ppp融資模式學(xué)習(xí)筆記

1、目錄內(nèi)筒摘要31、 PPP模式概念32、 PPP模式目標(biāo)及運作思路33、 PPP模式特征44、 PPP模式基本運作流程 .45、 PPP模式的本質(zhì)4PPP模式介紹5一、 PPP模式的基本含義5二、 PPP模式的發(fā)展5三、 PPP模式的分類8四、 PPP模式的目標(biāo)及運作思路10五、 PPP模式的特征11六、 PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢.13七、 PPP模式運作成功的必要條件14八、 PPP項目參與各方的職責(zé)18九、 PPP項目基本運作流程20十、 PPP模式面臨的主要風(fēng)險231十一、 PPP與 BOT模式分析：25PPP模式的五大關(guān)鍵問題30一、 PPP模式在未來地方債扮演何種角色

2、？. 30二、何謂 PPP模式？31三、 PPP模式與 BOT模式的區(qū)別？32五、 PPP模式應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？37附錄：國家體育場PPP項目案例382內(nèi)筒摘要1、PPP模式概念PPP（Private-Public-Partnership），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)， 以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。PPP模式是一個非常寬泛的概念，它有廣義和狹義之分。廣義的PPP 模式包含項目融資中所有公營部門和私營部門之間的合作模式。狹義的 PPP定義是這樣的： 公營部門、政府和私營部門就整個項目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務(wù)簽訂具有法律效力的合同， 并在合

3、同中約定各方的責(zé)任和商業(yè)風(fēng)險。2、PPP模式目標(biāo)及運作思路PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)， 指引入私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)。政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式, 參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。 參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的 , 實現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng) , 即社會效益最大化。33、PPP模式特征項目為主體有限追索貸款合理分配投資風(fēng)險資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資靈活的信用結(jié)構(gòu)4、PPP模式基本運作流程選擇民間資本確立項目成立項目公司招投標(biāo)選

4、擇承包商項目融資項目建設(shè)項目運營項目移交5、PPP模式的本質(zhì)政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取公共產(chǎn)品加快建設(shè)及有效運營。4PPP模式介紹一、 PPP模式的基本含義PPP（Private-Public-Partnership ），即：公私伙伴關(guān)系，是指公共部門為提供某種公共物品或公共服務(wù)， 以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長期合作關(guān)系。 這種伙伴關(guān)系通常需要通過正式的協(xié)議來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)， 以確保項目的順利完成。 在這種關(guān)系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共服務(wù)， 共同分擔(dān)風(fēng)險、分享收益。PPP模式的實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，將

5、市場中的競爭機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中， 以期達(dá)到更有效地提供公共服務(wù)的目的。 PPP代表的是一個完整的項目融資概念。政府并不是把所有項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)， 而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。 政府的公共部門與私人參與者以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作， 與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項目的確認(rèn)和可行性研究階段， 并貫穿項目的整個過程。二、 PPP模式的發(fā)展為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展， 各國愈加重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 但是僅靠政府財政資金已不能滿足需求。 隨著政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降， 私營企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來5越重要的作用。

6、世界各國在利用國際及國內(nèi)民間資本進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，BOT模式是目前比較成熟和應(yīng)用最廣的項目融資模式， 但是這種模式也存在著幾個方面的缺點： 公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以致項目前期過長，使投標(biāo)費用過高；投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；參與項目投資各方利益沖突大， 對融資造成障礙； 機(jī)制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗積極性； 在特許期內(nèi)， 政府對項目失去控制權(quán)等等。 為了彌補(bǔ) BOT模式的不足， 自 20 世紀(jì) 90 年代以來，英國便積極推進(jìn)其向公眾提供公共服務(wù)模式的改革， 最早提出了 PPP的概念。目前，英國被公認(rèn)是最

