法律文件的效力個層次

1、一、我國法律文件的效力有以下 6個層次。1 .憲法：由全國人民代表大會通過制定，為國家最高等級的法律文件，是一切法律文件的 母法。2 .法律：由全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員會通過制定的法律性文件，稱 為法律。例如中華人民共和國建筑法、中華人民共和國招標投標法等。3 .法規(guī)、條例、地方性法律：由國務(wù)院或由省一級人民代表大會通過制定的法律性文件， 稱為法規(guī)、條例、地方性法律。例如建設(shè)工程質(zhì)量管理條例（國務(wù)院第279號令）、建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例（國務(wù)院第293號令）等。4 .規(guī)章：由國務(wù)院部、委、辦、局或由省一級人民政府以及由國務(wù)院批準的城市制定的法 律性文件，稱為規(guī)章。例如建筑業(yè)

2、企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定（建設(shè)部第87號令）、房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法（建設(shè)部第80號令）等。5 .行政性措施：由省、直轄市一級政府制定的法律性文件，稱為行政性措施。6 .規(guī)范性文件：由省、直轄市一級政府的部、委、辦、局以及縣一級人民政府制定的法律 性文件，稱為規(guī)范性文件。注意：下一層次的法律文件內(nèi)容不能與上一層次的法律文件內(nèi)容 相抵觸，如果有矛盾時，下一層次的法律文件應(yīng)服從上一層次的法律文件。二、我國法律體系主要有七個法律部門和三個不同層級的法律規(guī)范構(gòu)成。七個法律部門是，憲法及憲法相關(guān)法，民法商法，行政法，經(jīng)濟法，社會法，刑法，訴、訴訟與非訴訟 程序法。三個不同層級的法律規(guī)范是， 法律，行政法規(guī)，地

3、方性法規(guī)、自治條例和單行條例。 憲法是根本大法具有最高的效力， 其他法律都不能違背它，具體到執(zhí)行上法律高于行政法規(guī)、 行政法規(guī)高于地方性法規(guī)，有法律依據(jù)的首先適用法律，沒有法律依據(jù)的才適用行政法規(guī)等， 但無論如何都不能違背憲法。從國家憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章這一法 律系統(tǒng)來看，規(guī)范性文件是縣級政府確定行政行為的主要工作手段之一。三、規(guī)范性文件俗稱為“紅頭文件”，在基層政府的行政管理中大量使用。行政法理論 界對規(guī)范性文件的定義、效力及分類均存在爭議。本文第二部分采取通（俗）說之言，介紹 了當前理論界對規(guī)范性文件的概念、分類及特征。規(guī)范性文件的概念存在法學(xué)理論界與實務(wù) 界的不同認

4、識。而我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，又賦予規(guī)范性文件做出了不同的稱謂。因稱謂不同，所引指的規(guī)范性文件的內(nèi)涵與外延也有所不同。本文通過分析規(guī)范性文件的概念，確定了較 為規(guī)范、科學(xué)的概念。確定了行政規(guī)范性文件的行政規(guī)范性文件根據(jù)不同的標準，可以有不 同的分類。本文列舉了四組分類，從不同的角度闡述了行政規(guī)范性文件。通過列組對照，表 述了行政規(guī)范性文件不同的適用范圍。作為本文核心概念的行政規(guī)范性文件，本部分還分析 了其特征。從公共管理學(xué)的角度出發(fā)，行政規(guī)范性文件屬于公共政策的一種。本文第三部 分依照公共政策的制定理論，介紹了縣級政府行政規(guī)范性文件制定的幾個問題。行政規(guī)范性文件作為公共權(quán)力行使的一種方式，提起制定

