而帶來投資的增加，影響項目的完工，影響項目正常投入使用。(7)經營管理風險與生產安全風險。這兩種風險主要指項目公司在項目的建設與運營中，可能管理不到位，會出現成本超支、工人違規(guī)作業(yè)、項目不及時檢修、安全管理不到位等。(8)意外風險。主要指項目在建設運營中碰到如意外火災、遭雷電襲擊、電線短路引起安全事故等情況。(9)項目移交風險。污水處理特許經營項目特許期幾十年，目前國內沒有一個項目移交，未來在項目移交中會遇到什么樣

31、的情況，沒有先例可以借鑒。雙方在移交時要履行什么樣的具體義務等，現在無法準確預測。(10)不可抗力風險。指項日在建設與運過程中，出現了政府和項目公司都無法預見、無法克服和無法避免的客觀情況，如戰(zhàn)爭、地震、洪水等事件，對項目產生重大影響。2.1風險分配機制本項目風險分配的基本原則為：項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。本項目主要風險分擔機制如下表所示：表 2 項目主要風險分擔機制示意表風險類型風險描述分配風險方式與降低風險措施政治風險1社會穩(wěn)定性風險在社會穩(wěn)定性方面，政府具有較強的控制力，可以主動承

32、擔此風險。2土地取得風險本項目中土地由政府劃撥且審批手續(xù)復雜，因此未來應主要由政府承擔土地取得風險。3其余政治風險其余風險由于涉及到國家乃至國際的宏觀形勢，較難把握與操控，因此主要由政府承擔。法律風險4可預測的法律風險政府與項目公司共同承擔。5不可預測的法律風險由政府承擔。建設風險6建造風險主要包括：設計變更方面的風險、工程質量方面的風險、進度滯后方面的風險、第三方責任的風險由于項目公司引起的由項目公司承擔，政府方股東在其股權范圍內承擔一部分的風險；由于政府方引起的風險由政府承擔。由于政府方股東的參與，可以將政府收回特許經營權等風險降低，提高項目整體的風險承擔能力。融資風險7融資風險主要指融資

33、期限 過長等風險，導致融資成本 增加由項目公司承擔，政府方股東在其股權范圍內承擔一部分的風險。自然風險8.包括：可保不可抗力風險， 不可保不可抗力風險，自然環(huán)境破壞風險，環(huán)境標準提高風險等雙方共同承擔。經濟風險9包括：利率風險、匯率風險、市場風險、通貨膨脹風險等由項目公司承擔，政府方股東在其股權范圍內承擔一部分的風險。運營風險10指項目運營過程中成本變動、設備更新需求帶來的運營風險主要由社會資本承擔。為了增加項目的吸引力和保證項目順利實施，相關公共部門有必要結合項目的具體情況，為社會資本提供長期的貸款及運營成本方面的補貼等優(yōu)惠政策，降低其資金壓力，保證項目的順利實施。第三章 項目運作方式3.1

34、項目范圍華容縣污水處理設施資產范圍包括污水處理廠設施和管網設施，污水處理設施中包含已建和未建設施，具體如下：表3 華容縣污水處理設施資產范圍序項目內容單位三封污水處理廠橋東污水處理廠洪山頭污水處理廠1地理位置三封工業(yè)園城區(qū)橋東片區(qū)洪山頭工業(yè)園2項目性質已建新建新建3處理規(guī)模萬m3/d1.120.54用地規(guī)模畝49.620405配套管網m2110230553138963.2合作模式PPP（Public-Private-Partnership）是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，主要包括但不限于TOT、BOT、BOO、BOOT等形式。由于華容縣污水處理廠

35、及配套管網PPP項目的內容包括規(guī)劃新建污水處理廠及配套管網+已建成污水廠及配套管網，本方案建議采用 “PPP”模式中的“新建污水處理設施BOT+已建成污水處理設施TOT”模式對該項目進行市場化操作。（1）TOT模式TOT(transferoperatetransfer)即“移交-運營-移交”，是指政府將已建成污水處理設施的一定期限的特許經營權，有償轉讓給項目公司，由其進行運營管理，企業(yè)在特許經營期內，通過提供污水處理服務收回全部投資和得到合理的回報，特許權期限屆滿時，將污水處理全部設施無償移交給政府或其指定部門。（2）BOT模式BOT(buildoperatetransfer)即建設經營轉讓，