7、先進(jìn)的 PPP模式使用者，它不僅已經(jīng)將 PPP模式成功運用于公用事業(yè)、社區(qū)建設(shè)中，而且在醫(yī)療、監(jiān)獄及地方政府部門事業(yè)的建設(shè)應(yīng)用中也同樣取得了進(jìn)展和成效。英國對 PPP模式的推廣已經(jīng)形成了較為規(guī)范的體系， 有多家機(jī)構(gòu)共同參與，包括倫敦國際服務(wù)局、國家審計辦公室、公共委員會、地方項目監(jiān)控組等。 作為配套措施， 英國政府還設(shè)立了電力供應(yīng)管制辦公室、自來水服務(wù)管制辦公室、國家江河管理局等部門。同時，英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產(chǎn)業(yè)實行民營化期間所頒布的主要法規(guī)對各產(chǎn)業(yè)的重要政府管制問題作了相關(guān)規(guī)定， 以防止壟斷經(jīng)營的產(chǎn)生。根據(jù)英國的經(jīng)驗，英國 75的政府管理者認(rèn)為 PPP模式下的工程達(dá)到和超過預(yù)

8、期的要求，并可以幫助政府節(jié)省 5%20%的費用，但是所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量卻顯著上升。根據(jù)英國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，80%6的 PPP項目在計劃時間內(nèi)完成， 80%的 PPP項目控制在預(yù)算之內(nèi)， 20%超過預(yù)算的是因為政府提出調(diào)整工程方案，而傳統(tǒng)的政府采購項目只有 30%能夠按時完成，能夠控制在預(yù)算范圍內(nèi)的只有25%?？梢?，和傳統(tǒng)的項目運作方式相比，PPP模式在節(jié)省時間和資金，提高項目質(zhì)量方面具有相當(dāng)大的優(yōu)勢。PPP模式雖然發(fā)展時間較短，但在國際上已經(jīng)得到了廣泛應(yīng)用。智利在急需平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和改善公用事業(yè)的背景下，于1994 年引進(jìn)了 PPP模式。 PPP模式的應(yīng)用，使得政府能夠獲得充足資金投入到社會

9、發(fā)展計劃中去， 大大提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度。 公共事業(yè)的年平均投資規(guī)模由以前的 3 億美元增加到 17 億美元。葡萄牙自 1997 年啟動 PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。 至 2006 年的 10 年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵。 2000 年悉尼奧運會主體育場奧林匹克體育場， 采用 PPP模式建設(shè)，通過國際招標(biāo)選擇中標(biāo)人負(fù)責(zé)體育場的設(shè)計、投融資和建設(shè)，同時政府給予資金上的支持。法國巴黎為 1998 年世界杯足球賽建設(shè)的法蘭西體育場也采用了PPP模式，總投資為 36600 萬歐元。國家投資為19100 萬歐元，其余

10、通過招標(biāo)由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌集。 2002 年至 2003 年，北京市采用項目法人招標(biāo)的方式，通過國際招標(biāo)確定8 個奧運場館及附屬設(shè)施的業(yè)主，由業(yè)主負(fù)責(zé)項目的投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營。社會投資已占到奧運場館項目投資的一半以上。因此，從本質(zhì)上講，奧運項目法人招標(biāo)屬于PPP模式。7三、 PPP模式的分類PPP模式是一個非常寬泛的概念，它有廣義和狹義之分。廣義的PPP 模式包含項目融資中所有公營部門和私營部門之間的合作模式。即無論在項目何種階段，無論以何種形式，只要存在公營部門和私營部門的合作，我們都可以說是廣義的PPP 模式。廣義的 PPP有些類似于 PFI（Private Finance Initia

11、tive，引進(jìn)私人投資），但兩者之間還是有區(qū)別。 PFI 主要涉及私人資本的投資，而PPP不僅包括私人資本的投資， 那些非私人資本投資， 由私營部門管理的模式，也可稱為PPP。因此， PPP的范圍比 PFI 更廣。廣義 PPP模式可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。圖 廣義 PPP模式分類圖( 各個分類的具體含義見附錄I)外包類 PPP項目一般是由政府投資， 私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能， 例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)， 或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。8特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資， 并

12、通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、 共享項目收益。 根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私營部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。 因此政府相關(guān)部門的管理水平對于此類項目運作是否成功有很大關(guān)系 通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制， 特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮公共部門與私人部門各自的優(yōu)勢。 項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程， 即合同結(jié)束后要求私營部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。私有化類 PPP項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資， 在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。