5、的主體反映出公民權(quán)利與政府權(quán)力的博弈。通過提出制定行政規(guī)范性文件主體的分析， 說明在縣級行政區(qū)域中各類權(quán)力行使的范圍。價值選擇是行政規(guī)范性文件的核心。對價值的選擇偏好，反映出行政機關(guān)的行政的理念。本部 分首先介紹了公共政策的價值-公正、效率、民主及秩序。然后分析了價值沖突的選擇原則。本節(jié)重點介紹縣級政府行政規(guī)范性文件制定的特點，即對秩序價值的偏愛，并分析產(chǎn)生的原 因。合法化是規(guī)范性文件具有效力的法定程序。縣級政府制定規(guī)范性文件的合法化步驟，不 但決定了行政規(guī)范性文件的效力，還在一定程度減低規(guī)范性文件的執(zhí)行成本和效益。在縱向 的規(guī)范性文件的效力等級中，縣級政府制定的行政規(guī)范性文件只是其中的一類。

6、但是在實際 工作中，因縣級政府制定的行政規(guī)范性文件因執(zhí)法主體的差異，其效力也有明顯不同。主要 反映在政府的職能部門及下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行文件的態(tài)度和力度上。本節(jié)介紹了縣級政府制定 的行政規(guī)范性文件的效力等級。行政規(guī)范性文件的價值選擇關(guān)系到文件的執(zhí)行力，是行政規(guī) 范性文件指定的核心，本文分析了規(guī)范性文件的價值及縣級政府制定規(guī)范性文件的價值偏好 及存在的問題的原因。作為縣級政府，法制辦公室是合法性審查的主要機構(gòu)之一。本部分介 紹了法制機構(gòu)的設(shè)置狀況、規(guī)范性文件的審查范圍、審查原則及法制機構(gòu)工作的現(xiàn)狀及存在 的不足等。本文還介紹了縣級政府制定的行政規(guī)范性文件作用及存在的問題。行政規(guī)范性文 件在基層政府的

7、工作中大量存在，說明其在實際中，起到了巨大的作用。本部分具體介紹了 行政規(guī)范性文件的對法律法規(guī)實施的輔助作用、補充完善、實驗創(chuàng)新及規(guī)范指導(dǎo)作用，分析 了行政規(guī)范性文件存在問題。最后對縣級政府制定的行政規(guī)范性文件存在的問題提出了改進 的建議。四、如何判別某個規(guī)范性文件是屬于行政法規(guī)還是屬于部門規(guī)章問題？當前的工商行政執(zhí)法辦案工作中，除了法律之外，還會經(jīng)常適用到行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章。依照中華人民共和國立法法第七十九條第二款之規(guī)定，行政法規(guī)的效力高于部門規(guī)章。因此，正 確判別某個規(guī)范性文件是屬于行政法規(guī)還是屬于部門規(guī)章，對于工商行政管理機關(guān)依法行政 而言至關(guān)重要。但是一些執(zhí)法人員在這方面存在認識

8、上的誤區(qū)。立法法第六十一條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布。”第七十六條第一款規(guī)定：“部門規(guī)章由部門首長簽署 命令予以公布。”于是，一些執(zhí)法人員得出這樣的結(jié)論：以國務(wù)院令公布的才是行政法規(guī)， 以部門令公布的都是部門規(guī)章。實際上，行政法規(guī)的類型不僅僅只有國務(wù)院令這一種，以部 門令公布的規(guī)范性文件有時屬于行政法規(guī)，這涉及到我國立法程序的沿革問題。具體地說，立法法施行以前（即2000年7月1日以前），我國行政法規(guī)的制定和公布均遵循行政法 規(guī)制定程序暫行條例（2002年1月1日后被國務(wù)院令第321號公布的行政法規(guī)制定程序 條例代替）。該暫行條例第十五條規(guī)定：”經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過或者經(jīng)國務(wù)院

9、總理審 定的行政法規(guī)，由國務(wù)院發(fā)布，或者由國務(wù)院批準、國務(wù)院主管部門發(fā)布?！币虼?，當時的行政法規(guī)實行雙軌制。2004年5月18日，最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問 題的座談會紀要（法200496號，以下簡稱紀要）也明確提出：“考慮建國后我國立法程 序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公 布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不 再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務(wù)院確認的其他行政法規(guī)?！奔o要列舉的第一類行政法規(guī)最為常見

