農(nóng)村“一戶一宅”制度探析

1、農(nóng)村“一戶一宅”制度探析 農(nóng)村“一戶一宅”制度探析農(nóng)村村民實行“一戶一宅”制度是現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，目的是在延續(xù)宅基地分配公平優(yōu)先原則的同時，遏制宅基地?zé)o序擴張和亂占濫用耕地行為。該制度對于保障農(nóng)民居住權(quán)益，合理利用土地資源發(fā)揮了積極作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象逐漸增多，由此也引發(fā)了各界對“一戶一宅”制度的廣泛討論?！耙粦粢徽敝贫缺嫖瞿壳皩τ凇耙粦粢徽敝贫鹊臓幾h主要體現(xiàn)在兩個方面：一是國家法律對于“戶”及分戶條件沒有明確界定，實踐中形成共同生活戶、共同登記戶和單獨生活戶3種“戶”的認(rèn)定形式，認(rèn)定彈性較大，為農(nóng)民套取宅基地提供了便利條件，并將此歸結(jié)為

2、造成一戶多宅等問題的主要原因。二是對于“一戶一宅”適用范圍存在不同理解，有的認(rèn)為“一戶一宅”是針對宅基地分配條件的，農(nóng)戶符合“一戶一宅”規(guī)定就可以申請宅基地，不符合就不能申請。有的認(rèn)為“一戶一宅”適用于宅基地管理全過程，即在分配和保有階段都應(yīng)遵守“一戶一宅”規(guī)定。由于這些爭議的存在，各地對于“一戶多宅、一宅多戶、有宅無戶、有戶無宅”現(xiàn)象的看法和處理辦法不盡相同。關(guān)于“戶”和“宅”的界定。對于“戶”如何界定，土地管理法未明確，但一些地方以立法或鄉(xiāng)規(guī)民約的形式進(jìn)行了界定。如河北省規(guī)定農(nóng)村村民子女年滿18周歲后，因結(jié)婚可以分戶申請宅基地；福建廈門市明確“戶”是具有本村常住戶口且享受集體資產(chǎn)分配權(quán)的集

3、體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭，農(nóng)戶申請宅基地應(yīng)指定家庭中滿18周歲的一個成員作為申請人，其他成員作為共同申請人；廣西壯族自治區(qū)規(guī)定村集體組織成員因結(jié)婚等原因可以分戶，但分戶后父母必須跟一子女同戶。從實踐看，“戶”的認(rèn)定通常以家庭為單位，具體人口以戶籍部門登記的農(nóng)村常住戶口為準(zhǔn)。在分戶條件方面也考慮了地方民俗、生活居住習(xí)慣等因素。對于面積標(biāo)準(zhǔn)，地方也通過立法、規(guī)范性文件予以明確。主要分為兩類：一是只規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)上限，廣西規(guī)定平原地區(qū)的城市郊區(qū)宅基地面積不超過100平方米，丘陵地區(qū)、山區(qū)不超過150平方米。二是根據(jù)戶的規(guī)模限定不同面積，浙江省規(guī)定3人及3人以下農(nóng)戶宅基地不超過75平方米，4人農(nóng)戶不超過

4、100平方米，5人農(nóng)戶不超過110平方米，6人及6人以上農(nóng)戶不超過125平方米。重慶市規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)宅基地標(biāo)準(zhǔn)為每人20平方米25 平方米，其他區(qū)縣（市）標(biāo)準(zhǔn)為每人20平方米30 平方米。目前，地方對于“戶”的認(rèn)定基本上都是采用家庭與集體常住戶口相結(jié)合的方式，實現(xiàn)了“戶”與分戶條件界定的清晰化、便捷化?！皯簟钡囊?guī)模存在地域差異性，不同地域間的居住習(xí)慣也不盡相同，對于“戶”的認(rèn)定很難形成全國公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。宅基地面積也同理，不同地區(qū)擁有不同的資源稟賦和居住習(xí)慣，即使同省內(nèi)，地區(qū)間的差異也極大。1982年，國務(wù)院關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理條例的通知就提出：“省級人民政府根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原等不同情況

5、，分別規(guī)定用地限額，縣級人民政府根據(jù)省級規(guī)定的用地限額，結(jié)合當(dāng)?shù)厝司亍⒓彝ジ睒I(yè)、民族習(xí)俗等情況，規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)?！痹降交鶎樱瑢τ凇皯簟焙驼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定越符合當(dāng)?shù)貙嶋H，農(nóng)民認(rèn)可程度越高、操作性越強。因此，應(yīng)將“一戶一宅”的界定交由地方制定標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于“一戶一宅”的適用范圍?！耙粦粢徽边m用于宅基地分配環(huán)節(jié)還是保有環(huán)節(jié)，立法層面并沒有予以明確。2010年，國土資源部印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知明確，“一戶一宅”是指農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。此外，該部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知和關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若

6、干意見，都明確對于因繼承形成的一戶多宅給予登記發(fā)證。從以上規(guī)定可以看出，部門規(guī)范性文件認(rèn)定“一戶一宅”是針對宅基地分配環(huán)節(jié)的，并認(rèn)可因繼承等原因形成的一戶多宅情況。因此，當(dāng)前情況下，將“一戶一宅”規(guī)定擴大到保有環(huán)節(jié)存在障礙：首先，缺少法律支持。國家立法并沒有明確“一戶一宅”適用于宅基地使用環(huán)節(jié)，根據(jù)憲法和繼承法的規(guī)定，農(nóng)民的合法房屋可以繼承，如果“一戶一宅”規(guī)定擴大到宅基地使用環(huán)節(jié)，已經(jīng)擁有一處住宅的農(nóng)民將無法繼承房屋，顯然有違現(xiàn)行法律。其次，政策監(jiān)管實施困難。宅基地申請環(huán)節(jié)是對一個時點農(nóng)戶條件的審核，較容易把握，而使用環(huán)節(jié)是一個時間段，期間充滿變數(shù)，包括人口增減、代際交替等，在宅基地確權(quán)登記