13、 由于私有化類 PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有， 并且不具備有限追索的特性， 因此私人部門在這類 PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。狹義的 PPP模式則是眾多項目融資模式中的一種， 它與 BOT等其他模式在操作上有很大的不同。國際上對狹義的 PPP定義是這樣的：公營部門、政府和私營部門就整個項目的資產(chǎn)和所交付的最終產(chǎn)品或服務(wù)簽訂具有法律效力的合同， 并在合同中約定各方的責(zé)任和商業(yè)風(fēng)險。由此可見， PPP模式中的公營和私營部門之間的合作貫穿于項目的全過程。雙方始終共擔(dān)責(zé)任并按不同方式受益： 公營部門通過私營部門的投資建設(shè)和有效率的管理， 使投資成本總額相對減少并使社會公眾利益增加。私營部門則通過公營

14、部門采購本項目的最終產(chǎn)品或服務(wù)保證其穩(wěn)定的利益回報。9四、 PPP模式的目標(biāo)及運作思路PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)， 指引入私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)。項目機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次如下表所示。項目機(jī)構(gòu)目標(biāo)分解表機(jī)構(gòu)之間層次目標(biāo)私營部門機(jī)構(gòu)內(nèi)部公共部門增加或提高基獲取項目的分配責(zé)任和收低層次目標(biāo)有效回報益層設(shè)施水平資金的有效利增加市場份有效服務(wù)設(shè)施高層次目標(biāo)額和占有量的供給用PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府） 。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)

15、任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制， 才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。 PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣， 金字塔頂部是項目所在國的政府， 是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、 目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)， 負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運用， 形成具體的項目目標(biāo)。 金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、 項目所在國政府的政策目標(biāo)和項目所在

16、國政10府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系， 盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。 PPP 模式是一個完整的項目融資概念 , 但并不是對項目融資的徹底更改 , 而是對項目生命周過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。 它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式 , 參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果 , 其運作思路如圖 1 所示。參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益 , 但總收益卻是最大的, 實現(xiàn)了“帕雷托

17、”效應(yīng) , 即社會效益最大化 , 這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。圖 PPP 模式運作結(jié)構(gòu)圖五、 PPP模式的特征PPP模式具有以下特征：1、項目為主體。 PPP 項目主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及11政府扶持措施的力度來安排融資，其貸款的數(shù)量、 融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計都是與項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價值直接聯(lián)系在一起，因此 PPP項目的融資是以項目為主體的融資活動。2、有限追索貸款。傳統(tǒng)融資模式實行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而PPP項目融資實行的是有限追索貸款，即貸款人可以在貸款的某個特定階段對項目借款人實行追索，或在一個規(guī)定范圍內(nèi)對公私合作雙方進(jìn)行追索，除此之

18、外，項目出現(xiàn)任何問題，貸款人均不能追索到項目借款人除該項目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)。3、合理分配投資風(fēng)險。PPP 模式可以盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項目能夠進(jìn)行項目融資， 并且可以在項目的初始階段就較合理地分配項目整個生命周期中的風(fēng)險， 而且風(fēng)險將通過項目評估時的定價而變得清晰。4、資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。PPP 項目的融資是一種資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資。根據(jù)有限追索原則，項目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，因而通過對項目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負(fù)債型融資， 使融資成為一種不需進(jìn)入項目投資者資產(chǎn)負(fù)債表的貸款形式。5、靈活的信用結(jié)構(gòu)。 PPP 項目

19、具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，可以將貸款的信用支撐分配到與項目有關(guān)的各個方面，提高項目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。12六、 PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中的優(yōu)勢PPP是解決政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理上資金不足的融資模式，其可以把民間私人資金和國外資本引入當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中去。其主要的優(yōu)勢體現(xiàn)下一下幾個方面。1、提升項目運作與管理技術(shù)上的效率。在 PPP融資模式下，政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色， 它必須與合伙企業(yè)進(jìn)行協(xié)作， 而這些參與公共事業(yè)項目的戰(zhàn)略投資者是在市場機(jī)制中經(jīng)過優(yōu)勝劣汰下來的優(yōu)勝者，它們在項目的前期就參與進(jìn)來，與公共部門共同探討項目融資的可行性