10、，執(zhí)法人員也容易判別。如無照經(jīng)營查處取締辦法（國務(wù)院令第370號公布）、禁止傳銷條例（國務(wù)院令第444號公布）、個體工商戶條例（國務(wù)院令第596 號公布）等。紀要列舉的第二類行政法規(guī)則較為少見。 如企業(yè)名稱登記管理規(guī)定于1991 年5月6日經(jīng)國務(wù)院批準，同年 7月22日國家工商局以第7號令的形式公布。因此，企業(yè) 名稱登記管理規(guī)定不屬于部門規(guī)章，而屬于行政法規(guī)。類似的經(jīng)國務(wù)院批準、國家工商局 公布、現(xiàn)行有效的行政法規(guī)還有工商行政管理所條例、企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī) 定等。需要強調(diào)的是，此類行政法規(guī)在具體適用時，應(yīng)當特別注意其是否現(xiàn)行有效，因為 隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和立法進程的加快，此類行政

11、法規(guī)將逐步被廢止或者被新的行政法 規(guī)代替。如關(guān)于外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)登記管理辦法于 1983年3月5日經(jīng)國務(wù)院批準， 同年3月15日國家工商局公布。2010年11月19日，國務(wù)院以第584號令的形式公布了外 國企業(yè)常駐代表機構(gòu)登記管理條例，自2011年3月1日起施行，關(guān)于外國企業(yè)常駐代表 機構(gòu)登記管理辦法同時廢止。五、規(guī)范性法律文件的效力等級 上述各種法的形式都具有法的效力，但它們的效力等 級又是有差別的。1憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī) 章都不得同憲法相抵觸。2法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。3地方

12、性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章，省、自治區(qū) 的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。4自治條例和單行條例的優(yōu)先適用效力，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的優(yōu)先適用效力。自治條例和單行條例依 法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定：經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū) 適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。5部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。6特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定、新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定的原則：同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特

13、別規(guī)定與一般 規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。7法的溯及力：法的溯及力是關(guān)于法是否有溯及既往的效力的問題，即法對它生效前所發(fā)生的事件和 行為是否適用的問題，如果適用，就是有溯及力，如果不適用，就是沒有溯及力。立法法規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地 保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。作為一項法制原則，法是不 具有溯及既往的效力的。無論是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例還是規(guī) 章，不論其效力等級是高還是低，都沒有溯及既往的效力。但是，沒有無例外的原則。對于 法不溯及既往這項原則

14、來說，如果法律的規(guī)定是減輕行為人的責任或增加公民的權(quán)利，也可 以具有溯及力。8法律之間、行政法規(guī)之間新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定的沖突的解決： 立法法第85條規(guī)定：”法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確 定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般 規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院裁決?！?9地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時的裁決機關(guān)：立法法第 86條規(guī)定：”地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，由有關(guān) 機關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：（一）同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一 致時，由制定機關(guān)裁決；（二）地方性法規(guī)與

15、部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確 定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認為應(yīng)當適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當決定在該地方 適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當適用部門規(guī)章的，應(yīng)當提請全國人民代表大會常務(wù)委員會 裁決；（三）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國 務(wù)院裁決。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表 大會常務(wù)委員會裁決。”六、規(guī)范性法律文件的規(guī)范化、系統(tǒng)化及其法的分類：（一）規(guī)范性法律文件的規(guī)范化；規(guī)范性法律文件的規(guī)范化是指有權(quán)的國家機關(guān)在制定規(guī)范性法律文件時，必須遵循有關(guān)要 求，使規(guī)范性法律文件符合一定的規(guī)格和標準，從而