36、是指政府通過特許經營協議授予項目公司以一定期限的特許經營權，許可其投資建設和運營污水處理設施，并通為政府提供污水處理服務，回收投資成本并獲取合理利潤；特許權期限屆滿時，將污水處理全部設施無償移交給政府或其指定部門。表4 華容縣污水處理設施PPP合作模式序項目內容建設性質處理規(guī)模投資模式1三封污水處理廠及配套管網已建成1.1萬噸/日收購+TOT2橋東污水處理廠及配套管網新建2萬噸/日BOT3洪山頭污水處理廠及配套管網新建0.5萬噸/日BOT社會資本PPP公司資產轉讓協議特許經營協議合資協議縣政府/授權機構貸款協議政府部門提供污水處理服務行業(yè)監(jiān)管轉讓資產支付轉讓價款銀行提供貸款還本付息圖：污水處理

37、PPP項目合作模式3.3運作方式本項目包括3個污水處理廠及配套管網，合作項目的建設性質、建設階段和實施條件存在較大差異，因此本方案確定以PPP合資公司為核心，分期分步落實各個項目建設。首先，政府與社會資本方組建PPP模式混合所有制合資公司，以合資公司作為本項目的承接實體，由政府與合資公司簽訂特許經營協議。政府（或政府授權機構）不但作為行政管理者監(jiān)管項目實施運作，更是合資公司的股東，全面參與合資公司運營管理，并獲得公司經營收益。其次，按照相關法律政策的規(guī)定，對三封污水處理廠及配套管網資產采用TOT模式，按照國有資產轉讓程序，由合資公司完成轉讓收購，收購價為0.8億元（以政府審計部門最終的審定價格

38、為準）。最后，根據合作項目的投資建設情況，合資公司將依靠資本金出資（完成已建成資產收購后的剩余資金）和融資，采用BOT模式，總投資2億元完成新建項目（橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網）投資、建設、運營，并獲取適當回報。合資公司通過市場化的運作方式，優(yōu)化本地區(qū)的水務和環(huán)?；A設施，逐步發(fā)展成為華容縣水環(huán)境治理環(huán)保項目的實施主體。3.4項目融資為滿足橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網建設項目所需投資2億元，除項目公司注冊資金1.4億元外，還有1.4億元需要通過融資解決，此部分所需資金以合資公司為融資主體，由社會資本負責融資。項目所需融資資金可以通過固定資產、經營權、收費權的抵押、

39、質押向金融機構申請貸款。雙方共同為貸款提供擔保。另外，作為基礎設施項目，初期項目的融資可以吸收側重于長期性投資的信托、保險資金，也可以與專業(yè)行業(yè)基金進行股權合作。政府和社會資本雙方利用合資公司平臺所爭取到的商業(yè)信貸資金，只能用于華容縣污水處理設施前期費用、建設及運營維護，商業(yè)信貸資金所產生的商務費用、利息費用，按照雙方所占股份比例承擔相應費用。政府和社會資本雙方簽訂本合同后利用合資公司平臺所爭取到的各級政府項目專項資金，只能用于華容縣污水處理設施建設及運營維護，同時在爭資過程中所產生的費用也按照雙方所占股份比例承擔相應費用。政府和社會資本成立的合資公司可以以本項目特許經營權對外進行質押融資，除

40、此之外，合資公司不得以任何目的將本項目的資產、土地使用權對外進行抵押、質押。合資公司融資時須報政府方書面批準，如政府方發(fā)現合資公司有違法、違規(guī)融資行為，有權采取措施制止。3.5運作流程1、成立項目領導小組和工作組。為在操作過程中理順工作關系、提高工作效率，使決策過程更為科學，建議成立華容縣污水處理設施PPP項目領導小組，負責決定項目實施過程中的重要事項，項目領導小組由項目涉及的相關職能部門等有關部門參與。該領導小組負責決定項目實施過程中的所有重要事項，包括：項目前期工作：包括：立項、可研、三通一平等配套建設；商務談判工作：對社會資本方遞交的談判文件進行審批，談判文件主要包括：特許經營協議、污水