20、，縮短前期工作周期同時帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念、技術(shù)經(jīng)驗和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實力， 這樣將會給公共事業(yè)項目的運作與管理帶來勃勃生機(jī)。2、減輕政府財政負(fù)擔(dān)，增加政府財政收入。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金， 全部要靠政府財政投入就長遠(yuǎn)來看是不現(xiàn)實的 , 無論是通過國債轉(zhuǎn)貸、 地方政府向銀行貸款融資、 還是國家向國際金融機(jī)構(gòu)、外國政府或國際銀團(tuán)的借款等融資方式 , 雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財政壓力和負(fù)擔(dān)，而且隨著債務(wù)依存度的提高這種融資方式將會受到一定的限制。因此，在投資主體多元化的過程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財政收入；而在

21、多元化之后，企業(yè)經(jīng)營效益提高、增加稅收和余下的國有股本的回報亦將有助于各級財政收入。3、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”，從而13提高民營資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的積極性。 私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目， 無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。 而采取 PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等， 因而保證民營資本享有合理的投資回報率。4、有助于降低風(fēng)險，建立相應(yīng)的監(jiān)管體制。從私營企業(yè)的投資風(fēng)險角度來看， 由于合作各方共同對項目運行的整個周期負(fù)責(zé)， 參與各方重新整合，

22、 組成戰(zhàn)略聯(lián)盟， 在合作關(guān)系中雙方共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。同時我們還清楚地知道投資主體多元化正是現(xiàn)代監(jiān)管制度的基礎(chǔ)， 因此當(dāng)多元化實現(xiàn)后，將有助于建立獨立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。七、 PPP模式運作成功的必要條件從國外近年來的經(jīng)驗看， PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用必須具備一定的外部條件和內(nèi)部條件。1、外部條件PPP模式應(yīng)用的外部條件主要包括： 清晰、完善的政策法規(guī)制度，增值的條件，完善的資本市場和健全的信用擔(dān)保體系，完善、成熟的市場競爭環(huán)境。（ 1）清晰、完善的政策法規(guī)制度。PPP模式的最大特點是可以使作為項目參與方的民間資本在項目14前期

23、就參與進(jìn)來，與政府部門共同商討項目建設(shè)全過程，因此，建立一套清晰、完善的政策、法規(guī)制度，是民間資本以 PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的必備條件。 基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)一般具有資金需求量大、 回收周期長的特點，民間資本投資在此， 意味著資金需要在該項目上經(jīng)過較長時間的沉淀。 考慮到投資在短期內(nèi)是無法看到收益回報的， 故民間資本對項目所在的政策法律環(huán)境一定會極其關(guān)注，如是否有適合 PPP 項目的相關(guān)優(yōu)惠政策及法律制度，致府會不會朝令夕改、中途毀約，這些政策、法律制度的穩(wěn)定性、時效性怎樣等等。來自成員國早期的一些案例表明， 如果沒有良好的立法和政策規(guī)制環(huán)境， 一般會導(dǎo)致風(fēng)險和成本的增加而影響種 PPP頂目的有效

24、運作。 因此，為了吸引民間資本的投資，政府應(yīng)該采取多種強(qiáng)有力的政策措施， 營造良好的外部環(huán)境，開放投資領(lǐng)域，實施財政補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策等，健全社會化服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變政府職能，建立清晰、完善的法律制度，在法律上對政府部門與民間資本在 PFP項目各階段中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險以及能夠享受的權(quán)利進(jìn)行明確的界定。同時，政府在制定相關(guān)法規(guī)、政策時一定要全面充分、科學(xué)謹(jǐn)慎，一旦法規(guī)政策實施以后， 就要保持其穩(wěn)定性和延續(xù)性， 以此保護(hù)公私雙方的合法權(quán)益，打消民間資本投資的后顧之憂， 增加民間資本以 PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心。（ 2）PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的運用要有“增值”的條

25、件。PPP模式是建立在政府部灼和民間資本之間合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏” , ，民間資本是以追求利潤最大化為目標(biāo)的，因此運用PPP15模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目必須要有增值的條件， 否則民間資本是不愿意進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的。 因此在基礎(chǔ)設(shè)施項目中應(yīng)用 PPP項目首先必須要其有可操作性， 要有量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可比較， 即基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的產(chǎn)出可以被簡單地定量和度價，以此來衡量公私雙方合作所產(chǎn)生的績效。其次， PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的運用要有“增值” 。選擇 PPP項目時要考慮到在整個項目全壽命周期內(nèi)， 可以將項目的成本和收益折合成凈現(xiàn)值后與傳統(tǒng)的由政府部門來提供的凈現(xiàn)值進(jìn)行比較，看 PPP 項目的運用是否有增