16、使一個國家的規(guī)范性法律文件成為內(nèi)部 和諧、外部協(xié)調(diào)的整體。規(guī)范性法律文件的規(guī)范化是對規(guī)范性法律文件制定過程中的要求。 規(guī)范性法律文件的規(guī)范化要求不同等級或不同層次的規(guī)范性法律文件只能由不同的國家機 關(guān)制定；應(yīng)明確不同等級或不同層次的規(guī)范性法律文件的不同法律地位，效力及其相互關(guān)系；不同等級或不同層次的規(guī)范性法律文件的名稱，特定的表達方式；法律文字的簡練明確，法 律術(shù)語的嚴謹統(tǒng)一等。（二）規(guī)范性法律文件的系統(tǒng)化；規(guī)范性法律文件的系統(tǒng)化是指采用一定的方式，對已制定頒布的法律，法規(guī)等規(guī)范性文件實行歸類、整理或編纂，使之集中 起來作有系統(tǒng)的排列的活動。規(guī)范性法律文件的系統(tǒng)化是規(guī)范性法律文件制定后的要求。

17、它 既可以是一種立法性質(zhì)的活動，也可以是立法的準備活動和立法之后對法律、法規(guī)進行再整 理的活動。它便于查閱，對于司法、執(zhí)法和守法都有重要意義；也有助于法制統(tǒng)一，提高立 法的質(zhì)量。法律匯編與法典編纂是規(guī)范性文件系統(tǒng)化的兩種基本方法。1、法律匯編，也叫法規(guī)匯編，是對已經(jīng)頒布的規(guī)范性法律文件按照一定的目的或標準進行系統(tǒng)的排列，匯編成 冊。法律匯編不改變匯編的規(guī)范性法律文件的內(nèi)容，不制定新的法律規(guī)范，因而不是國家的 立法活動，僅是一項技術(shù)意義上的工作。法律匯編的目的是便于人們查閱各種法律法規(guī)，以 利于法的遵守和適用。法律匯編有按發(fā)布的年代順序進行的，有按調(diào)整的社會關(guān)系進行的， 也有按發(fā)布的機關(guān)進行的。

18、既有官方的匯編，也有民間的匯編。官方編制的某些權(quán)威性法規(guī) 匯編，還有助于人們確定現(xiàn)行法的范圍。我國政府部門以前曾有中央人民政府法令匯編、中華人民共和國法規(guī)匯編，起止年限為1949-1963年。以后全國人大常委會法制工作委 員會定期編輯中華人民共和國法律匯編。國務(wù)院法制局（辦）編輯了中華人民共和國現(xiàn)行法規(guī)匯編（1949 -1985），以后又按年度編輯中華人民共和國新法規(guī)匯編。 2、法典 編纂是指對散見于不同規(guī)范性法律文件中的屬于某一部門法的全部現(xiàn)行法律規(guī)范，進行審 查、修改和補充，編纂成具有完整結(jié)構(gòu)的、統(tǒng)一的法典的活動。法典編纂可以改變原來的規(guī) 范的內(nèi)容，既可以刪除已經(jīng)過時或不正確的內(nèi)容，消除其

19、中矛盾重疊的部分，還可以增加新 的內(nèi)容。它要根據(jù)某些共同的原則形成有內(nèi)在聯(lián)系的、和諧的統(tǒng)一體，因此，它是國家的立 法活動之一，只能由國家的立法機關(guān)進行，其他任何機關(guān)、團體和個人均無權(quán)進行。進行法 典編纂要考慮到整個國家的法律體系，應(yīng)當盡可能把某一部門的法律規(guī)范編入同一法典中 去。法律編纂要求較高的立法技術(shù)，因此，法律匯編與法律編纂在目的、機構(gòu)、性質(zhì)（即是 否屬于國家立法活動）等方面有著明顯的區(qū)別。止匕外，法律清理也是規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化 的一種方法。（三）法的分類；關(guān)于法的分類，根據(jù)不同的標準，可以對法作不同的分類。事實上，法的淵源、法律部門等也是從一定角度對法所作的分類.法的歷史類型也屬于對