41、處理服務協議；重點談判內容為：特許經營權轉讓價款、污水處理服務費單價、保底水量等。協議簽訂及運營監(jiān)管。華容縣人民政府或其授權部門與合資公司簽訂特許經營協議、污水處理服務協議；在協議簽訂后，政府方按協議約定履行監(jiān)管權利，并按期支付污水處理服務費。2、政府授予合資公司污水處理設施的特許經營權，并與合資公司簽訂特許經營協議、污水處理服務協議、資產轉讓協議。3、由項目公司完成項目的資產收購、融資、建設、運營和移交等工作。4、由項目公司按污水處理服務協議負責特許經營期內污水處理設施的運營、管理和維護，并獲取污水處理服務費。5、待特許經營期滿，項目公司按特許經營協議規(guī)定，將污水處理設施無償移交給政府或其指

42、定單位。第四章 交易結構4.1投融資結構根據PPP項目投融資結構的一般安排，以及華容縣污水處理設施“廠網一體”項目的具體情況，本方案設計的項目投融資結構如下：1、融資安排：項目融資安排方面，該項目的初始資金組成包括債務資金和權益資金。權益資金：項目公司初始投資主要項目公司注冊資金1.4億元，其中：政府方出資0.28億元，社會資本方出資1.12億元。債務資金：由社會資本方以項目公司的名義融資1.4億元，融資費用不超過銀行同期貸款基準利率的1.3倍，初期項目所需融資資金可以通過固定資產、經營權、收費權的抵押、質押向金融機構申請貸款，雙方按在合資公司的股份比例共同為貸款提供擔保。另外，作為基礎設施項

43、目，初期項目的融資可以吸收側重于長期性投資的信托、保險資金，也可以與專業(yè)行業(yè)基金進行股權合作。2、投資安排：由項目公司對三封污水處理廠及配套管網資產進行收購，收購價暫為0.8億元（以政府審計部分最終審計結果為準），并投資2億元建設橋東污水處理廠、洪山頭污水處理廠及配套管網項目，項目公司將獲得華容縣城區(qū)河東片區(qū)、三封工業(yè)園、洪山頭工業(yè)園的污水處理特許經營權。污水處理設施PPP建設過程中，除雙方另有約定外，無論因何種因素導致污水處理設施實際建設成本超出預算的投資額，則對超過項目總投資額部分的金額，社會資本方不得向政府方要求和提出任何補償（包括要求提高污水處理服務費的單價等）4.2回報機制污水處理帶

44、有一定的公益性，對消費者的收費價格受到政府管制，投資項目往往難以自身收費產生合理的投資回報。污水處理行業(yè)要引進社會資本、實行投融資市場化改革，關鍵是解決資本的投資回報問題，要通過建立合理的定價收費機制和政府財政補貼機制，保障社會資本的合理回報，以增強項目的吸引力。定價機制的建立要從保證PPP項目分擔風險的合理性、投資回報的適度性、市場預測的科學性等方面進行考慮，以達到引進社會資本、提高服務質量與效率的目標。1、污水處理特許經營定價的基本原則污水處理定價涉及到向污水排放單位或家庭的服務收費和政府的財政補貼。政府的財政補貼是在收取的污水處理費不足以彌補污水處理設施的投資、運營成本和合理利潤情況下，

45、由政府利用公共財政對差額部分進行的彌補。在確定污水定價時，應該堅持以下原則。社會效益原則城市污水處理設施具有很強的社會公益性特征和壟斷特征，在沒有任何外部約束機制的情況下，實行市場自由定價，特許經營企業(yè)很可能會為了獲得更高收益而制定高價，損害消費者利益。這就要求在特許權經營模式下，政府對具有自然壟斷性質的城市污水處理行業(yè)特許經營進行價格管制，對污水處理的價格確定必須充分考慮項日的社會效益，不允許特許經營企業(yè)憑借其壟斷地位獲取超額利潤，維護公眾利益。成本補償原則污水處理特許經營價格是特許經營企業(yè)向消費者收取的污水處理服務單位價格（包括政府補貼），它是特許經營企業(yè)回收投資、運營成本，獲取資金以維持