26、值， 如果不能證明實施 PPP模式能產(chǎn)生較高的資金價值，那么就仍采用傳統(tǒng)的方式。 歐洲委員會成員國己經(jīng)采用正式的評估工具來判斷運用 PPP 模式是否比傳統(tǒng)的政府采購方式更節(jié)約成本和能產(chǎn)生更高的收益。（ 3）完善的資本市場和健全的信用擔(dān)保體系。在傳統(tǒng)融資模式下，由于投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有退路，使融資舉步艱難。 同樣，在 PPP模式下雖然投資方和貸款人風(fēng)險是降低了，但完善的資本市場和健全的信用擔(dān)保體系， 仍是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項目的有利的資金保障。 由于 PPP項目一般投資巨大且有著較長的建設(shè)期和投資回收期，而民間資本個體的經(jīng)濟(jì)實力普遍不強(qiáng)，僅僅依靠民間資本的資信來安排融資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，

27、此時完善的資本市場、配套的銀行服務(wù)體系支撐和健全的信用擔(dān)保體系對 PPP項目的融資至關(guān)重要。在發(fā)達(dá)國家和多數(shù)發(fā)展中國家，近年來為發(fā)展中、小企業(yè)服務(wù)的金融服務(wù)體系不新得到加強(qiáng)。（ 4）完善、成熟的市場競爭環(huán)境。16一直以來，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于自然壟斷地位， 缺乏競爭對象，存在著浪費嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險巨大等諸多弊病。因此要改變這種現(xiàn)象，政府在引進(jìn)民間資本的同時，必須引進(jìn)競爭機(jī)制，培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場競爭主體， 塑造適度競爭的市場繪構(gòu)，這也是運作 PPP項目必不可少的條件。2、內(nèi)部條件民間資本在以PPP 模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用除了必須具備一定的外部條件外，內(nèi)部條件的具備

28、也是必不可少的。（ 1）有效的組織管理機(jī)構(gòu)。PPP 融資模式的另一特點是政府部門和民間資本共同參與建設(shè)和運營，形成有效的組織管理機(jī)構(gòu)， 這對于 PPP項琪的運作是非常關(guān)鍵的。 PPP模式與傳統(tǒng)融資模式的組織機(jī)構(gòu)是不同的，在傳統(tǒng)的指揮部形式的組織管理機(jī)構(gòu)中政府處于組織中的最高層， 而民間資本處于組織中的底部，因此在這種組織機(jī)構(gòu)中政府和民間資本之間所處的地位是不平等的， 民間資本在項自前期的立項、 可行性研究等過程是基本沒有參與的資格，從而會削弱民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，而 PPP模式的組織機(jī)構(gòu)卻具有這一優(yōu)勢。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施項目中采用 PPP模式，公私之問能夠形成良好的伙伴合作關(guān)系， 能

29、充分發(fā)揮項目各參與方的作用， 易于彼此之間協(xié)調(diào)， 并能實現(xiàn)項日參與各方之間互利的長期目標(biāo)。（ 2）復(fù)合型的專業(yè)人才PPP 項目的融資作為金融市場上出現(xiàn)的一種新型的公私合作方17式，在項目建設(shè)的資金籌措、合同談判、項目建設(shè)、項目運營、風(fēng)險分擔(dān)、收益分配等方面都與其他融資方式不同， 有著一套獨特的運行規(guī)則和辦法，需要既懂法律、 技術(shù)又懂金融和財務(wù)的復(fù)合型的專業(yè)人才來具體操作， 而政府部門在制定和管理 PPP的相關(guān)法規(guī)、 政策時更需要熟悉規(guī)范化、 標(biāo)準(zhǔn)化的 PPP項目運作程序， 掌握 PPP項目的風(fēng)險分配模式并能夠?qū)椖康倪\作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持的專業(yè)人才。因此，復(fù)合型的專業(yè)人才是PPP項日應(yīng)