20、法 的一種分類。但通常所講的法的分類是指法的一般分類。法的一般分類是世界各國都基本適 用的一種法的分類。主要有以下幾種：1、國內(nèi)法與國際法。按照法的創(chuàng)制與適用主體的不同，法可以分為國內(nèi)法與國際法。國內(nèi)法是由特定國家創(chuàng)制并適用于該國主權(quán)管轄范圍內(nèi)的 法，包括憲法、民法、訴訟法等。國內(nèi)法的主體一般為公民、社會組織和國家機關(guān)，國家只 能在特定的法律關(guān)系中成為主體。國際法是指在國際交往中，由不同的主權(quán)國家通過協(xié)議制 定或公認的適用于國家之間的法。國際法的主體一般是國家，在一定條件下或一定范圍內(nèi)， 類似國家的政治實體以及由一定國家參加和組成的國際組織也可以成為國際法的主體。2、根本法與普通法。按照法的效

21、力、內(nèi)容和制定程序的不同，法可以分為根本法與普通法。根本法是憲法的別稱，它規(guī)定了國家基本的政治制度和社會制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、 國家機關(guān)的設(shè)置和職權(quán)等內(nèi)容，在一個國家中占據(jù)最高的法律地位。普通法是指憲法以外的 其他法，它規(guī)定國家的某項制度或調(diào)整某一方面的社會關(guān)系。在制定和修改程序上，根本法 比普通法更為嚴格。需要注意的是，這里的“普通法”與英美法系中所講的“普通法”不是同一個概念。3、一般法與特別法。按照法的效力范圍的不同，法可以分為一般法與特別 法。一般法是指在一國范圍內(nèi)，對一般的人和事有效的法。特別法是指在一國的特定地區(qū)、 特定期間或?qū)μ囟ㄊ录?、特定公民有效的法，如戒嚴法、兵役法、?/p>

22、師法等。一般情況下， 在同一領(lǐng)域，法律適用毒循特別法優(yōu)于一般法的原則。4、實體法與程序法。按照法規(guī)定的具體內(nèi)容的不同，法可以分為實體法與程序法。實體法是規(guī)定主要權(quán)利和義務(wù)（或職權(quán)和職責） 的法，如民法、刑法、行政法等。程序法是指為保障權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)而規(guī)定的程序的法， 如民事訴訟法、刑事訴訟法等。當然，這種劃分并不是絕對的，實體法中也可能有一些程序 內(nèi)容。實體法與程序法有著密切的關(guān)系，實體法是主要的，一般稱為主法；程序法保障實體 法的實現(xiàn)，稱為輔助法。但這并不意味著程序法不重要，程序法表明決定的形成必須經(jīng)過法 律所設(shè)定的步驟，并且向所有參加者開放，當事人有表達意見的機會.并將參加者、實施者 的不同意愿和要求組織、整合為一個結(jié)果；這是基本的人權(quán)保護機制。人們可以通過法律程 序?qū)Ψ涩F(xiàn)象給予評判，實現(xiàn)形式正義，因而程序法具有獨立的價值。5、成文法與不成文法。按照法的創(chuàng)制和表達形式的不同，法可以分為成文法與不成文法。成文法是指由特定 國家機關(guān)制定和公布，以文字形式表現(xiàn)的法，故又稱制定法。不成文法是指由國家認可的不 具有文字表現(xiàn)形式的法。不成文法主要為習(xí)慣法。隨著法的發(fā)展，成文法日益增多，已成為 法的主要組成部分，而不成文法則逐漸減少。七、規(guī)范性文件，是指沒有立法權(quán)的基層人民政府，為貫徹執(zhí)行國家、省有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章而制定的在本轄區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的文件。制定高質(zhì)量的規(guī)范性文