46、簡單再生產和擴大再生產的主要資金來源。城市污水處理價格的確定和形成首先是對生產成本的補償，污水處理價格必須充分反映污水處理的生產和運營成本。合理投資回報原則獲取一定的盈利和投資回報是社會資本進入污水處理行業(yè)的主要目的。污水處理作為一種服務，特許經營企業(yè)有權利為提供這種服務而獲得合理的投資回報。如果沒有合理的回報，無論社會和政府怎么歡迎和宣傳，社會資本也不會愿意進來。因此，污水處理價格的確定，需要考慮社會資本的合理利潤。公平負擔和消費者可承受原則污水處理是保障居民基本生存和生活條件、保護生態(tài)環(huán)境、實現可持續(xù)發(fā)展的要求，具有明顯的環(huán)境效益和社會效益。污水處理既要堅持“誰污染、誰付費”，也要堅持“誰

47、受益、誰付費”，必須考慮公平負擔，不能由區(qū)域消費者完全負擔污水處理的全部成本。同時，也要考慮到消費者的經濟承受能力，服務收費價格不能太高，超出居民的消費能力會影響居民的繳費積極性或者產生抵觸情緒，實行起來會很困難，收費率會很低。提高資源配置效率原則污水處理收費價格的確定不僅要保護消費者利益，也要激勵污水處理企業(yè)優(yōu)化生產要素組合，實現規(guī)模經濟，不斷進行技術革新和管理創(chuàng)新，努力提高生產效率。污水處理特許經營價格制定需要建立一種既能吸引投資又能約束企業(yè)粗放經營行為的有效機制，激勵企業(yè)不斷提高經營效率，努力降低處理成本。反映市場變化、及時調整價格原則污水處理項目投資大，投資回報期長，隨著經濟發(fā)展、城市

48、化水平提高和技術進步，污水處理成本會不斷變動。污水處理成本可能會因物價上漲、工資提高、環(huán)境標準提高而導致成本上升，也可能會因市場擴大的規(guī)模經濟效益、技術進步而使成本不斷下降。這就需要對價格及時進行調整，以反映成本的變化。2、污水處理特許經營成本定價方法平均成本加成定價法平均成本加成定價是指污水處理價格由污水處理的平均成本加合理投資回報，是確定污水處理價格最常用的方法。確定污水處理單價（產品的價格）一般分三步。首先要估計測算污水處理單位產品的變動成本，即運行成本（如直接材料、直接人工費、管理費等）；其次，測算固定資產折舊以及融資成本，估計固定費用，然后按照設計污水處理能力，把固定費用分攤到單位污

49、水處理量上，求出全部單位成本；第三步，將全部成本加上按目標利潤率計算的利潤額，得出價格。這種方法的模型為：P= (C1+ C2+ C3+T) /Q× (l+r) 式中：P污水處理單位價格（元噸）；C1污水收集管網在內的固定資產年折舊成本（元）；C2污水處理年運營成本（元）；C3一特許經營企業(yè)的年融資成本（元）；Q 污水處理廠的設計年處理能力（噸）T企業(yè)年內應繳的各項稅費；r特許經營企業(yè)的投資回報（投資利潤）。平均成本加成定價需要估算出特許經營企業(yè)真實的運行成本和固定費用。而企業(yè)真實的運行成本并不能以企業(yè)的實際成本來確定，因為不同的處理規(guī)模、不同的處理方法，實際運行成本會相差較大，而且

50、企業(yè)發(fā)生的直接材料和直接人工費、管理費是否是企業(yè)生產經營活動中合理的、真實的需要，也難以確定和估算。如果按企業(yè)實際發(fā)生的成本列支，企業(yè)會采取不合理的方式擴大直接人工成本和管理費，如增加人員，提高工資水平，也不會利用先進技術減少直接材料的消耗，這可能會削弱企業(yè)改進經營管理、降低成本的積極性，從而弱化特許經營企業(yè)降低成本和促進技術進步的激勵作用。固定資產的年折舊成本取決于固定資產投資額，但對于BOT模式下的新設施的建設投資，如果按實際投資計算，則企業(yè)可能會不合理的擴大投資甚至過度投資，增加一些不必要的設施或不必要地提高建設標準。因此，真實成本的測算一方面要聘請專業(yè)化的中介機構進行測算和評估，另一方