30、用不可或缺的內(nèi)部條件。（ 4）合理的風(fēng)險分配。在以往的 BOT等融資模式中民間資本承擔(dān)著較大的風(fēng)險， 而政府可以避免大量的項目風(fēng)險； 在基礎(chǔ)設(shè)施項目融資中同樣會遇到因各種因素造成的如融資成本變動、 融資財務(wù)變動、 融資信用喪失而導(dǎo)致的債務(wù)償還等不確定性的風(fēng)險，這些風(fēng)險會極大地影響項目的順利實施，并對公私雙方造成損失， 但運用 PFP融資方式就可以使得公私雙方在早期論證階段就采取了有效的風(fēng)險方案，把項目融資、建設(shè)、運營等各階段的風(fēng)險進(jìn)行合理分配，實現(xiàn)政府與民間資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，即把風(fēng)險分配給最有能力的參與方承擔(dān)。這就是 PPP模式能夠成功應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目的一個關(guān)鍵的內(nèi)部條件。八、 PPP

31、項目參與各方的職責(zé)1、政府政府 ( 或政府指定的機(jī)構(gòu) ) 通常是 PPP項目的主要發(fā)起人， 他在法律上既不擁有項目， 也不經(jīng)營項目， 而是通過給予某些特許經(jīng)營權(quán)或18給予一些政策扶持措施作為項目建設(shè)、開發(fā)、融資安排的支持，以吸引大量的民間資本并促進(jìn)項目成功。2、民間資本民間資本也是PPP項目的發(fā)起人之一， 和代表政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)合作成立 PPP項目公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。通常，政府通過公開招標(biāo)的方式選擇合適的民間資本。3、PPP項目公司PPP項目公司是 PPP項目的具體實施者，由政府和民間資本聯(lián)合組成，負(fù)責(zé)項目從融資、設(shè)計、建設(shè)，運營到項目最后的移交等全過程的運作。項目公司的權(quán)益

32、資本主要由民間資本組成，政府的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)也可以入股，但所占股份通常較小。4、金融機(jī)構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模巨大，在 PPP項目的資金中， 來自民間資本和政府的直接投資所占的比例通常較小，大部分的資金來自于金融機(jī)構(gòu)，且貸款期限較長。 因此金融機(jī)構(gòu)為PPP項目的順利實施提供了資金支持和信用擔(dān)保。 向 PPP模式提供貸款的金融機(jī)構(gòu)主要是國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。5、工程承包商承包商是項目建設(shè)過程的主角， 一般由項目公司通過公開招投標(biāo)確定。承包商必須有較強(qiáng)的建設(shè)隊伍和先進(jìn)的技術(shù)，按照協(xié)議規(guī)定的期限保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)。6、運營商19運營商負(fù)責(zé)項目建成后的運營管理，因此必須具有豐富的

33、運營、維護(hù)管理經(jīng)驗和管理水平。 在項目運營過程中， 項目公司每年都應(yīng)對項目的運營成本進(jìn)行預(yù)算， 列出成本計劃，對于成本超支或效益提高，有相應(yīng)的獎罰措施。7、其他參與方其他參與方還包括咨詢機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等相關(guān)機(jī)構(gòu)。 由于 PPP項目的參與方較多、建設(shè)運營時間較長、風(fēng)險較大，因此PPP項目公司需要聘請咨詢機(jī)構(gòu)來為項目提供政策咨詢、協(xié)助對項目進(jìn)行可行性分析、協(xié)助確定融資方案和風(fēng)險分配方案等。九、 PPP項目基本運作流程PPP模式中參與的各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果，他的基本運作流程如下圖所示。選擇民間資本確立項目成立項目公司招投標(biāo)選擇承包商項目融資項目建設(shè)項目運營項目移交PPP模式基本

34、運作流程圖從圖中，我們可以看出，PPP項目的基本運作流程包括選擇項目20合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標(biāo)選擇民間資本及項目融資、項目建設(shè)、項目運營、項目移交等階段。1、確定項目和選擇民間資本政府部門根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)選擇民間資本，進(jìn)行伙伴式合作。（ 1）項目立項PPP項目的選擇一般是政府根據(jù)中、長期的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和滿足社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求等提出的建議， 在這一階段，對項目的可行性研究不僅包括對項目進(jìn)行市場、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的評價，還包括對民間資本的吸引力、 民間資本的實力以及風(fēng)險承受能力等進(jìn)行綜合評估。在確認(rèn)可行后， 政府組織招標(biāo)選擇民間資本。與政府部門一