7、發(fā)證尚未到位的情況下，要得到有效落實，難度可想而知。一些地方將“一戶一宅”規(guī)定擴大到宅基地使用環(huán)節(jié)的初衷，是想促進(jìn)一戶多宅形成的閑置宅基地的退出，但是退出多余宅基地與“一戶一宅”的規(guī)定并沒有太大聯(lián)系。目前，很多地方通過宅基地?fù)Q房、有償退出等方式，有效引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地，就是很好的例子?！耙粦粢徽敝贫让媾R的難題“一戶一宅”制度從確立到現(xiàn)在已實行了將近20年，隨著社會快速發(fā)展與變遷，該制度在執(zhí)行過程中遇到了一些新的問題與挑戰(zhàn)，需要解決和完善，尤其在下一步土地管理法修改中應(yīng)重點予以考慮。存續(xù)問題：部分地區(qū)“一戶一宅”制度難以為繼。在土地資源稀缺地區(qū)，受建設(shè)用地指標(biāo)限制，很難拿出足夠的土地用于農(nóng)

8、民建房，很多地方已經(jīng)多年沒有審批過宅基地，“一戶一宅”的農(nóng)民住房保障形式難以為繼。如廣東省順德等地已明確提出嚴(yán)格限制單家獨院式村民住宅用地審批。浙江省更是提出，有條件的地方可實行宅基地分配貨幣化安置，對需要安排宅基地的農(nóng)民，鼓勵其拿錢不拿地。管理問題：農(nóng)村集體在宅基地管理中的事權(quán)財權(quán)不一致。宅基地管理過程中村委會（代表農(nóng)村集體）一直發(fā)揮著重要作用，承擔(dān)著農(nóng)民建房資格初步審查、現(xiàn)場勘查等多項輔助工作，國家也希望村集體能夠承擔(dān)起宅基地收回的重任。收回宅基地必然涉及地上房屋補償、舊房拆除等費用，這些支出需要集體自己籌措，國家尚未形成財政補助機制。宅基地管理中村集體的事權(quán)與財權(quán)不對應(yīng)，影響其參與宅基地

9、管理的積極性，這也是造成“一戶多宅”的重要成因。現(xiàn)實矛盾：“一戶一宅”制度阻礙農(nóng)戶改善性居住需求。“一戶一宅”是一種樸素的公平分配理念，在保障農(nóng)民住有所居的情況下，也成為了農(nóng)民追求更好生活環(huán)境的阻礙。近幾年來，城市發(fā)展建設(shè)日新月異，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致農(nóng)民為追求好的生活環(huán)境，紛紛在村莊外圍交通條件便利的地方建房。如果嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，則禁止了已擁有一處住宅農(nóng)戶的改善性建房需求。現(xiàn)實中，基于以上分析的各種原因，改善性需求往往可以取得新宅基地，又無法順利拆除舊宅基地，“空心村”也就這樣逐漸形成。改革和完善“一戶一宅”制度的建議明確“一戶一宅”適用范圍，鼓勵地方制定“戶”和“宅”標(biāo)準(zhǔn)

10、。堅持宅基地“一戶一宅”基本分配原則，將“一戶一宅”明確為宅基地申請的必要條件。秉著合理利用土地資源的原則，可將農(nóng)村居民“一戶一宅”視為宅基地管理的目標(biāo)或方向，但不能確立為使用環(huán)節(jié)的剛性約束。同時，鼓勵縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府根據(jù)地方土地資源稟賦和農(nóng)民生產(chǎn)、生活習(xí)慣，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的“戶”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和分戶條件，在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，綜合考慮民居功能、人口數(shù)量，制定包括戶均標(biāo)準(zhǔn)和人均標(biāo)準(zhǔn)兩項指標(biāo)的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。探索“一戶一宅”多種實現(xiàn)形式。修改土地管理法中關(guān)于“一戶一宅”的規(guī)定，明確地方可以通過多種形式保障農(nóng)民住房需求，不再統(tǒng)一實行“一戶擁有一處宅基地”的規(guī)定。探索不同區(qū)域

11、、不同資源稟賦條件下，農(nóng)民戶住有所居的多種實現(xiàn)形式。明確可以通過集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，以“一戶一房”形式落實“一戶一宅”。對于近郊區(qū)、城中村，可以探索以優(yōu)惠價格購買國有土地上商品房、限價房或以貨幣安置方式，保障符合宅基地申請條件農(nóng)戶的住房需求。強化農(nóng)村集體在宅基地管理中的作用。一是下放宅基地審批權(quán)限，將使用存量建設(shè)用地和未利用地建房的決策權(quán)交由村集體負(fù)責(zé)，報縣國土管理部門備案即可，賦予集體一定的自主權(quán)，強化村干部是宅基地管理第一責(zé)任人，提高集體經(jīng)濟(jì)組織參與宅基地管理的主動性。二是探索農(nóng)村集體主導(dǎo)下的宅基地有償取得制度，凸顯不同區(qū)位宅基地使用價值的差異，有償使用費專項用于宅基地管理和基礎(chǔ)設(shè)施配套。三是探索財政補助、集體主導(dǎo)下的閑置宅基地收購儲備制度，集體收回農(nóng)民閑置宅基地，政府根據(jù)回收宅基地的不同利用情況給予差別化的補貼，以經(jīng)濟(jì)手段激勵農(nóng)民集體參與宅基地管理的積極性。協(xié)調(diào)農(nóng)民改善性建房需求與“一戶一宅