51、面要通過對行業(yè)同規(guī)?；蛳嘟?guī)模污水處理廠的平均投資成本進行比較來確定。而對于TOT模式下的實際投資，則以政府特許經營協議確定的項目設施轉讓費為準，因為這是企業(yè)實際且真實發(fā)生的投資成本。在利用平均成本確定污水處理服務單位價格時，還要考慮到處理廠設計處理能力與實際污水供應量和處理量間的不一致情況。因為由已經發(fā)生的建設投資額計算的折舊費與污水處理量無關，直接人工費和管理費在一定處理量變動范圍內也并不隨處理量的增減而同比例增減。通行做法是在污水處理合同中確定一個最低污水供應量標準，保證最低污水供應量。如果污水進水量低于此標準，則政府依此標準計算的污水量及確定的價格向經營企業(yè)支付污水處理費。而超過設計能

52、力100%時，其超過部分僅支付污水處理的變動成本。最低污水供應量需在特許經營協議中明確。一般來說，進水達到設計能力的80%左右屬于正常情況。投資回報率的確定確定污水處理服務價格時，平均成本測算只是考慮到成本部分，并未考慮投資回報。投資回報率可綜合考慮污水處理設施的服務市場增長情況、公用服務事業(yè)的保本微利原則、提高社會資本進入污水處理行業(yè)的投資積極性、增強企業(yè)自我發(fā)展能力等因素后確定。根據當地污水處理行業(yè)的盈利狀況，結合本項目實際，建議本項目的投資回報（全投資財務內部收益率）暫定為8%。服務期內價格調整機制在特許經營合同期限內，物價變動、工資成本上升、技術進步、國家污水理水質標準等因素的變化，會

53、引起污水處理中材料、能源、員工工資等生產成本的變化。因此，為保證企業(yè)的合理收益，促進技術進步和資源配置效率提高，應適時對價格進行合理調整。在調整時，除了要考慮材料、能源、員工工資、環(huán)境標準提高帶來的成本上升因素外，也要考慮技術進步帶來的成本下降。因此，可以建立下列污水處理服務費價格調整公式，對服務費價格進行必要的調整：Ct=Ct-1(A×B+C×D+E×F+G×H+I) × 式中：Ct調價后的污水處理服務費單價； Ct-1最近一次調價的污水處理服務費單價； A調價后電價與前一次調價年度的電價比值； B電費占總成本費用的權數； C商品現零售價格指

54、數與最近一次調價年度的商品價格指數的比值； D材料、大修及維護費等等直接成本費用以及管理費可調整部分總和占總成本費用權數； E在崗職工調整后的年平均工資與最近一次調價年度的在崗職工年平均工資的比值； F人員工資及福利費占總成本費用權數； G一貸款利率與最近一次調價年度的貸款利率的比值； H利息費用占總成本費用的權數； I管理費不可調整部分及折舊部分總和占總成本費用權數； 技術進步引起的成本下降比率。 其中，B+D+F+H+I=l污水處理服務費價格的調整不能過于頻繁，也不能長期不變，一般以5年為一個調價周期比較合適。同時，如果價格變動幅度不大、調整幅度在10%以內，也應盡量不做調整，以保持價格的

55、相對穩(wěn)定。如果某一時期物價變動過大，引起污水處理成本上升較多，導致企業(yè)經營極度困難，可以進行臨時調價，或增加政府的財政補貼，以使企業(yè)度過困境，保證處理設施正帶運行。4.3相關配套安排污水處理系市政公用事業(yè)，按照國家計委、建設部、國家環(huán)?？偩株P于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)發(fā)展的意見（計投資20021591號），新建城市污水處理廠項目允許采用行政劃撥方式的提供項目用地，而不需要進行土地出讓的掛牌、競標，從而可以大大降低土地使用成本，節(jié)省投資，并最終有助于降低污水處理服務費。本項目由政府方以劃撥方式供給項目公司使用。在特許經營期滿或被提前終止后，該部分土地使用權由政府方無償收回。在特許經營期間，項目公司擁有項目用地土地使用權，但未經政府方書面同意，不得變更污水處理廠的土地用途，更不得處置上述土地使用權。第五章 合同體系5.1合同結構本項目合同結構包括特許經營協議和其他合同（協議）及支持性文件。特許經營協議作為特許經營項目的必備合同，在本項目的合同結構中起統(tǒng)領作用，其他合同（協議）及支持文件為政府在設計項目合同結構時根據項目各具體參與方所設計的除特許經