35、起共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的選擇、 確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計及可行性分析等項目前期工作， 充分發(fā)揮民間資本的優(yōu)勢， 雙方共同確定風(fēng)險的分配方案。（ 2）選擇民間資本選擇民間資本是PPP項目運作的重要內(nèi)容， 通常通過公開招標(biāo)來確定。在招標(biāo)準(zhǔn)備階段， 政府要制作招標(biāo)文件， 向社會公布項目信息 .邀請有意向和實力雄厚的民間資本參加投標(biāo)；投標(biāo)階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求， 編制投標(biāo)文件， 在投標(biāo)文件中要詳細(xì)說明招標(biāo)文件要求提供的資料，如：投標(biāo)函、項目的可行性研究報告、項目產(chǎn)品的價格或費用、投資回報、風(fēng)險分析等；在評標(biāo)、定標(biāo)階段，政府部門按照招標(biāo)文件的要求組織評標(biāo)委員會對提交的投標(biāo)書進(jìn)行評估，從中21擇優(yōu)選擇條件較

36、好的民間資本。（ 3）成立項目公司初選結(jié)束后， 政府從條件最好的第一中標(biāo)人開始進(jìn)行談判， 談判的內(nèi)容通常包括項目開發(fā)的時間， 質(zhì)量、提供服務(wù)的水平、 風(fēng)險分擔(dān)、政府提供的支援以及其他與項目有關(guān)的權(quán)責(zé)問題， 如果雙方就談判內(nèi)容達(dá)成一致意見，則簽訂特許權(quán)協(xié)議，談判結(jié)束，政府向社會公布中標(biāo)結(jié)果，如果雙方未能達(dá)成一致意見，則談判失敗，政府可能會轉(zhuǎn)向第二中標(biāo)候選人并與之談判， 以此類推。特許權(quán)協(xié)議簽訂并得到政府批準(zhǔn)后，由民間資本申請成立項目公司，在這個階段，凡是直接或間接涉及該項目的參與者之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系， 都必須以合同或協(xié)議的方式得到最后的確認(rèn)與固定。3、項目建設(shè)在完成項目的初步融資并與所有各方簽

37、訂有關(guān)協(xié)議后，項目公司可以由自己承擔(dān)項目的建設(shè)也可以招投標(biāo)的方式選擇建設(shè)承包商，并進(jìn)行下一步的項目融資工作。建設(shè)承包商進(jìn)行實際的項目施工，在這個過程中， 政府隨時對項目開發(fā)狀況進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，確定責(zé)任主體，工程竣工通過驗收后，建設(shè)階段結(jié)束，項目進(jìn)入運營階段。4、項目運營項目建成進(jìn)入運營階段后， 項目公司可以自行運營或交由專門的運營商進(jìn)行運營管理， 并按照協(xié)議要求對項目的設(shè)施進(jìn)行維護(hù)，在此22期間，貸款人、投資者、政府都有權(quán)對項目進(jìn)行監(jiān)督。運營期間，項目公司還將收回投資和適當(dāng)?shù)睦麧?，以歸還貸款，支付運營費用、政府稅收及股東分紅等。5、項目移交特許期結(jié)束后， 項目

38、將移交給政府或政府指定的機(jī)構(gòu)。 移交可以是無償?shù)?，也可以是有償?shù)?，這取決于雙方簽訂的特許權(quán)協(xié)議。十、 PPP模式面臨的主要風(fēng)險PPP項目的主要風(fēng)險有政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險。1、政策風(fēng)險。政策風(fēng)險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。 為使政策風(fēng)險最小化， 就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程應(yīng)該是透明、公開、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會受到損失。 PPP項目失敗原因主要歸結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政策風(fēng)險使私營合作方難以預(yù)料與防范。 因此當(dāng)政策缺乏

39、一定穩(wěn)定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險的一種補(bǔ)償 。有鑒于此 ，有些地方政府出臺了有關(guān)法規(guī) ，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為 PPP 的進(jìn)一步廣泛與成功應(yīng)用提供了政策支持， 也在一定程度上化解了私營合作方的政策風(fēng)險 。232、匯率風(fēng)險。匯率風(fēng)險是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯。 其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。 私營合作方在融資建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御

40、外匯風(fēng)險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣 ( 如美元 ) 的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險，這樣私營合作方的匯率風(fēng)險將大為降低，在其它條件 ( 盈利預(yù)期等 ) 相同的情形下，項目對民營部門的吸引力增強(qiáng)。3、技術(shù)分析。技術(shù)風(fēng)險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險應(yīng)由私營合作方承擔(dān)。 以 BOT為例，私營合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運營與維護(hù)一定時期， 因此私營合作方最為關(guān)注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報， 這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運營成本。4、財務(wù)風(fēng)險。財務(wù)風(fēng)險大小

41、與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財務(wù)風(fēng)險是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)，造成 PPP模式應(yīng)用的失敗?，F(xiàn)代公司理財能通過設(shè)計合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財務(wù)風(fēng)險。 私營合作方可能獨自承擔(dān)此類風(fēng)險，如果債務(wù)由公共部門或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，則公共部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財務(wù)風(fēng)險。245、運營風(fēng)險。營運風(fēng)險主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。在 PPP 運用過程中應(yīng)該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報 ，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費用。 但在實際運營過程中， 由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，

42、項目盈利能力往往達(dá)不到私營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運風(fēng)險。私營合作方可以通過基礎(chǔ)設(shè)施運營或服務(wù)提供過程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風(fēng)險， 所以理應(yīng)是營運風(fēng)險的主要承擔(dān)者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。十一、 PPP與 BOT模式分析：一）共同點1、這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。2、兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。3、兩種模式都以項目運營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報，一般都以項目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押二）區(qū)別1、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同以 BOT模式參與項目的公共

43、部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的。 在組織機(jī)構(gòu)中沒有一個相互協(xié)調(diào)的機(jī)制， 不同角色的參與各方都有各自的利益目標(biāo)自身利益最大化25PPP模式是一個完整的項目融資概念，它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。2、運行程序不同：BOT模式運行程序包括：確立項目階段 - 招投標(biāo) - 成立項目公司 - 項目融資 - 項目建設(shè) - 項目運營管理 - 項目移交PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司 - 確立項目 - 成立項目公司 - 招投標(biāo)和項目融資 - 項目建設(shè) - 項目運行管理 - 項

44、目移交優(yōu)點缺點261.項目融資的所有責(zé)任都轉(zhuǎn)嫁1.公共部門和私人企業(yè)往往都需給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、 談判和磋和還本付息的責(zé)任；商過程，以致項目前期過長， 使投標(biāo)費2.政府可以避免大量的項目風(fēng)用過高；B險；2.投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有3.組織機(jī)構(gòu)簡單，政府部門和私退路，使融資舉步維艱；O人企業(yè)協(xié)調(diào)容易；3.參與項目各方存在某些利益沖T4.項目回報率明確，嚴(yán)格按照中突，對融資造成障礙；標(biāo)價實施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；5.拓寬資金來源，減少政府財政負(fù)擔(dān)；1.可促進(jìn)政府管理改革，政府可1.對于政府而言，確定合作公司有實現(xiàn)融資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；一定2.政府與私企權(quán)

45、利共享，改變了難度，而且在合作中要負(fù)有一定責(zé)傳統(tǒng)政企關(guān)系；任，3.使私企在項目前期即可參與，增加了政府風(fēng)險負(fù)擔(dān)；P有利于充分利用私企先進(jìn)技術(shù)和管2.組織形式比較復(fù)雜，增加了管理P理經(jīng)驗；上協(xié)P4.政府和私企共同參與項目建調(diào)的難度，對參與方的管理水平有設(shè)運營，可達(dá)成互利合作目標(biāo)；一5.有意向私企可盡早與政府接定要求；觸，減少投標(biāo)費用招標(biāo)時間；3.如何設(shè)定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題PPP各種分類模式及其具體含義模中文含義合 同英文含義簡要說明式名期限27私人部門按照公共部門規(guī)定DBDesign-B設(shè)計-建的性能指標(biāo)，以事先約好的固定不 確uild造價格設(shè)計并建造基礎(chǔ)設(shè)施，并承定擔(dān)工程延期和